II. II.
Ústavní soud připomíná, že navrhovatelé předložili Ústavnímu soudu již 22. 12. 2000 návrh věcně shodný, v němž neurčité znění petitu Ústavnímu soudu neumožnilo věc meritorně rozhodnout (sp. zn. Pl. ÚS 58/2000). Tento nedostatek současný návrh premiéra a vlády na rozhodnutí Ústavního soudu odstranil potud, že navrhovatelé v petitu namítli neplatnost rozhodnutí prezidenta republiky z 29. 11. 2000, kterými jmenoval Zdeňka Tůmu guvernérem a Luďka Niedermayera viceguvernérem ČNB, protože nebyla předložena předsedovi vlády ke spolupodpisu.
Vzhledem k tomu, že návrh premiéra a vlády poukazuje na to, že se nezpochybňuje dřívější postup prezidenta republiky, který jmenování guvernéra a viceguvernérů ke kontrasignaci premiérovi nepředkládal, a vzhledem k tomu, že vláda v návrhu poukazuje na potřebu tento postup změnit do budoucna, zvažoval Ústavní soud opětovně, zda se v daném případě jedná o skutečný kompetenční spor, anebo pouze o požadavek na vyslovení názoru „pro futuro“ (v tomto posledním případě by Ústavní soud byl nucen návrh odmítnout). Neobvyklý postup vlády stále ještě spočívá v tom, že žádá pouze vyslovení názoru „v abstraktní rovině“ dle § 124 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., přestože svým návrhem napadla platnost zcela konkrétního rozhodnutí prezidenta republiky, a bylo by tudíž namístě se domáhat jeho zrušení podle § 125 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., jak namítá prezident republiky. Ústavní soud zvážil tuto závažnou námitku, neshledal však důvod k odmítnutí návrhu v této skutečnosti, ani v okolnosti, že později došlo k novelizaci zákona č. 6/1993 Sb. (dále jen „zákon o ČNB“) zákonem č. 442/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, neboť v daném případě bylo napadeno konkrétní rozhodnutí, a to v době platnosti zákona č. 6/1993 Sb. Otázka ústavnosti některých ustanovení novely zákona o ČNB je ostatně předmětem jiného řízení před Ústavním soudem vedeného pod sp. zn. Pl. ÚS 59/2000.
Názor navrhovatelů, že nemohli postupovat dle § 125 zákona č. 182/1993 Sb. z toho důvodu, že rozhodnutí o jmenování „vydal prezident republiky nepochybně jako orgán k tomu příslušný“, neobstojí. Tato okolnost nestojí v cestě použití § 125 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., neboť napadené rozhodnutí prezidenta republiky je nepochybně - v souladu s požadavkem tohoto ustanovení - rozhodnutím orgánu, který je účastníkem řízení v kompetenčním sporu, a bylo vydáno ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení. V replice pak předseda vlády uvádí, že se nedomáhá zrušení napadených rozhodnutí prezidenta republiky také proto, že tato rozhodnutí dosud nenabyla platnosti. Teprve až prezident republiky předloží tato rozhodnutí předsedovi vlády k uvážení jeho spolupodpisu, se ukáže, zda nabudou platnosti, a tedy i právní účinnosti.
Po zvážení všech okolností se přiklonil Ústavní soud k závěru, že jde o návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu podle § 120 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. Návrh napadá konkrétní rozhodnutí prezidenta republiky a v závěru se domáhá, aby Ústavní soud nálezem rozhodl podle § 124 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. tak, že „K platnosti rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 29. listopadu 2000, kterými jmenoval Zdeňka Tůmu guvernérem České národní banky a Luďka Niedermayera viceguvernérem České národní banky, se vyžaduje spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády“. Tento návrh sice neodkazuje na § 125 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. a nežádá sám výslovně o „zrušení napadeného rozhodnutí“, i když tak však neučinil, je dle § 125 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. věcí Ústavního soudu samého, aby svým nálezem zrušil takové rozhodnutí, ke kterému ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení je podle Ústavního soudu příslušný jiný orgán. Napadené rozhodnutí je v návrhu premiéra a vlády přesně uvedeno, takže není pochyb o tom, co je jeho obsahem.
Když Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh premiéra a vlády splňuje podmínky oddílu osmého hlavy druhé části druhé zákona č. 182/1993 Sb., zahájil řízení ve sporu o rozsah kompetencí státních orgánů podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy a § 120 zákona č. 182/1993 Sb.
- Návrh na zahájení řízení se opírá o čtyři okruhy argumentace:
- 1. Jmenování členů Bankovní rady ve funkci guvernéra a viceguvernérů ČNB se uskutečňuje jediným jmenovacím aktem. Z této skutečnosti vycházejí i navrhovatelé u vědomí nepředvídatelných komplikací a potenciálních dysfunkcí, které by přivodilo dvojí separátní jmenování, a to jednou členem Bankovní rady a jednou guvernérem, resp. viceguvernérem ČNB, a to tím více za situace, kdy není stanovena právní povinnost - jako u Ústavního soudu - vybrat tyto tři představitele Bankovní rady z řad již jmenovaných jejích členů. Navrhovatelé však, přestože nejde o nový jmenovací akt a v tomto smyslu ani o novou pravomoc podle čl. 63 Ústavy, vycházejí z názoru, že postavení guvernéra ČNB je natolik odlišné od ostatních členů Bankovní rady, že jeho pravomoci, jež vyplývají ze zákonů, jmenovací proceduru podle čl. 63 odst. 2, a nikoli podle čl. 62 Ústavy opravňují.
Podle navrhovatelů sice zákon (§ 5 zákona o ČNB) přiznává postavení „nejvyššího řídícího orgánu České národní banky“ Bankovní radě jako kolegiálnímu orgánu, její vyhrazenou působnost však „vymezuje pouze příkladmo, výčtem věcí zásadnějšího významu. O tom, kdo je oprávněn jednat a rozhodovat ve věcech ostatních, se zákon o ČNB téměř vůbec nezmiňuje“ a podle navrhovatelů lze tedy soudit, že v nejvyšší instanci je touto osobou právě guvernér jakožto monokratický orgán se samostatnými působnostmi a pravomocemi, jež výrazně přesahují oprávnění a působnosti vyplývající z členství v Bankovní radě jakožto kolegiálním orgánu.
Obě tvrzení neodpovídají však skutečnosti. Zákon o ČNB předně nevymezuje působnost Bankovní rady „pouze příkladmo“, ale v § 5 odst. 1 formuluje jednoznačně hlavní úkoly Bankovní rady a nadto označuje Bankovní radu jako celek za „nejvyšší řídící orgán ČNB“. V odstavci druhém pak uvozuje výčet další řady pravomocí Bankovní rady slovy „dále zejména“. Tím nemá na mysli omezení působnosti Bankovní rady, ale naopak možnost zahrnout do této působnosti i ostatní, nejmenované záležitosti. Smyslem tohoto ustanovení proto není zúžení, ale rozšíření prostoru rozhodovací činnosti Bankovní rady.
Již touto úpravou je obecně zpochybněno postavení guvernéra ČNB jako „monokratického orgánu se samostatnou rozhodovací pravomocí“. Avšak ani konkrétní odkazy navrhovatelů na zákonné pravomoci guvernéra, jež mají odůvodnit jeho monokratické postavení, neobstojí.
Vycházíme-li z toho, že monokratický orgán ztělesňuje osoba, která sama jedná a rozhoduje jakožto orgán, kdežto představitel kolegiálního orgánu jedná pouze jeho jménem a je plně vázán na jeho rozhodnutí, pak pokus chápat guvernéra ČNB jako jakýsi samostatný monokratický orgán neobstojí. Guvernér ČNB je jedním z členů Bankovní rady, neboť zákon o ČNB stanoví, že Bankovní rada se skládá z guvernéra, dvou viceguvernérů a dalších čtyř vedoucích pracovníků ČNB (§ 6 odst. 1 zákona o ČNB). Bankovní rada je ze zákona nejvyšším řídícím orgánem jako kolegium, takže rozhodovací pravomocí nedisponují jednotliví členové Bankovní rady. Pokud pak jde o guvernéra, liší se jeho postavení od ostatních členů tím, že předsedá Bankovní radě, a to sám anebo jím pověřený viceguvernér (§ 7 zákona o ČNB), dále že jedná jménem ČNB navenek sám anebo jím pověřený viceguvernér (§ 8) a že je oprávněn se účastnit s hlasem poradním schůzí vlády (§ 11). Ani v této skutečnosti nelze však spatřovat žádný prvek monokratického postavení guvernéra vůči Bankovní radě, jestliže je povinen respektovat její názor a tlumočit její stanovisko, nemluvě o tom, že se v tomto případě nejedná o rozhodovací pravomoc, ale pouze poradní funkci. V rámci Bankovní rady přiznávají ostatně i navrhovatelé guvernérovi pouze postavení prvního mezi rovnými. V celém textu zákona o ČNB lze, pokud jde o další pravomoci guvernéra, nalézt pouze ustanovení § 50 odst. 2, podle něhož zaměstnanci ČNB mohou být guvernérem zproštěni mlčenlivosti ve služebních věcech z důvodu veřejného zájmu. Výše uvedená ustanovení jsou jedinými výjimkami ve prospěch guvernéra, zatímco zákon o ČNB obsahuje dlouhou řadu ustanovení, jež chápou to, co navrhovatelé nazývají „ostatní věci“, jako pravomoc Bankovní rady jakožto kolegia.
Navrhovatelé dále uvádějí, že guvernér ČNB má podle § 4 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, pravomoc podepisovat právní předpisy vydávané ČNB a vyhlašované ve Sbírce zákonů. Ani tuto pravomoc nelze pokládat za výraz monokratického rozhodování guvernéra ČNB, neboť stejně jako Ústava u vyhlašování zákonů předepisuje okruh osob, které podepisují zákony; i v tomto případě nemá podpis guvernéra ČNB žádný konstitutivní význam. Jeho povinností je vyhlašovanou normu podepsat a odmítnutí podpisu nelze pokládat za překážku platnosti takové normy.
Navrhovatelé se rovněž dovolávají pravomoci guvernéra ČNB ve správním řízení vedeném ČNB, a to při rozhodování o rozkladu [§ 61 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)] nebo přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení (§ 65 odst. 1 správního řádu). Ve skutečnosti i u těchto oprávnění rozhoduje guvernér ČNB „na základě návrhu jím ustavené zvláštní komise“ (§ 61 odst. 2, § 65 odst. 1 správního řádu). Kromě toho jak zákon o ČNB (§ 46 odst. 5), tak i zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, (§ 41) a zákon č. 219/1995 Sb., devizový zákon, (§ 3 odst. 5) svěřují ve významnějších záležitostech rozhodnutí o rozkladu proti rozhodnutí ČNB právě Bankovní radě jako sboru. I v ostatních věcech platí, že nejvyšším řídícím orgánem ČNB je Bankovní rada, která si upravuje svůj jednací řád (§ 7 odst. 2 zákona o ČNB).
Z toho, co bylo uvedeno, vyplývá, že Ústavní soud nemůže přisvědčit navrhovatelům, neboť v těchto zákonech nejsou svěřeny ani prezidentu republiky žádné nové pravomoci, ani postavení guvernéra a viceguvernérů v Bankovní radě nepřesahuje - ve srovnání s ostatními členy - rámec Bankovní rady natolik, aby je bylo možno chápat jako nové orgány vyžadující nové separátní jmenování prezidentem republiky. Zákon o ČNB nerozšiřuje jmenovací práva prezidenta republiky o nové jmenovací pravomoci, neboť dle Ústavy jmenuje prezident všechny členy Bankovní rady, aniž by Ústava jmenovitě specifikovala jejich jednotlivá označení. Ústava ani nemá potřebu (na rozdíl od jiných případů jmenování dle čl. 62) uvést podrobně, kolik těchto členů je a jak se označují. To upravuje až zákon o ČNB, který uvádí, že jde o guvernéra, dva viceguvernéry a čtyři ostatní členy. Specifikuje tudíž složení Bankovní rady. Protože zákon o ČNB byl vyhlášen o jediný den později než Ústava sama a jeho text byl v době přijetí Ústavy znám, lze předpokládat, že by ústavodárce postupoval při formulaci čl. 62 písm. k) jiným způsobem, kdyby hodlal zavést odlišný způsob jmenování guvernéra od ostatních členů.
- 2. Ústavní soud se rovněž zabýval i komparací jmenovacích modalit ve všech případech kompetence prezidenta republiky dle čl. 62 Ústavy. Učinil tak s ohledem na námitku navrhovatelů, že pod písmenem k) tohoto článku Ústava uvádí, že prezident republiky jmenuje členy Bankovní rady, zatímco pod písmenem e) se rozvádí, že jmenuje nejen soudce Ústavního soudu, ale i jeho předsedu a místopředsedy, ačkoli i v tomto případě jsou předseda i místopředsedové také soudci, a proto i členy pléna Ústavního soudu. Dle představ navrhovatelů činí tak Ústava proto, že předseda a místopředsedové mají ještě další zvláštní působnosti spojené právě s touto jejich funkcí. Návrh však neuvádí, proč Ústava nepostupuje obdobně i v případě guvernéra ČNB, jemuž navrhovatelé přičítají rovněž další zvláštní působnosti spojené s jeho funkcí. Kdyby tomu tak skutečně bylo, musela by Ústava - dle představ navrhovatelů - i v tomto případě jmenovacího schématu podle čl. 62 Ústavy výslovně uvést též funkci guvernéra ČNB, což však neučinila.
Podle Ústavního soudu jsou příčiny rozdílné jmenovací formule použité v čl. 62 Ústavy především v jiné okolnosti. Odlišná úprava jmenování u čl. 62 písm. e) v případě Ústavního soudu, ale i u čl. 62 písm. j) v případě Nejvyššího kontrolního úřadu a čl. 62 písm. a) při jmenování předsedy a dalších členů vlády oproti čl. 62 písm. k) má vesměs příčinu v tom, že u všech tří zprvu uvedených případů bylo třeba jmenovitě vyčlenit osobu jmenovanou do čela orgánu, protože její jmenování bylo upraveno odlišným způsobem od jmenování ostatních členů tohoto orgánu. Rovněž je třeba uvést, že k jmenování členů těchto orgánů je také požadována součinnost jiného dalšího orgánu (Senátu, Poslanecké sněmovny, premiéra). Tak např. u písmene a) režim jmenování a odvolávání premiéra a ostatních členů vlády se liší. U ostatních členů vlády podle čl. 68 odst. 2 Ústavy se uskutečňuje pouze na návrh premiéra. U členů Ústavního soudu [písmeno e)] rovněž: odlišuje se předseda a místopředsedové, protože jejich jmenování ze soudců Ústavního soudu nevyžaduje - na rozdíl od ostatních soudců - souhlasu Senátu (čl. 84 odst. 2 Ústavy). U písmene j) se pak výslovně hovoří o prezidentu a viceprezidentu Nejvyššího kontrolního úřadu, neboť podle čl. 97 odst. 2 Ústavy tyto osoby jmenuje na návrh Poslanecké sněmovny prezident republiky, kdežto ostatní členy volí Poslanecká sněmovna na návrh prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu. Právě proto, že u všech členů Bankovní rady se žádný odlišný způsob jmenování guvernéra a viceguvernérů nepředpokládá, omezil se text čl. 62 písm. k) na stručnou formulaci: „jmenuje členy Bankovní rady České národní banky“.
Ústavní soud v této souvislosti pokládá za nutné zdůraznit zásadní rozdíl v úpravě jmenovací pravomoci prezidenta republiky vůči předsedovi a místopředsedům Ústavního soudu a vůči guvernérovi a viceguvernérům ČNB. Ústava stanoví ke jmenování všech soudců Ústavního soudu (tedy i těch, kteří jsou označeni v čl. 62 jako předseda a místopředsedové) jako podmínku souhlas Senátu (čl. 84 odst. 2). Ústavodárce je si v tomto případě vědom, že následné jmenování předsedů a místopředsedů ze stávajících soudců Ústavního soudu musí být výslovně upraveno ústavním a nikoli obyčejným zákonem, má-li se uplatnit odlišný režim a vyloučit pro tyto případy způsob jmenování stanovený generálně v čl. 62 písm. k).
Na rozdíl od Ústavního soudu v případě Bankovní rady Ústava nerozlišuje mezi jednotlivými členy Bankovní rady. Jestliže Ústava v tomto případě výslovně nerozlišuje způsob jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB od způsobu, který sama stanoví pro všechny členy Bankovní rady, nelze z obyčejného zákona, který uvádí, že kromě ostatních členů jsou členy Bankovní rady i guvernér a viceguvernéři, odvodit jiný způsob jmenování pro některé z členů Bankovní rady, pokud to Ústava sama výslovně neumožňuje.
Na rozdíl od Ústavního soudu, kde prezident republiky vybírá předsedu a místopředsedy z okruhu již jmenovaných soudců Ústavního soudu, v případě jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB nemá prezident republiky povinnost jmenovat tyto osoby ze stávajících členů Bankovní rady. Na rozdíl od právní úpravy Ústavního soudu Ústava v tomto případě tedy vůbec nepředpokládá dva odlišné režimy jmenování pro guvernéra a viceguvernéry na jedné a pro ostatní členy Bankovní rady na druhé straně a umožňuje jmenovat guvernéra a viceguvernéry jediným aktem současně jako členy Bankovní rady. Tím méně lze to pak dovozovat z obyčejného zákona, nehledě na to, že prostý výčet členů Bankovní rady v § 6 zákona o ČNB k tomuto závěru není vůbec způsobilý.