Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 9.října 1996 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnicví bytů), ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a ustanovení § 7 odst. 3 zákona České národní rady č. 102/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související s vydáním zákona č. 509/1991 Sb., kterým se mění, doplňuje a upravuje občanský zákoník

Odůvodnění:

I. I.

Navrhovatel podal ústavní stížnost proti rozhodnutí Ministerstva obrany České republiky (dále jen „Ministerstvo“) ze dne 15. listopadu 1995 č. j. 316/4-60/Kr, kterým byla zamítnuta žádost o udělení souhlasu s prodejem bytů ozbrojených složek v domech ve vlastnictví města Kroměříže. V odmítnutí souhlasu Ministerstvem (§ 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb.) spatřuje jednak porušení ústavního práva na samosprávu podle čl. 8 a 104 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), jednak práva vlastnického garantovaného čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Požádal zároveň Ústavní soud, aby neodmítl ústavní stížnost z důvodu nevyčerpání všech procesních prostředků, jež zákon k ochraně práva poskytuje, a to ve smyslu § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Uvedený návrh stěžovatel zdůvodňuje tím, že tato stížnost se svým obsahem a návrhem na zrušení ustanovení citovaných zákonů dotýká práv všech obcí v České republice, jež jsou vlastníky domů s byty ozbrojených složek, v důsledku čehož svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele.

Ústavní soud dne 21. února 1996 vyzval navrhovatele k doplnění ústavní stížnosti ve smyslu naplnění podmínek vyžadovaných ustanovením § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. V příloze svého podání ze dne 22. března 1996 město Kroměříž předložilo Ústavnímu soudu přípis náčelníka Vojenské ubytovací a stavební správy Brno č. j. 55911 ze dne 23. ledna 1995 adresovaný Městskému úřadu v Kroměříži, ve kterém se sděluje, že Ministerstvem bylo přijato opatření omezující vydání souhlasu k uzavření smlouvy o převodu vlastnictví k bytům ozbrojených složek, s výjimkou posádek, které se ruší a byty jsou uvolňovány ve prospěch civilního sektoru. K uvedenému podání ze dne 22. března 1996 stěžovatel dále přikládá vyjádření města Vyškova ze dne 19. března 1996 a vyjádření města Přerova ze dne 21. března 1996. Vyjádření obou měst vlastnících rovněž domy s byty ozbrojených složek poukazují na zásadní význam vyřešení možnosti dispozice s těmito byty v další správě bytového fondu obce. K ústavní stížnosti je přiloženo i sdělení zástupkyně starosty města Hodonína ze dne 20. března 1996, ve kterém je obsažen názor, podle něhož kvalifikace bytů podle § 8 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. umožňuje jejich privatizaci bez souhlasu Ministerstva (citované ustanovení upravuje právní režim bytů, jež mají charakter služebních bytů přechodně).

Ústavní soud si k ústavní stížnosti vyžádal podle § 42 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. i vyjádření ministra obrany.

Ministr obrany ve svém vyjádření ze dne 26. března 1996 v první řadě zaujal odmítavé stanovisko k možnosti interpretovat souhlas nebo nesouhlas s prodejem či pronájmem bytů ozbrojených složek podle zákona ČNR č. 102/1992 Sb., resp. zákona č. 72/1994 Sb. ve smyslu zásahu orgánu veřejné moci. V uvedeném konání spatřuje dispozitivní chování adresáta právní normy předvídané zákonem, přičemž poukazuje na čl. 11 odst. 3 Listiny, podle něhož vlastnictví zavazuje, jakož i na § 128 občanského zákoníku upravující podmínky zásahů do vlastnického práva. Souhlas s převodem, resp. s pronájmem bytů ozbrojených složek se ve vyjádření považuje za zákonem stanovené omezení vlastnického práva ve veřejném zájmu (jímž je zabezpečení obrany státu), přičemž je upozorňováno na skutečnost, že se tak neděje za náhradu. V souvislosti s naplněním podmínek, obsažených v § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. tudíž ministr obrany dochází ke stanovisku negativnímu, tj. ke stanovisku, podle něhož podmínky uvedeného ustanovení v dané věci splněny nejsou. Dále poukazuje na skutečnost, že v případě úspěšnosti návrhu na zrušení ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a ustanovení § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. bez odpovídající kompenzace právní a ekonomické mizí z právní úpravy možnost zajistit vojákům z povolání (a občanským zaměstnancům) odpovídající bytový standard (přičemž vůči vojákům z povolání jde o povinnost vojenské správy upravenou v § 28 odst. 3 zákona č. 76/1959 Sb., o některých služebních poměrech vojáků, ve znění pozdějších předpisů). Ve stanovisku ministra obrany je odmítána argumentace navrhovatele spatřující v nesouhlasu s převodem bytů ozbrojených složek omezení práva na samosprávu obcí podle čl. 100, 101 a 104 Ústavy a je akceptováno pouze nahlížení na poskytování souhlasu s převodem bytů ozbrojených složek ve smyslu omezení vlastnického práva. Ministr obrany na výslovný dotaz Ústavního soudu ve svém vyjádření uvádí, že podobné žádosti obcí a měst o povolení privatizace služebního bytového fondu nebyly Ministerstvu předloženy.

II. II.

Ústavní stížnost města Kroměříže byla podána s odkazem na § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., přičemž v jejím odůvodnění je namítáno kromě jiného i porušení práva územního samosprávného celku na samosprávu. Z hlediska obsahu ústavní stížnosti lze tudíž dovodit, že byla podána i s poukazem na § 72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb.

Podmínkou ústavní stížnosti uplatněné podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. je zásah orgánu veřejné moci porušující základní právo nebo svobodu. Otázkou je, zda-li souhlas nebo nesouhlas příslušného orgánu ozbrojených složek nebo příslušného ministerstva s převodem vlastnictví bytu ozbrojených složek podle § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění pozdějších předpisů, lze považovat za zásah orgánu veřejné moci podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb.

Zásah orgánu veřejné moci podle citovaného ustanovení zákona o Ústavním soudu může mít podobu rozhodnutí, opatření nebo jiného zásahu. Ministerstvo je orgánem státní správy (čl. 79 Ústavy, § 16 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů), a jako takové orgánem veřejné moci (usnesení Ústavního soudu ČSFR sp. zn. I ÚS 191/92 publikované pod č. 3 Sbírky usnesení a nálezů, 1992). Podle § 244 odst. 3 o. s. ř. se rozhodnutími správních orgánů rozumí rozhodnutí vydaná jimi ve správním řízení, jakož i další rozhodnutí, která zakládají, mění nebo ruší oprávnění a povinnosti fyzických nebo právnických osob. Doktrinární výklad uvedeného ustanovení o. s. ř. v této souvislosti zdůrazňuje, že „není důležité, jak je akt správního orgánu označen (rozhodnutí, jmenování, udělení, opatření, dohoda, usnesení, výměr, rozkaz, zřízení, výnos, potvrzení, oběžník, upozornění, výzva, příkaz, výpověď, oznámení, souhlas, stvrzenka, výmaz a jiné). Podstatné je, zda správní úřad takovým aktem autoritativním a právní moci schopným způsobem zasáhl do právní sféry fyzické nebo právnické osoby. Vždy je rozhodující věcný obsah aktu a nikoli jeho formální označení.“ (J. Bureš, L. Drápal, M. Mazanec, Občanský soudní řád, Komentář, 2. vydání, Praha 1996, s. 661).

V předmětné věci došlo vyjádřením nesouhlasu Ministerstva ze dne 15. listopadu 1995 č. j. 316/4-60/Kr, kterým byla podle § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zamítnuta žádost o udělení souhlasu s prodejem bytů ozbrojených složek v domech ve vlastnictví města Kroměříže, k vydání aktu správního orgánu, jímž bylo autoritativním a právní moci schopným způsobem omezeno vlastnické právo města Kroměříže. Z hlediska svého předmětu tudíž ústavní stížnost splňuje podmínku vyžadovanou čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., protože směřuje proti pravomocnému rozhodnutí správního orgánu.

Podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně práva poskytuje. Za takové v předmětné věci nutno považovat rozklad podle § 61 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), a až následně (§ 247 odst. 2 o. s. ř.) žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 247 a násl. o. s. ř.

Stěžovatel však ústavní stížnost opírá o § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb.

Rozhodnutí Ministerstva ze dne 15. listopadu 1995 č. j. 316/4-60/Kr, kterým byla podle § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zamítnuta žádost o udělení souhlasu s prodejem bytů ozbrojených složek v domech ve vlastnictví města Kroměříže, bylo doručeno dne 21. listopadu 1995, přičemž nabylo právní moci marným uplynutím 15denní lhůty pro podání rozkladu. Ústavní stížnost byla Ústavnímu soudu podána osobně dne 16. ledna 1996.

Při dodržení jednoroční lhůty vyžadované ustanovením § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. podmínkou druhou pro přijetí ústavní stížnosti, která nesplňuje předpoklady přípustnosti podle odstavce 1 citovaného ustanovení, je skutečnost, že svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Tuto skutečnost nutno spatřovat v požadavku obecného dosahu rozhodnutí v dané věci, přičemž sama obecnost dosahu není podmínkou dostatečnou. V zákonné skutkové podstatě obsažené v ustanovení § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. je zakotven i znak podstatného přesahování svým významem vlastních zájmů stěžovatele. Posouzení jeho naplnění závisí na akcentu, jejž Ústavní soud klade na obecné důsledky rozhodnutí o dotčeném základním právu či svobodě.

V posuzovaném případě dospěl Ústavní soud k závěru o naplnění uvedených znaků ustanovení § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb.

Obecnost dosahu posuzovaného případu vyplývá jednak z návrhu na zrušení ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a ustanovení § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb., jednak z příloh doplnění ústavní stížnosti ze dne 22. března 1996. Vzhledem k vydání přípisu náčelníka Vojenské ubytovací a stavební správy Brno č. j. 55911 ze dne 23. ledna 1995, ve kterém je sdělováno, že Ministerstvem bylo přijato opatření omezující vydání souhlasu k uzavření smlouvy o převodu vlastnictví k bytům ozbrojených složek, s výjimkou posádek, které se ruší a byty jsou uvolňovány ve prospěch civilního sektoru, neodůvodňuje konstatování ministra obrany ve vyjádření ze dne 26. března 1996, že žádosti obcí a měst o povolení privatizace služebního bytového fondu nebyly Ministerstvu předloženy, závěr opačný. Konečně podstatnost přesahování ústavní stížnosti svým významem zájmů stěžovatele spatřuje Ústavní soud v důležitosti stanovení hranic ústavně přípustného omezení vlastnického práva v demokratickém právním státě založeném na úctě k právům a svobodám člověka a občana, a tím v oblasti ekonomické na principu tržního hospodářství.

Vzhledem k uvedeným závěrům, k nimž Ústavní soud při posuzování předmětné ústavní stížnosti dospěl, jakož i s ohledem na skutečnost, že spolu s ústavní stížností byl navrhovatelem podán, v souladu s § 74 zákona č. 182/1993 Sb., i návrh na zrušení ustanovení právního předpisu, Ústavní soud podle § 78 odst. 1 citovaného zákona usnesením ze dne 24. dubna 1996 řízení o ústavní stížnosti přerušil.

III. III.

Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb. zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření ze dne 4. června 1996 (Ústavnímu soudu doručeném dne 10. června 1996) předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Milan Uhde potvrdil, a to v souladu s požadavky obsaženými v ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., že oba napadené zákony byly schváleny potřebnou většinou poslanců České národní rady, resp. Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (zákon ČNR č. 102/1992 Sb. dne 5. března 1992, zákon č. 72/1994 Sb. dne 1. května 1994), byly podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny. Ve vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je obsaženo stanovisko, že zákonodárný sbor při přijímání napadených zákonů jednal v přesvědčení o jejich souladu s platnou ústavou a právním řádem. Dále se v něm uvádí, že zmíněnými zákony nedošlo k neoprávněnému zásahu do vlastnického práva již proto, že podmínku písemného doporučení orgánů ozbrojených složek a příslušných ministerstev k uzavření smlouvy o nájmu a podmínku předchozího souhlasu příslušných orgánů ozbrojených složek nebo příslušných ministerstev k uzavření smlouvy o převodu vlastnictví stanovil zákon, což je ve vyjádření považováno za konformní s platnou ústavou a právním řádem.