Nález Ústavního soudu ze dne 18. ledna 2022 sp. zn. Pl. ÚS 43/18 ve věci návrhu na zrušení § 60b zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a čl. II bodů 3 a 4 zákona č. 206/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony
II. Vyjádření účastníků řízení, vlády a údaje Asociace poskytovatelů personálních služebII.
10. Soudce zpravodaj postupem podle § 69 odst. 1zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 18/2000 Sb., zaslal návrh oběma komorám Parlamentu České republiky jako účastníkům řízení a dále podle § 69 odst. 2 a 3zákona o Ústavním soudu vládě a veřejnému ochránci práv. Současně požádal o stanovisko Asociaci poskytovatelů personálních služeb jako profesní organizaci personálních agentur a poradenských společností v oblasti personálních služeb.
11. Za Poslaneckou sněmovnu se vyjádřil její tehdejší předseda Mgr. Radek Vondráček, který uvedl, že § 60b byl do zákona o zaměstnanosti vložen zákonem č. 206/2017 Sb. Návrh tohoto zákona předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 16. 6. 2016 a byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk 911. Prvé čtení sněmovního tisku 911 proběhlo dne 2. 12. 2016 na 53. schůzi Poslanecké sněmovny, kde byl tento návrh přikázán k projednání výboru pro sociální politiku jako výboru garančnímu. Výbor pro sociální politiku návrh projednal dne 1. 2. 2017 a vydal usnesení, které bylo rozesláno poslancům jako sněmovní tisk 911/1 (pozměňovací návrhy). Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 1. 3. 2017, kdy návrh zákona prošel obecnou i podrobnou rozpravou. V podrobné rozpravě byly předloženy pozměňovací návrhy včetně poslaneckých, které byly následně rozeslány poslancům dne 2. 3. 2017 jako sněmovní tisk 911/2. Následně výbor pro sociální politiku vydal usnesení garančního výboru, které bylo 10. 3. 2017 doručeno poslancům jako sněmovní tisk 911/3. Obsahem usnesení bylo stanovisko garančního výboru k jednotlivým pozměňovacím návrhům a návrh hlasovací procedury. Ve třetím čtení návrhu zákona, které proběhlo dne 10. 4. 2017, nebyl schválen (ze 168 přihlášených poslankyň a poslanců bylo pro 72 a proti 77) pozměňovací návrh poslance Ing. Antonína Sedi na zvýšení kauce podle § 60bzákona o zaměstnanosti z 500 000 Kč na 1 000 000 Kč. Současně nebyl přijat (ze 171 přihlášených poslankyň a poslanců bylo pro 59 a proti 94 hlasů) ani návrh poslankyně Ing. Markéty Pekarové Adamové na vypuštění celého § 60bzákona o zaměstnanosti z návrhu zákona. Poslanecká sněmovna poté závěrečným hlasováním vyslovila souhlas s celým vládním návrhem (ze 171 přihlášených poslankyň a poslanců bylo pro 133 a proti 34 hlasů). Poslanecká sněmovna postoupila dne 9. 5. 2017 návrh zákona Senátu, který jej projednal na své schůzi dne 8. 6. 2017, kdy návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Prezident republiky zákon podepsal dne 15. 6. 2017. Ve Sbírce zákonů byl zákon vyhlášen dne 14. 7. 2017. Předseda Poslanecké sněmovny uvedl, že návrhem napadená ustanovení byla přijata po řádně provedeném zákonodárném procesu a že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že napadená ustanovení jsou v souladu s Ústavou a českým právním řádem.
12. Za Senát se vyjádřil jeho tehdejší předseda Jaroslav Kubera, který uvedl, že návrh zákona č. 206/2017 Sb. byl Senátu doručen dne 9. 5. 2017 a v senátní evidenci 11. funkčního období mu bylo přiřazeno číslo tisku 116. Návrh byl projednán výborem pro zdravotnictví a sociální politiku (usnesení č. 48 ze dne 17. 5. 2017, senátní tisk č. 116/1) jako výborem garančním a ústavně-právním výborem (usnesení č. 41 ze dne 17. 5. 2017, senátní tisk č. 116/2) jako výborem dalším. Výbor pro zdravotní a sociální politiku doporučil Senátu vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, jež se však napadených ustanovení netýkaly. Ústavně-právní výbor pak doporučil schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát se návrhem zákona zabýval na své 7. schůzi v 11. funkčním období dne 8. 6. 2017. V obecné rozpravě vystoupil k napadenému ustanovení pouze senátor Tomáš Czernin, a to kriticky. K věci se nevyjádřili ani zpravodajové výborů, jimž byl tisk přikázán. Jelikož z výboru ústavně-právního vzešel návrh schválit návrh zákona ve znění předloženém Poslaneckou sněmovnou, tudíž v souladu s § 108 odst. 2 větou druhou zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, Senát hlasoval po ukončení obecné rozpravy nejprve o tomto návrhu. V hlasování č. 73 se z 52 přítomných senátorů a senátorek vyslovilo 30 pro návrh, proti bylo 6. Usnesením č. 188 ze dne 8. 6. 2017 Senát návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou.
13. Vláda přijala usnesení, podle kterého vstoupila jako vedlejší účastnice do řízení, zmocnila ministryni práce a sociálních věcí k jejímu zastupování v řízení před Ústavním soudem a ministra spravedlnosti, aby ve spolupráci s ministryní práce a sociálních věcí vypracoval vyjádření vlády s návrhem na zamítnutí návrhu. Ve vyjádření zaslaném dne 9. 1. 2019 ministrem spravedlnosti a předsedou Legislativní rady vlády JUDr. Janem Kněžínkem, Ph.D., vláda uvedla, že před zavedením povinnosti poskytnout kauci pro agentury práce existovaly podnikatelské subjekty, které zakládaly větší počet agentur práce, jejichž prostřednictvím v rámci jednoho měsíce přidělovaly jednoho a téhož zaměstnance k témuž uživateli. Toto přidělování v daném měsíci nepřesáhlo rozsah tzv. zaměstnání malého rozsahu, což je činnost, ve které je započitatelný příjem zaměstnance za kalendářní měsíc sjednaný v částce nižší než 2 500 Kč. Nejenže stát takto přicházel o významné finanční prostředky při výběru sociálního a zdravotního pojištění, ale zmíněná praxe s sebou nesla i závažné sociální následky pro dočasně přiděleného zaměstnance, neboť tím, že není účasten sociálně pojistných systémů, nevzniká nárok např. na nemocenské, případně na podporu v nezaměstnanosti a v budoucnu i na starobní důchod.
14. Zavedení kauce bylo mimo jiné vedeno snahou zákonodárce prokázat finanční způsobilost agentury práce, eliminovat vznik účelově založených agentur práce, zabránit obcházení právních předpisů zejména v oblastech zdravotního a sociálního pojištění a zajistit, aby na trh agenturního zaměstnávání vstupovaly pouze ty subjekty, které disponují určitým minimálním zázemím a jsou schopny zaručit základní účetní a provozní standardy včetně materiálního vybavení. Podle důvodové zprávy k návrhu zákona byla výše kauce stanovena s ohledem na skutečnost, že finanční nároky na vznik agentury práce jsou minimální. Agentura práce tak mohla na pracovněprávní trh vstoupit takřka bez prostředků, neboť k výkonu její činnosti v podstatě nebylo nutné disponovat hmotnými výrobními prostředky. Zavedení kauce pro agenturu práce je sice zpřísňujícím regulativem, nicméně pro dotčené subjekty únosným a přiměřeným. V legislativním procesu byly posuzovány i alternativní způsoby dosažení stanoveného cíle, a byl učiněn závěr, že kauce je tím nejvhodnějším opatřením.
15. Prostor pro zákonné omezení rozhodnutím zákonodárce je poměrně široký, omezení však nesmí být diskriminační. Kauce pro agentury práce nezasahuje nepřiměřeně do majetkové podstaty a sféry podnikajících subjektů, jelikož nemá sankční povahu. V případě, kdy dojde k zániku povolení ke zprostředkování zaměstnání, jde o přeplatek právnické nebo fyzické osoby, které povolení zaniklo, a jde-li o vratitelný přeplatek, je subjektu (bývalé agentuře práce) vrácen. I z této skutečnosti vyplývá další účel kauce, a to zajištění úhrady případných nedoplatků subjektu.
16. Vláda též doložila statistiku, podle které je zřejmé, že po zavedení kauce, i přes dočasné snížení počtu agentur práce, následně dochází dokonce k dlouhodobému nárůstu jejich počtu, z čehož dovozuje, že kauce nebyla likvidační. Vláda také dodala, že zavedení kauce bylo navíc důkladně projednáno se sociálními partnery i zástupci agentur práce. Nadto je nutné upozornit, že výši kauce nelze případně ani v zákoně o zaměstnanosti odstupňovat podle velikosti agentury práce či jejího obratu, a to vzhledem ke skutečnosti, že v době správního řízení o vydání povolení ke zprostředkování zaměstnání nelze seznat, kolik zaměstnanců bude agentura práce v budoucnu dočasně přidělovat. K navrhovatelem namítané možnosti postihovat individuálními správními akty jen ty, kteří se popsaného obcházení zákona dopouštěli, je nutné uvést, že kauce nemíří výhradně proti subjektům, které zneužívaly institut zaměstnání malého rozsahu. K namítané možnosti uložit povinnost složit kauci pouze subjektům až v případě dalšího založení agentury práce je nutné zopakovat, že kauce nesměřuje pouze k omezení účelového zakládání agentur práce, ale také k prokázání jejich finanční způsobilosti. Otázku legitimity zvoleného cíle dané právní úpravy lze nalézt v důvodové zprávě a zprávě RIA k návrhu zákona. Co se týče rozumnosti zvoleného prostředku, kauce podle výše uvedeného jistě může být jedním z prostředků, jak dané negativní jevy, vyskytující se v oblasti agenturního zaměstnávání, eliminovat. Tento prostředek regulace přitom zvolily i jiné evropské státy, nejenom Česká republika. Tvrdí-li navrhovatel, že vhodnějším prostředkem by byly spíše častější kontroly inspekce práce a individualizované ukládání kaucí, jde pak spíše o polemiku se zákonodárcem o nejvhodnějším možném prostředku regulace, přičemž vláda má za to, že uspokojivě vysvětlila, proč byla zvolena právě povinnost kauce. Jde-li o možné vyvolání rdousícího efektu, na který navrhovatel rovněž poukazuje, přičemž uvádí počty agentur, které kvůli nové právní úpravě zanikly, tento efekt je vyvrácen zpracovanou statistikou, čerpající z dat shromažďovaných relevantními státními orgány. Počty agentur práce se zavedením kauce nejenom rapidně nesnížily, ale naopak vzrostly, což podporuje argumenty vlády, že kauce ve výši 500 000 Kč nepředstavuje nijak signifikantní překážku, která by mohla vůči daným subjektům dosahovat intenzity „rdousícího efektu“, a porušovat tak právo na podnikání vtělené do čl. 26Listiny. Vláda proto navrhla zamítnutí předmětného návrhu.
17. Asociace poskytovatelů personálních služeb ve svém stanovisku sdělila, že zprostředkování zaměstnání formou agenturního zaměstnávání podle § 14 odst. 1 písm. b)zákona o zaměstnanosti má ze své povahy jisté zvláštnosti, neboť dochází ke vzniku pracovněprávního vztahu mezi agenturou práce jako zaměstnavatelem a jejím zaměstnancem, který má být dočasně přidělován k dalšímu subjektu, který ovšem ukládá tomuto zaměstnanci pracovní úkoly. Jde o specifický trojúhelník vztahů, pro jehož zdárné fungování je důležité, aby tuto zprostředkovatelskou činnost vykonávaly pouze prověřené subjekty, jejichž úmyslem je vykonávat svou činnost v souladu s právními předpisy. Asociace poskytovatelů personálních služeb přivítala v tomto bodě přijatou novelu zákona o zaměstnanosti, protože před zavedením povinnosti poskytnout kauci podle § 60bzákona o zaměstnanosti existovaly evidentně na našem trhu podnikatelské subjekty, které zakládaly větší počet agentur práce, jejichž prostřednictvím v rámci jednoho měsíce přidělovaly jednoho a téhož zaměstnance ke stejnému uživateli. Toto přidělování v daném měsíci nepřesáhlo rozsah tzv. zaměstnání malého rozsahu. Jestliže byl příjem z této činnosti nižší než hranice 2 500 Kč, nevznikala zaměstnavateli povinnost za takového zaměstnance odvádět platby na zdravotní a sociální pojištění. Nejenže stát takto přicházel o značné finanční prostředky při výběru sociálního a zdravotního pojištění, ale zmíněná praxe s sebou nesla i závažné sociální následky pro dočasně přiděleného zaměstnance, neboť nebyl účasten sociálně pojistných systémů, což zakládalo u těchto lidí evidentní problémy do budoucnosti. Zahájení činnosti v oblasti zprostředkování zaměstnání oproti jiným podnikatelským činnostem s sebou neneslo téměř žádné vstupní náklady, a právě tímto opatřením, obsaženým v předmětném ustanovení novely zákona o zaměstnanosti, došlo k situaci, kdy agentura práce musí na pracovněprávní trh jít přece jen s nějakými finančními prostředky. Kauce tak mimo jiné plní to opatření, že agentura práce má jisté rezervy finančně plnit své závazky vůči státu.
18. Veřejná ochránkyně práv sdělila, že nevyužije svého práva vstoupit do řízení.
19. Vyjádření účastníků řízení, vlády a Asociace poskytovatelů personálních služeb byla zaslána navrhovateli na vědomí a k případné replice, ten však této možnosti nevyužil.
III. Upuštění od ústního jednáníIII.
20. Ústavní soud dospěl k závěru, že vzhledem k obsahu návrhu a písemným vyjádřením účastníků řízení již nelze od ústního jednání očekávat další objasnění věci, a proto na základě § 44zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez jeho nařízení.
IV. Procesní předpoklady řízení o zrušení zákonaIV.
22. Podle čl. 95 odst. 2Ústavy, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Obecný soud je oprávněn podat návrh tehdy, navrhuje-li zrušení zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, případně je nezbytná; nepostačí jen hypotetické použití nebo jiné širší souvislosti [usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 10. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 (U 39/20 SbNU 353); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz]. Z účelu a smyslu tzv. konkrétní kontroly ústavnosti právních předpisů plyne, že zákon (resp. jeho jednotlivá ustanovení), jehož má být při řešení věci použito, je pouze takový zákon, jenž překáží dosažení žádoucího, tj. ústavně konformního výsledku; nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný, a to neústavní [viz k tomu nález ze dne 6. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 3/06 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26 odůvodnění].
23. Ústavní soud shledal, že krajskému soudu svědčí aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení napadených ustanovení, neboť tato ustanovení mají být použita v řízení o správní žalobě, která se před ním vede. Jak si Ústavní soud ověřil, ve správní žalobě, o níž bude krajský soud rozhodovat, žalobce namítá (sub 5), že aplikací napadených ustanovení došlo k zásahu do jeho práva podnikat, jehož ochrana je zaručena v čl. 26 odst. 1 a 2Listiny. Uvádí přitom ústavněprávní argumentaci, se kterou se navrhovatel ztotožnil, přičemž dospěl k závěru, že není v posuzované věci možné provést ústavně konformní výklad. Ústavní soud přitom bere v úvahu, že podstatná část námitek navrhovatele přímo v řízení před ním řešena nebude, nicméně bez napadené právní úpravy by k podání žaloby proti rozhodnutí správních úřadů (viz sub 5) nedošlo a bez ní by řízení pozbylo významu. Žalobce v incidenčním řízení před navrhovatelem sice napadá předmětná ustanovení v posuzované věci, nikoli však přímo proto, že kauci nehodlal poskytnout, nýbrž proto, že požadoval její poskytnutí formou posečkání úhrady daně, popřípadě rozložení její úhrady na splátky podle § 156daňového řádu, a to navíc v době, kdy již lhůta pro poskytnutí kauce podle čl. IIzákona č. 206/2017 Sb. uplynula. Bez napadené právní úpravy by však k takovému sporu vůbec nedošlo, neboť by stěžovatel neměl důvod správní žalobu podávat.
V. Ústavní konformita zákonodárného procesuV.
24. Ústavní soud posoudil průběh zákonodárného procesu a shledal, že údaje uvedené ve vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu (sub 11 a 12) prokazují, že zákon č. 206/2017 Sb., jímž byla přijata napadená ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Tato skutečnost není zpochybňována ani navrhovatelem.
VI. Věcné posouzení důvodnosti návrhuVI.
25. Ústavní soud zvážil argumenty vznesené v návrhu a dospěl k závěru, že návrh není důvodný.
26. Podle čl. 26 odst. 1Listiny má každý právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost.
27. Podle čl. 26 odst. 2Listiny zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností.
29. Zákony, které se dotýkají hospodářských, sociálních a kulturních práv uvedených v čl. 41 odst. 1Listiny, jsou při zkoumání jejich případného rozporu s ústavním pořádkem poměřovány zpravidla testem racionality. To by měl být i případ napadených ustanovení. V některých případech je však nutné i takový zákon (resp. napadená ustanovení) stanovící meze hospodářských práv poměřovat přísnějším testem proporcionality. To v případě, kdy zákonná úprava neguje jádro ústavně zaručeného hospodářského práva. Tak je tomu v případě, kdy zpochybňuje jeho samotnou existenci, popř. nerespektuje jeho podstatu a smysl. Tak tomu může být i v případě, ve kterém zásah do hospodářského práva představuje současně i zásah do základního lidského práva, které je s ním logicky a funkčně spojeno, nebo ukrývá-li se za zákonnou regulací hospodářského práva zásah do základního lidského práva, které jinak s dotčeným hospodářským právem zjevně nesouvisí. Podstatou dovolávaného práva podnikat je možnost volně vstupovat do určitých právních nebo společenských vztahů, směňovat s ostatními výsledky svého duševního i fyzického úsilí za peníze či jiné hodnoty a dosahovat výnosů ze svého majetku. Cílem podnikání je dosažení zisku. Jádrem tohoto práva je proto dostatečná míra možnosti rozhodování se o vlastním majetku a času tak, aby jednotlivec mohl jednak uspokojit své podnikatelské ambice, tak i dosáhnout příjmů potřebných k uspokojení svých hospodářských potřeb [srov. např. nález ze dne 26. 2. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 37/16 (N 31/92 SbNU 324; 119/2019 Sb.), bod 26].
30. Těžiště námitek proti napadeným ustanovením spočívá ve stanovení povinnosti právnických nebo fyzických osob žádajících o povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. b)zákona o zaměstnanosti poskytnout na zvláštní účet generálního ředitelství Úřadu práce kauci ve výši 500 000 Kč. Tato povinnost se vztahuje nejen na žadatele, kteří teprve žádají o povolení ke zprostředkování, nýbrž i na ty, u kterých toto řízení o takové žádosti již běží, a konečně na ty (což je žalobce v řízení před navrhovatelem v nynější věci), kteří je již získali, ale podle dosavadní právní úpravy (viz právní úpravu citovanou sub 2 až 4). Jinak řečeno, je napadena i nepravá zpětná účinnost stanovená zákonem č. 206/2017 Sb. Tento zákon nabyl platnosti dne 14. 7. 2017 a napadená ustanovení účinnosti dne 29. 7. 2017.