Nález Ústavního soudu ze dne 7. září 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ve věci návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně č. 1/2010 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v oblasti omezení hazardu

III. Vyjádření vedlejšího účastníka řízení III.

1. 13. V souladu s § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu využil veřejný ochránce práv svého práva vystupovat jako vedlejší účastník řízení a dne 8. března 2011 bylo Ústavnímu soudu doručeno jeho vyjádření, v němž navrhl zamítnutí návrhu na zrušení předmětné vyhlášky. Navrhl také z důvodu vhodnosti spojit nynější řízení s řízením vedeným pod sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (řízení o návrhu Ministerstva vnitra na zrušení ustanovení čl. I a ustanovení čl. II odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Chrastavy č. 5/2009 o stanovení míst, na kterých mohou být provozovány interaktivní videoloterijní terminály).
2. 14. Vedlejší účastník uvedl, že se domnívá, že § 10 písm. a) obecního zřízení umožňuje regulaci činností úředně povolených i úředně nepovolených, a to včetně provozování výherních hracích přístrojů nebo jiných druhů loterie definovaných v § 2 loterijního zákona, pokud se jedná o místní záležitosti veřejného pořádku.
3. 15. Vztah § 50 odst. 4 loterijního zákona a § 10 písm. a) obecního zřízení je přitom třeba řešit dle pravidla lex posterior derogat priori, neboť § 50 odst. 4 loterijního zákona byl zakotven novelou provedenou zákonem č. 149/1998 Sb., která byla přijata ještě před účinností nového obecního zřízení; navíc zřejmě reagovalo na tehdejší judikaturu Ústavního soudu. Obě ustanovení mají za účel ochranu veřejného pořádku a dobrých mravů v obci. Rozdíl je pouze v tom, že dle § 50 odst. 4 loterijního zákona lze provozování VHP na některých veřejně přístupných místech zcela zakázat, zatímco dle § 10 písm. a) obecního zřízení lze zakázat určité činnosti pouze na veřejných prostranstvích. Na jednu stranu tak obec může dle platného znění obecního zřízení regulovat provozování i jiných typů loterií (činností) než pouze výherních hracích přístrojů, na stranu druhou je co do úplného zákazu omezena pouze na veřejná prostranství v obci.
4. 16. Dle veřejného ochránce práv se názor Ministerstva vnitra opírá o úzkou definici pojmu výherní hrací přístroj [§ 2 písm. e) a § 17 loterijního zákona] a může vést k absurdním důsledkům. Dle tohoto názoru totiž obec může přistoupit (§ 50 odst. 4 loterijního zákona) pouze k omezení provozování „výherních hracích přístrojů“, avšak pokud namísto nich „nastoupí“ prakticky stejná nebo obdobná technická zařízení s podstatně problematičtějším dopadem, obec již svou normotvornou kompetenci využít nemůže. Takový přístup považuje ochránce za nesprávný a odporující účelu § 10 písm. a) obecního zřízení (účelem bylo zakotvit generální klauzuli, která obcím dává široký prostor pro regulaci místních záležitostí veřejného pořádku). I s ohledem na výše uvedené tak obec ultra vires nejednala a není třeba řešit složité definiční otázky rozdílu mezi VHP a VLT.
5. 17. Z hlediska tzv. testu čtyř kroků [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. 3. 2005 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)] obec svou pravomoc a působnost nezneužila. Jestliže by například zakázala na svém území loterii typu „Sportka“ či „Šťastných deset“, mohlo by se jednat o zneužití pravomoci. V případě VLT, které plní prakticky zcela stejnou funkci jako VHP, o zneužití nelze hovořit. Obec zde využila svého legitimního oprávnění k regulaci činností, které fakticky ohrožují veřejný pořádek v obci více než provozování VHP. O tom svědčí mj. i řada hlášení Policie České republiky; tato hlášení se nachází ve spise Ústavního soudu a ochránce se měl možnost s nimi seznámit.
6. 18. Ochránce poté pro úplnost podotkl, že Ministerstvo financí postupovalo u řady povolení protiprávně, neboť porušilo pravidla pro povolování v otázce nejvyšší sázky na jednu hru, nejvyšší hodinové prohry, časové platnosti povolení atd. Přestože loterijní zákon ukládá ministerstvu v ustanovení § 50 odst. 3 při vydávání povolení povinnost přiměřeně aplikovat ustanovení části první až čtvrté tohoto zákona, ministerstvo tuto povinnost nerespektovalo. Vyjádření navrhovatele, že při vydávání povolení dle § 50 odst. 3 loterijního zákona bylo garantováno dodržování veřejného pořádku, se z poznatků získaných ochráncem během jeho šetření nezakládá na pravdě.
7. 19. Veřejný ochránce práv též uvedl, že § 43 odst. 1 loterijního zákona navíc umožňuje „orgánu, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zrušit povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné“. Jestliže tedy Ústavní soud dospěje k závěru, že obce jsou oprávněny regulovat dle § 10 písm. a) obecního zřízení i provozování VLT, mělo by Ministerstvo financí zrušit ta povolení, která jsou vydána v rozporu s příslušnými obecně závaznými vyhláškami.
8. 20. Závěrem vedlejší účastník dodal, že dikce čl. 3 obecně závazné vyhlášky je bezproblémová (naopak je přínosná), neboť logicky konstatuje, že za nedodržování vyhlášky mohou být ukládány sankce, a je také vodítkem, jak řešit konflikt mezi místní úpravou veřejného pořádku (normativním právním aktem) a uděleným úředním povolením (individuálním právním aktem). Tímto řešením je přesun kolize obou aktů jednak do oblasti sankčních řízení, jednak do řízení o nápravě vadných individuálních správních aktů těmi způsoby, které zná správní řád, soudní řád správní a loterijní zákon.
9. 21. Dne 28. 7. 2011 obdržel Ústavní soud doplnění vyjádření veřejného ochránce práv, který Ústavnímu soudu zaslal tzv. zprávu o šetření a dodatečně tak poukázal na širší souvislosti, jež vyplynuly v rámci jeho šetření vůči Ministerstvu financí, které prováděl paralelně s řízením před Ústavním soudem. Veřejný ochránce práv upozornil, že postup Ministerstva financí lze v celé řadě aspektů považovat za nezákonný. Ministerstvo financí dle něj při povolování technických zařízení obdobných VHP řádně neaplikovalo ustanovení druhé části loterijního zákona, zejména po určitou dobu vůbec nezjišťovalo, zda schváleným umístěním nedojde k porušení zákazu jejich provozování ve školách, školských zařízeních, v zařízeních sociální a zdravotní péče atd. Navíc přestože se povolení k VHP vydává nejdéle na dobu jednoho roku, sázkové hry provozované prostřednictvím jiných technických herních zařízení ministerstvo povolovalo na dobu 10 let.

IV. Replika navrhovatele IV.

1. 22. Na výše uvedenou argumentaci reagoval navrhovatel svým přípisem doručeným Ústavnímu soudu dne 25. 3. 2011, v němž mj. vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání.
2. 23. K vyjádření účastníka řízení navrhovatel uvedl, že předmětný dokument neobsahuje žádné nové skutečnosti; s předestřenými tvrzeními se navrhovatel vypořádal již ve správním řízení, a proto v daném ohledu odkazuje na svůj návrh na zrušení vyhlášky.
3. 24. K argumentaci veřejného ochránce práv navrhovatel uvádí, že se naopak domnívá, že na loterijní zákon je třeba pohlížet jako na lex specialis, tedy zvláštní zákon k obecnímu zřízení. Proto v případě, kdy tyto dva předpisy, mezi nimiž je vztah předpisu obecného a zvláštního, upravují shodnou právní otázku, užije se přednostně předpisu zvláštního. Právní výklad uváděný veřejným ochráncem práv nemůže navrhovatel připustit, a to zejména s ohledem na zvláštní charakter činnosti spočívající v provozování loterií a jiných podobných her.
4. 25. Pokud veřejný ochránce práv kritizuje fakt, že se právní názor navrhovatele opírá o úzkou definici pojmu výherní hrací přístroj a možné absurdní důsledky z toho plynoucí, podotýká navrhovatel, že se v této věci řídí mj. definicí pojmu výherní hrací přístroj dlouhodobě zastávanou Ministerstvem financí jakožto ústředním orgánem státní správy pro loterie a jiné podobné hry. Ministerstvu vnitra nepřísluší přezkoumávat právní názory či zákonnost postupu Ministerstva financí. Úkolem Ministerstva vnitra není ani přezkoumání faktického stavu, který dle názoru ochránce nastal v důsledku protiprávního postupu Ministerstva financí, ale pouze přezkoumání formální nezávadnosti předmětné vyhlášky. Dle právního názoru navrhovatele obec stejně tak není oprávněna v reakci na případný nedostatečný výkon státní správy na úseku dozoru nad loteriemi a jinými podobnými hrami k tomu příslušnými správními orgány či v případě pociťovaných nedostatků stávající právní úpravy přistoupit k vydání vyhlášky na základě extenzivně chápaného zmocnění § 10 písm. a) obecního zřízení.

V. V.

1. 26. Dne 15. 7. 2011 obdržel Ústavní soud podání Unie herního průmyslu ČR, o. s., ve kterém toto občanské a zájmové sdružení tlumočilo nesouhlas s napadenou vyhláškou, která je podle jeho názoru v rozporu s ústavním pořádkem, zejména čl. 26 a čl. 3 odst. 1 Listiny, neboť vystavuje provozovatele nerovnému zacházení. Ústavní soud nemohl s tímto vyjádřením nakládat jako s procesním podáním, neboť Unie herního průmyslu ČR, o. s., není a ani nemůže být účastníkem či vedlejším účastníkem tohoto řízení (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 52/03 ze dne 20. 10. 2004; N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.), avšak k informacím obsaženým v tomto dopisu ve svých úvahách přihlížel (srov. dále body 39 až 42).

VI. Průběh veřejného ústního jednání VI.

1. 27. Dne 7. 9. 2011 se ve věci konalo veřejné ústní jednání, jehož se účastnili zástupci Ministerstva vnitra, města Františkovy Lázně a veřejný ochránce práv. Účastníci řízení v průběhu ústního jednání nenavrhli provedení dalších důkazů a setrvali na svých písemných návrzích a vyjádřeních. V rámci závěrečné řeči zástupce navrhovatele konstatoval, že je mu znám nález Ústavního soudu ve věci Chrastava. Ministerstvo je srozuměno s tím, že do doby nové právní úpravy mají obce právo věcně upravovat a regulovat oblast hazardu v rámci definice podle § 2 písm. e) loterijního zákona. Nicméně město Františkovy Lázně nevyužilo § 10 písm. d) zákona o obcích s odkazem na § 50 odst. 4 loterijního zákona, ale využívá § 10 písm. a) zákona o obcích, což znamená, že reguluje činnosti, které mohou narušit veřejný pořádek. Ministerstvo vnitra zastává názor, že tato oblast by neměla být řešena tímto zákonným zmocněním, neboť Ministerstvo financí v rámci povolovacího procesu zkoumá i případné porušování veřejného pořádku.

VII. Ústavní konformita legislativního procesu VII.

1. 28. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu posuzuje Ústavní soud nejprve otázku, zda napadený právní předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ústavní soud se proto nejprve zaměřil na otázku, zda napadená obecně závazná vyhláška města Františkovy Lázně splňuje tato kritéria. Z písemných podkladů, které Ústavnímu soudu předložil navrhovatel, vyplývá, že vyhláška č. 1/2010 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v oblasti omezení hazardu byla schválena na zasedání zastupitelstva města konaného dne 24. 2. 2010, přičemž pro její přijetí hlasovalo 10 z celkových 13 zastupitelů. Dne 26. 2. 2010 byla vyhláška vyvěšena na úřední desce Městského úřadu Františkovy Lázně, odkud byla sejmuta dne 15. 3. 2010, tedy po uplynutí zákonem stanovené patnáctidenní lhůty. Obecně závazná vyhláška č. 1/2010 tedy byla vydána ústavně konformním způsobem a v souladu s § 84 odst. 2 písm. h), § 87 a 12 obecního zřízení.

VIII. Vlastní posouzení napadených ustanovení vyhlášky VIII.

1. 29. Podle své ustálené judikatury volí Ústavní soud k posouzení souladu napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem nebo zákonem tzv. test čtyř kroků [srov. nález ze dne 22. března 2005 sp. zn. Pl. ÚS 63/04 (N 61/36 SbNU 663, 210/2005 Sb.)]. Ústavní soud v rámci tohoto testu postupně zkoumá, zda měla obec pravomoc vydat napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky (1. krok testu), zda se obec při vydávání napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost, tedy zda nejednala ultra vires (2. krok testu), zda obec při jejich vydání nezneužila zákonem jí svěřenou působnost (3. krok testu) a konečně zda obec přijetím napadeného ustanovení nejednala zjevně nerozumně (4. krok testu).