Nález Ústavního soudu ze dne 22. června 2021 sp. zn. Pl. ÚS 93/20 ve věci návrhu na zrušení § 16 odst. 4 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Vymezení věci a znění napadeného ustanovení I.

1. 1. Navrhovatelka se v řízení o zrušení zákonů podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) ve spojení s § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) domáhá zrušení § 16 odst. 4 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů včetně zákona č. 82/2015 Sb., účinném od 1. 9. 2016 (dále též jen „školský zákon“), který zní:

   „Podpůrná opatření prvního stupně uplatňuje škola nebo školské zařízení i bez doporučení školského poradenského zařízení. Podpůrná opatření druhého až pátého stupně lze uplatnit pouze s doporučením školského poradenského zařízení. Škola nebo školské zařízení může místo doporučeného podpůrného opatření přijmout po projednání s příslušným školským poradenským zařízením a s předchozím písemným informovaným souhlasem zletilého žáka, studenta nebo zákonného zástupce dítěte nebo žáka jiné podpůrné opatření stejného stupně, pokud to neodporuje zájmu dítěte, žáka nebo studenta.“

1. 2. Rozpor s ústavním pořádkem spatřuje navrhovatelka na jedné straně v porušení čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) ve spojení s čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“); spočívá v omezení svobodné volby poradenského pracovníka ze strany dotčených rodičů a jejich dětí tím, že se na pedagogicko-poradenské činnosti nemohou podílet odborníci vně systému státem zřizovaných školských poradenských zařízení. Na straně druhé jde o samotné poskytovatele poradenských služeb, ve vztahu k nimž je nepřípustně zasahováno do práva na svobodnou volbu povolání a práva podnikat ve smyslu čl. 26 odst. 1 Listiny. Důvod nesouladu s ústavním pořádkem dovozuje navrhovatelka zejména z věty druhé napadeného ustanovení (zvýrazněno Ústavním soudem). Znění § 16 odst. 4 školského zákona nicméně tvoří funkční celek; je proto navrhováno jeho zrušení v celém rozsahu.

II. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení II.

1. 3. Podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu má právo podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení skupina nejméně sedmnácti senátorů. Návrh v této věci podala skupina osmnácti senátorů a v souladu s § 64 odst. 5 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., k němu připojila i podpisovou listinu, na které každý z nich jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Podmínku aktivní legitimace tedy navrhovatelka splňuje.
2. 4. Návrh obsahuje i další zákonem požadované náležitosti, je přípustný ve smyslu § 66 zákona o Ústavním soudu i projednatelný (a contrario § 67 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.).

III. Argumentace navrhovatelky III.

1. 5. Napadené ustanovení § 16 odst. 4 školského zákona, ve znění pozdějších předpisů včetně zákona č. 82/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, (dále též jen „novela“) vzniklo jako součást snahy o posílení principu inkluze při vzdělávání dětí, žáků a studentů (dále souhrnně jen „žáci“). V souladu se zásadou rovnosti jsou žákům se speciálními vzdělávacími potřebami poskytována tzv. podpůrná opatření (viz celý § 16 školského zákona). Nová úprava posílila roli školských poradenských zařízení (ve smyslu § 116 školského zákona), neboť rozšířila jejich kompetenci i na diagnostiku a poradenství ve vztahu ke zmíněným podpůrným opatřením, bez jejichž doporučení se škola při přijetí podpůrných opatření neobejde.
2. 6. Novela, jejímž cílem podle důvodové zprávy bylo zabránit nadužívání podpůrných opatření, podstatně omezila poradenskou činnost odborníků (zejména speciálních pedagogů a dětských psychologů) působících v soukromé sféře (mimo síť školských poradenských zařízení). Za současné právní úpravy nelze využít služeb soukromých poradců a řešit s nimi specifické poruchy učení (např. dysgrafie, dyslexie), neboť se žák neobejde bez dalšího vyšetření a doporučení školským poradenským zařízením.
3. 7. Systém sice formálně připouští činnost soukromých poradenských pracovníků, napadená úprava však výstupům jejich činnosti nepřiznává relevanci a znemožňuje efektivní spolupráci s nimi. Soukromí a na státu nezávislí odborníci v oblasti speciální pedagogiky a psychologie tak v rozporu s esenciálním jádrem čl. 26 odst. 1 Listiny nemají možnost vykonávat své povolání [nález sp. zn. I. ÚS 504/03 ze dne 25. 11. 2003 (N 138/31 SbNU 227), nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13 ze dne 22. 10. 2013 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.)]. Zatímco před novelou škola sice nebyla povinna odborníkem doporučené podpůrné opatření přijmout, nyní zákon brání tomu, aby tak v případě zájmu učinit mohla. Bez statusu školského poradenského zařízení navíc nemohou soukromí odborníci pobírat žádné finanční příspěvky z veřejných zdrojů, což je znevýhodňuje v hospodářské soutěži.
4. 8. Ačkoli zřizovatelem školského poradenského zařízení může být i subjekt neveřejného sektoru, je taková možnost podle navrhovatelky v souvislosti s požadavkem „souladu s dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky nebo příslušného kraje“ [viz § 148 odst. 3 písm. a) ve spojení s § 7 odst. 6 školského zákona, ve znění zákona č. 472/2011 Sb.] nereálná, neboť současná politika Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „Ministerstvo školství“) a krajů zakládání nových poradenských pracovišť nepodporuje s odůvodněním, že kapacita stávajících zařízení je dostačující, a soustředí se jen na zlepšování dostupnosti péče v nich. Napadenou úpravou zákonodárce soukromou poradenskou činnost vyprazdňuje a činí zbytečnou. Podle navrhovatelky je všeobecně známo, že kapacita stávajících školských poradenských zařízení nepostačuje k absorpci náporu vyvolaného novelou, čímž se obligatorní doporučení školského poradenského zařízení podle § 16 odst. 4 školského zákona stává objektivně nedostupnou službou.
5. 9. U žáků se speciálními vzdělávacími potřebami napadená úprava omezuje rodiče (zákonného zástupce) ve svobodné volbě odborníka, do jehož péče své dítě svěří, což je v rozporu s jejich právem na osobní sebeurčení jednotlivce a jeho rodiny, a tedy s čl. 8 Úmluvy i čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě, chránícím právo na vzdělání, a výslovně s právem rodičů na výchovu a vzdělání dítěte podle svého náboženského a filozofického přesvědčení, které je stát povinen respektovat a aktivně chránit (čl. 32 Listiny). Navrhovatelka odkazuje bez bližšího rozvedení také na obsah práv plynoucích z čl. 24 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 10/2010 Sb. m. s.). Z uvedených ústavních principů podle ní plyne, že je nutné respektovat primát rodiče a jeho právo spolupracovat v úsilí o překonání hendikepu dítěte s odborným poradenským pracovníkem, v něhož má důvěru. Sledovaného cíle je přitom možné dosáhnout méně invazivními prostředky, jako je například systém akreditace (ověřování odbornosti a kvalifikace nezávislých poradenských pracovníků). Veřejný zájem na řádném vyšetření dítěte pro účely implementace odpovídajícího podpůrného opatření lze zajistit i bez toho, aby rodičům bylo bráněno ve volbě poradenského pracovníka.
6. 10. Navrhovatelka předpokládá, že důvodem přijetí novely byla finanční zátěž nastavených pravidel inkluze pro státní rozpočet, je-li v důvodové zprávě uvedeno, že má zabránit nadužívání podpůrných opatření. Uvedený důvod však nepovažuje za dostatečně silný k tomu, aby nová úprava vedla k úplnému vytěsnění soukromých odborníků ze vzdělávacího systému. Přijaté řešení je podle navrhovatelky diskriminační, nepřiměřeně omezující, a nikoli nezbytné ve vztahu ke sledovanému cíli.

IV. Průběh řízení před Ústavním soudem IV.

1. 11. Ústavní soud podle § 69 zákona o Ústavním soudu vyzval Poslaneckou sněmovnu i Senát Parlamentu České republiky jako účastníky řízení a vládu spolu s veřejným ochráncem práv jako potenciální vedlejší účastníky řízení k vyjádření. Veřejný ochránce práv Ústavní soud informoval, že do řízení nevstupuje. Navrhovatelka k zaslaným vyjádřením ve stanovené lhůtě repliku nepodala.