Současně však z hlediska zákona o ČNB existují racionální důvody, proč v § 6 odst. 2 a 3 se jmenování guvernéra a viceguvernérů uvádí odděleně od jmenování dalších čtyř členů Bankovní rady. Spočívají v tom, že oba odstavce obsahují odlišné podmínky pro jmenování: další čtyři členové Bankovní rady jsou na rozdíl od guvernéra a viceguvernérů obligatorně jmenováni „z řad vedoucích pracovníků“ ČNB (je třeba poznamenat, že tato ústavně sporná omezující podmínka nebyla napadena). Pokud by ústavodárce zamýšlel provádět jmenování guvernéra a viceguvernérů a dalších členů Bankovní rady dvěma odlišnými způsoby, resp. jmenování guvernéra a viceguvernérů až po jejich jmenování členy Bankovní rady dalším jmenovacím aktem specifikujícím funkci v Bankovní radě, musel by takové přání ústavně diferencovat tak, jak to učinil v čl. 62 Ústavy v jiných případech nominace.
Elementární ústavní pravidlo zní: Zavádějí-li se dva odlišné režimy jmenování v oblasti Ústavou vymezené výlučné pravomoci prezidenta republiky, je nezbytné, aby oba tyto režimy byly definovány přímo v ústavním zákoně. Splnění tohoto předpokladu je „condicio sine qua non“.
Ve prospěch jednoho jmenovacího aktu u všech členů Bankovní rady svědčí i jedno společné šestileté funkční období (§ 6 odst. 4 zákona o ČNB), na němž nic nemění ani přesuny v postavení jednotlivých členů (např. pozdější převzetí funkce guvernéra některým z členů Bankovní rady). Jmenoval-li prezident členy Bankovní rady k určitému datu, nezačíná pozdějším jmenováním některého z nich guvernérem běžet nová lhůta.
Dle názoru Ústavního soudu nesvědčí tedy ani komparace jmenovacích modalit dle čl. 62 Ústavy ve prospěch vládního návrhu.
- 3. Navrhovatelé rovněž poukazují na návaznost zákona o ČNB na předchozí úpravu Státní banky československé, jejíž guvernér byl jmenován prezidentem republiky na návrh vlády a viceguvernéři na návrh guvernéra, projednaný s federální vládou. Tento zákon byl údajně v řadě směrů vzorem pro zákon o ČNB. Podle navrhovatelů není žádný důvod pro předpoklad, že by se Ústava a zákon o ČNB chtěly od této krátce předcházející úpravy odchýlit natolik, že by vládu z procesu jmenování guvernéra a viceguvernérů úplně vyřadily.
Dokumenty zachycující genezi zákona o ČNB však tomuto názoru navrhovatele odporují. Ústavní soud zjistil, že návrh na převzetí předcházející úpravy byl při tvorbě zákona o ČNB Českou národní radou odmítnut. Jak vyplývá ze záznamu ze schůze České národní rady 17. 12. 1992, která projednávala vládní návrh zákona o ČNB, přijala sněmovna jednomyslný názor ústavněprávního výboru, který vyjádřil stanovisko, že: „Ústava jmenovací právo prezidenta v žádném ze svých ustanovení neomezuje jakýmkoli způsobem.“ (záznam 11. schůze ČNR VII. volebního období). Prezident republiky ve svém vyjádření k návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu k tomu uvádí, že tento názor tehdejších kompetentních ústavních činitelů zastávají ústavní činitelé i dnes a poukazuje na vystoupení současného místopředsedy vlády pro legislativu v plénu Senátu 7. 8. 2000, který jmenování členů Bankovní rady, tj. guvernéra, viceguvernérů a dalších členů, označil za „výlučnou kompetenci prezidenta, neomezenou kontrasignací“ (stenozáznam jednání Senátu ze 7. 8. 2000).
K otázce návaznosti na předcházející úpravu Ústavní soud poznamenává, že při tvorbě zákona o ČNB zákonodárce nepochybně vycházel z jiné ústavní situace, neboť zákon o Státní bance československé byl přijat předtím jako jakási kvaziústavní regulace srovnatelná s organickým zákonem a především pak ve federativním státě, kde součinnost kolegiálního orgánu, tj. vlády složené z představitelů jak české, tak slovenské reprezentace, byla institucionálně protiváhou jmenovací pravomoci prezidenta republiky jakožto jedné (stranicky nezávislé) osoby. Po rozpadu federace tyto ohledy při zákonné úpravě ČNB již odpadly, resp. ztratily svou původní dimenzi.
Právní názor, že čl. 62 Ústavy vyjadřuje právo prezidenta republiky jmenovat bez kontrasignace všechny členy Bankovní rady, byl respektován a praktikován od roku 1993 nepřetržitě až do debat o novele zákona o ČNB v roce 2000. Tato interpretace byla tak potvrzována i postupně se vyvinuvší ústavní zvyklostí. Je známo, že ústavní zvyklosti, konvence mají v ústavním státě velký význam právě tím, že komponují ústavu do funkčního celku a zaplňují prostor mezi strohým vyjádřením ústavních principů a institucí a variabilitou ústavních situací. V demokratickém právním státě je sotva představitelné, aby interpretace ústavy a jí odpovídající ústavní zvyklosti respektované a nenapadené po celou dobu od jejího vzniku byly její účelovou dezinterpretací zpochybněny a s nimi i celá dosavadní praxe včetně řady rozhodnutí, jež nebyla dosud nikdy napadena.
Podstatné na této skutečnosti není však ověřování, do jaké míry jsou naplněny formální náležitosti „ústavní zvyklosti“, ale prostá okolnost, že po dobu více než osmi let na základě hodnotového a institucionálního konsensu v ústavní rovině byl praktikován postup, který bez odporu kteréhokoli z ústavních orgánů opakovaně a jednoznačně potvrzoval interpretaci čl. 62 písm. k) Ústavy ve smyslu výlučné pravomoci prezidenta republiky při jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB, tedy pravomoci, jež nepodléhá kontrasignaci předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády.
Neméně podstatnou je i ta okolnost, že přes právní výhrady k tomuto postupu, s nimiž se obrátili předseda vlády a vláda na Ústavní soud poprvé 20. 12. 2000, tyto instituce fakticky uznávaly a v současné době dále uznávají stav, který je podle jejich tvrzení v rozporu s kompetencí stanovenou Ústavou. Výrazem toho je skutečnost, že navrhovatelé napadli pouze jmenování guvernéra a jednoho z viceguvernérů a pominuli jmenování druhého viceguvernéra, ačkoli k jeho jmenování - dle stanoviska navrhovatelů - došlo rovněž způsobem, který označují za protiústavní a neplatný. Jestliže vláda i dalším faktickým jednáním napadená jmenování uznala, což plyne např. z korespondence ministerského předsedy samého, místopředsedů vlády i jednotlivých ministrů, pozvánek k účasti na zasedáních vlády a z dalších souhlasných aktů, vzniká nežádoucí stav nejistoty v právních vztazích, jehož rizika v rozhodující míře nenesou ve sporu stojící subjekty, nýbrž fyzické a právnické osoby, o jejichž právech bylo rozhodováno, nemluvě o nejistotě o postavení nositelů jednotlivých funkcí navenek vůbec a vůči zahraničí zvláště.
Přestože usnesením vlády č. 1210 z 28. 11. 2000 předseda vlády a dalších 12 členů vlády jednomyslně rozhodlo, že „nesouhlasí s tím, aby předseda vlády spolupodepsal rozhodnutí prezidenta republiky jmenovat Zdeňka Tůmu guvernérem České národní banky a Luďka Niedermayera viceguvernérem České národní banky“, jednají premiér a další členové vlády i nadále se Zdeňkem Tůmou jako guvernérem ČNB. Tak např. v dopise z 28. 2. 2001 předseda vlády Miloš Zeman sděluje Zdeňku Tůmovi, že bude „jakožto guvernér České národní banky“ o jednání informován a přizván k účasti. Z toho plyne i uznání jednotlivých funkcí guvernéra, a to i při emisní činnosti ČNB, a tím i podpisového práva Zdeňka Tůmy na nově vydávaných bankovkách přesto, že vláda odepřením souhlasu k jeho jmenování právně zpochybnila platnost tohoto i všech ostatních jeho aktů, a to i pro případ, kdy by povinnost kontrasignace byla uznána za ústavní.
Avšak nejen dosavadní praxe, nýbrž i úprava v novele zákona o ČNB č. 442/2000 Sb. svědčí zřetelně o tom, že zákonodárce z povinnosti kontrasignace jmenovacích aktů guvernéra a viceguvernérů ČNB nevycházel. Navrhovatelé odůvodňují povinnost prezidenta republiky předložit uvedené jmenovací akty premiérovi ke spolupodpisu tak, že tuto povinnost odvozují z textu § 6 odst. 2 zákona o ČNB, podle něhož prezident republiky jmenuje guvernéra a viceguvernéry ČNB. Je třeba uvést, že naprosto stejná formulace je obsažena i v § 6 odst. 2 novely zákona o ČNB, z čehož by vládní interpretace musela dovozovat, že i v tomto případě platí povinnost kontrasignace nadále. Na druhé straně však zákonodárce v § 6 odst. 3 novely stanovil nově, že guvernéra a viceguvernéry navrhuje vláda. Je nemyslitelné, že by zákonodárce, který váže prezidentova rozhodnutí na předcházející návrh vlády, chtěl ještě trvat na kontrasignaci jmenovacího aktu premiérem, což by z vládní interpretace § 6 odst. 2 novely nezbytně vyplývalo. Je tedy zřejmé, že zákonodárce chápal a chápe § 6 odst. 2 pouze jako výčet a označení osob, jež jsou členy Bankovní rady.
- 4. Vláda poukazuje též na to, že z principů demokratického právního státu, ze zásady, že lid je zdrojem veškeré státní moci a že státní moc slouží všem občanům, jakož i z koncepce Ústavy založené na myšlence parlamentní demokracie je třeba vyvodit přednost rozhodování státního orgánu politicky odpovědného před rozhodováním státního orgánu, který za svá rozhodnutí neodpovídá, a dovozuje, že pokud by věc byla považována za spornou, bylo by třeba dát přednost výkladu, že jde o rozhodnutí prezidenta republiky podle čl. 63 Ústavy.
S tím lze sice v obecné rovině souhlasit, současně však nelze než namítnout, že i v demokratickém právním státě a při parlamentní formě vlády může být opatřením těmto principům zcela vyhovujícím vyloučení vládní kontrasignace tam, kde zvláštní důvody opravňují ochranu instituce, jež má být dle Ústavy v hlavních směrech své činnosti nezávislá na vládě, neboť právo kontrasignace by umožňovalo vládě přinejmenším rozhodovat o personálním složení Bankovní rady. Za těchto okolností je jmenovací právo prováděné nadstranickým prezidentem sice po konzultacích, avšak bez přímé vazby na souhlas vlády složené z představitelů jedné nebo více politických stran, součástí záruk nezávislosti ČNB. Nezávislost ČNB je ústavní hodnotou, jež vyplývá jak z čl. 98 Ústavy („do její činnosti lze zasahovat pouze na základě zákona“) a z jeho umístění v samostatné hlavě šesté Ústavy, tak i z čl. 62 písm. k) Ústavy a ze zákona o ČNB, zejména pak z jeho § 9 odst. 1 ("Při zabezpečování svého hlavního cíle je Česká národní banka nezávislá na pokynech vlády.").
V rámci demokratického právního státu si lze nepochybně představit i takovou úpravu postavení centrální banky, která obsahuje více prvků součinnosti a koordinace s vládou (jak je tomu např. u Německé spolkové banky). Nicméně v každé zemi je věcí ústavodárce, aby zvážil úpravu těchto vztahů s ohledem na situaci a potřeby vlastní země a takové ústavou zvolené koncepci je třeba podřídit i výklad zákona o národní bance. Při tom platí v ústavním státě zásada, že obyčejný zákon nesmí více než ústava. Stanoví-li ústava určité pravidlo, je z tohoto pravidla možná výjimka pouze za předpokladu, že ústava sama, resp. pozdější ústavní zákon takovou výjimku výslovně připustí. Z ustanovení obyčejného zákona nelze přeinterpretovat ústavu do podoby, kterou zjevně nemá. Interpretační proces postupuje opačně, a to vždy od ústavních předpisů k zákonům, nestanoví-li sám ústavní předpis výslovně výjimku.
Zákon o ČNB neupravuje žádnou novou jmenovací pravomoc prezidenta republiky, jež by nebyla v čl. 62 písm. k) Ústavy obsažena. Uvádí pouze složení Bankovní rady co do počtu a označení jejích členů. Protože vládní interpretace nepopírá výlučnou pravomoc prezidenta republiky jmenovat všechny členy Bankovní rady, vedlo by uznání nároku na kontrasignaci při jmenování guvernéra a viceguvernérů k řešení, jež by současně umožňovalo hlavě státu na jedné straně nezávisle jmenovat všechny členy Bankovní rady a premiérovi pak na druhé straně odepřít souhlas k osobě guvernéra a viceguvernérů - a to posléze, což samo o sobě obsahuje dysfunkční potenciál více než např. jmenování na návrh vlády, při němž je jednání a dohoda předem nezbytná. Uvažme v této souvislosti, že prezident republiky podle čl. 62 písm. k) Ústavy jmenuje všechny členy Bankovní rady, a protože podle zákona o ČNB Bankovní rada je sedmičlenná, jmenuje tedy všech sedm členů Bankovní rady a není v tomto směru omezen. Kdyby se jmenování guvernéra a viceguvernéra, o němž se zmiňuje § 6 odst. 2 zákona o ČNB, mělo chápat jako separátní, od čl. 62 písm. k) Ústavy oddělené jmenování podléhající čl. 63 Ústavy, mohlo by dojít buď k odepření souhlasu se jmenováním některého ze sedmi členů Bankovní rady guvernérem, anebo dokonce k jmenování guvernérem ČNB takové osoby, která vůbec není členem Bankovní rady. Protože však je v pojetí navrhovatelů guvernér členem Bankovní rady ze zákona o ČNB, musel by v takovém případě některý z již jmenovaných sedmi členů Bankovní rady opustit své místo, neboť Bankovní rada je ze zákona sedmičlenná. Jistě by mohl takto uvolnit místo pro nově jmenovaného guvernéra, pokud by sám chtěl. Odvolán však by mohl být pouze při splnění podmínek stanovených v § 6 odst. 6 zákona o ČNB, což by obvykle nenastalo.
Navržená vládní koncepce je tak nepřijatelná nejen vzhledem k čl. 62 písm. k) Ústavy, který nezná dvojí separátní jmenování nejprve členem a pak guvernérem, resp. viceguvernérem, ale též vzhledem k tomu, že jde o řešení, jež odporuje principu přiměřenosti právní úpravy a principu právní jistoty a z ústavního hlediska by svými schizoidními prvky bylo ustanovením potenciálně dysfunkčním.
Této okolnosti jsou si zřejmě vědomi i navrhovatelé, a proto chtějí udržet svou koncepci odlišného způsobu jmenování guvernéra a viceguvernérů na jedné a ostatních členů Bankovní rady na druhé straně a současně zabránit oddělenému (dvojímu) způsobu jmenování guvernéra a viceguvernérů jako takových a guvernéra a viceguvernérů jakožto členů Bankovní rady. Dosahují toho však za cenu interpretace, která odporuje Ústavě. Dle názoru navrhovatelů mají být guvernér a viceguvernéři ČNB jmenováni s kontrasignací premiéra (dle čl. 63 odst. 3 a 4 Ústavy) s tím, že se stanou členy Bankovní rady „přímo ze zákona“, zatímco jmenování ostatních čtyř členů Bankovní rady se ponechává prezidentu republiky dle čl. 62 písm. k) Ústavy (tj. bez kontrasignace).
Ve skutečnosti však guvernér není členem Bankovní rady přímo ze zákona o ČNB, ale přímo a primárně z Ústavy samé, neboť podle Ústavy prezident republiky jmenuje bez výjimky všechny členy Bankovní rady, a to způsobem uvedeným v čl. 62 písm. k). Jestliže pak zákon o ČNB definuje tyto členy Bankovní rady jako guvernéra, viceguvernéry a ostatní členy, nevyjímá v žádném případě (a obyčejný zákon ani nemůže vyjmout) guvernéra a oba viceguvernéry z Ústavou vymezené jmenovací působnosti prezidenta republiky.
Skutečnost je tedy taková, že současná Ústava nezná žádné členství v Bankovní radě, jež by mohlo vzniknout bez jmenování prezidentem republiky na základě čl. 62 písm. k) Ústavy pouze a přímo ze zákona. Právě tak je protiústavní i představa, že dle téhož článku prezident republiky jmenuje - jak tvrdí navrhovatelé ve své replice - pouze ty ostatní (čtyři) členy Bankovní rady, kteří „zbývají“ po jmenování guvernéra a dvou viceguvernérů. To odporuje citovanému článku Ústavy, podle něhož prezident republiky jmenuje bez povinnosti kontrasignace nikoli jen některé, ale všechny členy Bankovní rady.
Interpretací navrhovatelů se omezuje jmenovací právo stanovené Ústavou ve třech případech, a to dokonce výkladem prostého zákona, který podle představ navrhovatelů činí čl. 62 písm. k) nepoužitelným pro jmenování guvernéra a viceguvernérů a použitelným pouze pro „další čtyři členy Bankovní rady“. K tomu je třeba dodat i to, že smyslem čl. 63 odst. 2 Ústavy je stanovení možnosti a podmínek potencionálního rozšíření prezidentových pravomocí a nikoli jejich omezování. Tomu odpovídá formulace o právu prezidenta vykonávat i ty, tzn. také další, nové pravomoci, jež nejsou sice výslovně uvedeny v ústavním zákoně, jsou však stanoveny zákonem.
Je třeba dodat, že proti interpretaci navrhovatelů hovoří i čl. 98 odst. 2 Ústavy, který svěřuje prováděcímu zákonu o ČNB v oblasti jmenovacího práva prezidenta republiky pouze úpravu „dalších podrobností“. Takovou podrobností je např. ustanovení zákona o tom, že členy Bankovní rady jsou guvernér, dva viceguvernéři a čtyři ostatní členové. Zavedení povinné kontrasignace premiéra k jmenování tří osob ze sedmi členů Bankovní rady není v žádném případě podrobností, ale podstatným omezením ústavních práv prezidenta republiky garantovaných v čl. 62 písm. k) Ústavy. Protože je čl. 98 odst. 2 Ústavy třeba současně chápat jako Ústavou stanovený rámec, který prováděcí zákon o ČNB nesmí překročit, nelze pokus odvozovat povinnost kontrasignace z textu zákona o ČNB než označit za protiústavní, neboť nejde o úpravu podrobností, ale zásadní změnu ústavního dosahu.
Přestože se premiér a vláda staví principiálně za to, že jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB podléhá kontrasignaci předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády, napadá ve skutečnosti jako protiústavní a neplatné pouze jmenování guvernéra a jednoho viceguvernéra ČNB, když ponechává bez námitek stejný způsob jmenování (bez kontrasignace) u druhého ze současných viceguvernérů. Tím vnáší do právního státu prvek libovůle. Dle názoru Ústavního soudu nebylo by možné s principy právního státu sloučit ani další paralelní koexistenci dvou odlišných jmenovacích systémů, podle níž některý ze současných viceguvernérů ke svému jmenování kontrasignaci premiéra potřeboval a některý ji nepotřeboval.
Ústavní soud neuznal důvodnou ani námitku, že prezident republiky měl před jmenováním do funkcí guvernéra a viceguvernéra oba členy Bankovní rady odvolat z jejich dosavadních funkcí v Bankovní radě. K tomuto přesunu funkcí došlo během šestiletého funkčního období obou členů Bankovní rady, přičemž nebyla naplněna žádná z podmínek § 6 odst. 6 zákona o ČNB, bez nichž nelze proceduru odvolání vůbec použít. Celá koncepce zákona potvrzuje záměr Ústavy vytvořit z ČNB instituci, která je při plnění svého hlavního úkolu nezávislá na vládě. Kdyby odvolávání členů Bankovní rady bylo rozšířeno i na uvedené interní přesuny uvnitř Bankovní rady, podléhalo by souhlasu vlády, a tím se stalo prvkem ohrožujícím její nezávislost na vládě. Proto za tohoto stavu ústavní i zákonné úpravy nelze než přisvědčit způsobu, kterým prezident republiky 29. 11. 2000 jmenoval Zdeňka Tůmu „jako stávajícího člena Bankovní rady České národní banky“ guvernérem s tím, že mu „tímto dnem zaniká dosavadní funkce viceguvernéra České národní banky“. Stejně lze shledat jmenování Luďka Niedermayera viceguvernérem, aniž byl odvolán z funkce člena Bankovní rady, jako řešení ústavně a právně zcela přiměřené. Ani v jeho případě jmenováním nepočala běžet nová šestiletá lhůta jeho funkce.
Pro posouzení této otázky je rozhodující ustanovení čl. 62 písm. k) Ústavy v tom smyslu, že definuje Bankovní radu jako nediferencovaný souhrn všech jejích členů, aniž by upřesňovalo rozdíly v jejich postavení. Teprve nižší právní norma, totiž zákon o ČNB, stanoví, že tito všichni členové Bankovní rady jsou jmenováni na šest let a že těchto členů je sedm: guvernér, dva viceguvernéři a „čtyři další členové“. Stanoví-li zákon jmenování do funkce na určitou dobu, tj. celkem na šest let, nelze tuto dobu překročit. Během tohoto funkčního období nečiní zákon žádný rozdíl mezi členy Bankovní rady. Bankovní rada je kolegiálním řídícím orgánem, který rozhoduje ve sboru a v němž je guvernér pouze „primus inter pares“. Pokud by byla jmenována guvernérem osoba, která dosud není členem Bankovní rady, došlo by tímto jmenováním k počátku běhu lhůty šesti let, pokud však na místo guvernéra postupuje osoba, která je již členem Bankovní rady a které již část šestileté členské lhůty uběhla, nezakládá jmenování guvernérem ani nárok na běh nové, jakési „guvernérské“ šestileté lhůty, ani možnost formálního odvolání podle § 6 odst. 6 zákona o ČNB, který určuje taxativně okolnosti, ze kterých lze z funkce odvolat. Podle tohoto ustanovení člen Bankovní rady může být ze své funkce odvolán, pouze pokud byl pravomocně odsouzen za trestný čin, nebo podle rozhodnutí Bankovní rady pozbyl schopnosti vykonávat svou funkci, nebo na vlastní žádost předanou Bankovní radě. Odvolán může být rovněž, ujal-li se výkonu funkce uvedené v odstavci 5. Žádná z těchto podmínek stanovených zákonem ve sporném případě naplněna nebyla.
Vzhledem ke všem uvedeným důvodům rozhodl Ústavní soud na základě § 124 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., že prezidentu republiky příslušelo vydat rozhodnutí, jak učinil ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení o tomto kompetenčním sporu, a proto návrh předsedy vlády a vlády České republiky zamítl.