Nález Ústavního soudu ze dne 29. září 2010 sp. zn. Pl ÚS 33/09 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění zákona č. 314/2008 Sb.

Odůvodnění

I. Rekapitulace návrhu I.

1. 1. Ústavnímu soudu byl dne 30. 10. 2009 doručen návrh Nejvyššího správního soudu (dále též jen „navrhovatel“) na zrušení zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění zákona č. 314/2008 Sb. (dále též jen „napadený zákon“).
2. 2. Navrhovatel tento návrh podal poté, co v souvislosti se svou rozhodovací činností (věc sp. zn. 11 Kss 4/2009) v souladu s ustanoveními čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 25 napadeného zákona ve spojení s § 224 odst. 5 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, dospěl k závěru, že ustanovení § 21 napadeného zákona je v rozporu s ústavním pořádkem.
3. 3. Navrhovatel uvedl, že ve věci sp. zn. 11 Kss 4/2009 je rozhodováno o návrhu ministra spravedlnosti ze dne 16. 2. 2009 na zahájení řízení o kárné odpovědnosti JUDr. J. S., soudce Okresního soudu v Chomutově, podaném podle ustanovení § 8 odst. 2 písm. b) napadeného zákona. Kárně obviněný v průběhu řízení podal návrh na přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu soudu podle ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy. Rozpor s ústavním pořádkem spatřoval kárně obviněný v tom, že proti rozhodnutí v kárném řízení není přípustné odvolání. Jelikož se s touto argumentací Nejvyšší správní soud ztotožnil, rozhodl dne 19. 8. 2009 usnesením č. j. 11 Kss 4/2009-89 tak, že řízení o kárné odpovědnosti přerušil, a věc předložil Ústavnímu soudu.
4. 4. Jak již shora naznačeno, pokládal navrhovatel za stěžejní důvod protiústavnosti napadeného zákona fakt, že řízení o kárné odpovědnosti soudců je toliko jednoinstanční; podle § 21 napadeného zákona totiž proti rozhodnutí v kárném řízení odvolání není přípustné.
5. 5. Podle názoru navrhovatele je ustanovení § 21 napadeného zákona v kárném řízení aplikováno ve smyslu ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy, § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a judikatury Ústavního soudu tato ustanovení vykládající.
6. 6. Aplikaci ustanovení, jež zakotvuje jednoinstančnost řízení o kárné odpovědnosti, spatřoval kárný senát Nejvyššího správního soudu v tom, že činí veškeré potřebné úkony ke zjištění skutkového i právního stavu věci v jednom stupni, z čehož lze logickým výkladem odvodit, že veškerá ustanovení jsou aplikována právě v tomto jediném stupni řízení. Pokud by je neaplikoval senát rozhodující v tomto jediném stupni řízení, pak by nebyla aplikovatelná vůbec, což je závěr, který je nutno označit za absurdní.
7. 7. V případě přijetí opačného výkladu by byl soud nucen řídit se zákonem i přes pochybnosti, zda je jím vedené jednostupňové řízení v souladu s ústavním pořádkem, čímž by rezignoval na jedno ze svých základních poslání. Navíc není možné námitky protiústavnosti zákona vznést v dalším řízení, neboť rozhodnutím kárného senátu Nejvyššího správního soudu řízení končí a žádné další nenásleduje.
8. 8. Navrhovatel upozornil i na skutečnost, že podle ustanovení § 21 napadeného zákona je formulováno i poučení, podle něhož nejsou proti rozhodnutí kárného senátu opravné prostředky přípustné, to však za bezprostřední aplikaci tohoto ustanovení nepovažoval.
9. 9. Navrhovatel dále uvedl, že si je plně vědom, že jeho návrh spadá do oblasti konkrétní kontroly norem, a že je proto oprávněn napadnout pouze ta zákonná ustanovení, která bezprostředně aplikuje. V projednávané věci však byl napaden zákon jako celek, neboť ten je protiústavní ve svojí komplexnosti. Charakter celého řízení je totiž ovlivněn tím, že proti rozhodnutí kárného senátu není přípustné odvolání. V tomto kontextu upozornil, že podobným způsobem postupoval Ústavní soud ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 16/99 ze dne 27. 6. 2001 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.)*), v níž se rovněž jednalo o konkrétní kontrolu norem a Ustavní soud zrušil celou část pátou občanského soudního řádu včetně ustanovení, jež v řízení neměla být aplikována. Obdobný postup Ústavního soudu by byl dle navrhovatele vhodný i v tomto řízení.
10. 10. Poté navrhovatel vyložil důvody, které jej vedly k závěru o protiústavnosti jednoinstančního řízení o kárné odpovědnosti soudců. Kárně obviněnému soudci dle jeho názoru náleží právo na spravedlivý proces, jež v každé demokratické společnosti zaujímá natolik významné postavení, že je není možné vykládat restriktivně. V projednávané věci přitom byla zasažena sama podstata tohoto práva. Navrhovatel přitom upozornil na skutečnost, že nejde „pouze“ o právo na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), nýbrž podle stávající judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen „Evropský soud“ nebo „ESLP“) i ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Na podporu svého tvrzení poukázal na rozsudky Evropského soudu Eskelinen a další proti Finsku (rozsudek ze dne 14. 4. 2007, č. 63235/00) a zejména Olujić proti Chorvatsku (rozsudek ze dne 5. 2. 2009, č. 22330/05).
11. 11. Navrhovatel navíc soudil, že řízení ve věci kárné odpovědnosti soudců je řízením o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, což dle jeho názoru vyplývá z relevantní judikatury Evropského soudu (rozsudek ze dne 8. června 1976, Engel a ostatní proti Nizozemí, č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72) i Ústavního soudu [nález sp. zn. Pl. ÚS 16/99 (viz výše), nález sp. zn. Pl. ÚS 9/2000 ze dne 17. 1. 2001 (N 8/21 SbNU 55; 52/2001 Sb.) či nález sp. zn. I. ÚS 181/01 ze dne 16. 4. 2003 (N 58/30 SbNU 97)]. Z ustanovení čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě pak vyplývá, že právo na odvolání je považováno za neopominutelný atribut spravedlivého procesu v trestních věcech. Došlo-li zákonem č. 314/2008 Sb. ke změně modelu kárného řízení z dvoustupňového na jednostupňový, byl tím zároveň omezen přístup kárně obviněných soudců k soudu; takový postup je přitom zásadně možný pouze při dodržení principu přiměřenosti (zejména pokud se týče vztahu mezi sledovaným legitimním cílem a použitými prostředky). Z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (viz níže) navíc vyplývá, že snížení již dosažené úrovně procedurální ochrany základních práv je nepřípustné.
12. 12. Dle názoru navrhovatele však žádný legitimní cíl, který by takovou změnu odůvodňoval, neexistuje a nevyplývá ani z důvodové zprávy k zákonu č. 314/2008 Sb. (nemůže jím být zefektivnění činnosti justice). Nadto navrhovatel upozorňuje, že právo na odvolání je (s výjimkou např. bagatelních věcí či určitých procesních rozhodnutí) „procesním standardem“ a organickou součástí českého právního řádu – tedy nejen v trestních věcech. To podle něj vyplývá i z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/99 (č. 276/2001 Sb.), který je na projednávanou věc plně aplikovatelný a podle něhož nemůže být sporu o tom, že požadavek na vytvoření mechanismu sjednocení judikatury (byť třeba jen formou kasační stížnosti či jiného mimořádného opravného prostředku) vyplývá z požadavků kladených na stát, který sám sebe definuje jako stát právní, a to ačkoliv právo na podání opravného prostředku explicitně ústavně chráněno není.
13. 13. Potřebnost opravného prostředku, na jehož základě by bylo možné korigovat případná pochybení prvostupňového soudu, vystupuje v projednávané věci do popředí tím více, že v kárném řízení dochází – kvůli kusé úpravě určitých procesních institutů v napadeném zákoně – k přiměřené aplikaci trestního řádu či dokonce k soudcovské tvorbě práva a vyplňování pravých mezer v právu; tyto skutečnosti totiž podstatně ztěžují vedení řízení.
14. 14. Zvláštní pozornost si podle navrhovatele zasluhuje i skutečnost, že podle napadeného zákona může být kárné řízení vedeno i se soudními funkcionáři, kteří svým působením určují směřování soudů, přičemž skutková podstata kárného provinění je doposud nejasná.
15. 15. Navrhovatel navíc poukazuje na skutečnost, že vícestupňové kárné řízení se soudci je v Evropě převažujícím modelem (Maďarsko, Polsko, Slovensko, Slovinsko, Španělsko, poněkud jiné podmínky panují např. ve Francii), zatímco jednostupňové řízení je výjimkou (Nizozemí a někteří soudci v Rakousku a Německu). Evropská charta o statutu soudců pak v čl. 5.1 rovněž právo na odvolání v kárném řízení zmiňuje (což navrhovatel připomíná při vědomí, že jde o dokument formálně nezávazný).
16. 16. Ze všech zmíněných důvodů tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o rozporu napadeného zákona s ústavním pořádkem, pročež navrhnul, aby jej Ústavní soud svým nálezem zrušil.

II. Vyjádření účastníků řízení II.

1. 17. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu ze dne 8. prosince 2009, podepsaném předsedou sněmovny Ing. Miloslavem Vlčkem, uvedla, že návrh zákona, který byl publikován pod číslem 7/2002 Sb., byl Poslanecké sněmovně předložen vládou dne 20. března 2001 a poté byl projednáván jako sněmovní tisk č. 877. Po prvním čtení byl přikázán k projednání ústavněprávnímu výboru. Ústavněprávní výbor projednal tento tisk dne 6. října 2001 a přijal usnesení publikované jako tisk č. 877/1. Na 39. schůzi Poslanecké sněmovny dne 24. října 2001 se uskutečnilo 2. čtení, všechny podané pozměňovací návrhy byly vydány jako tisk č. 877/2. Ve třetím čtení dne 30. října 2010 byl zákon v hlasování č. 383 požadovanou většinou schválen.
2. 18. Senátu byl návrh zákona postoupen dne 9. listopadu 2001 a na jeho 11. schůzi byl dne 30. listopadu 2001 schválen. Dne 7. prosince 2001 byl zákon doručen prezidentovi republiky, který jej 20. prosince 2001 podepsal.
3. 19. Návrh zákona, který byl publikován pod číslem 314/2008 Sb., byl Poslanecké sněmovně předložen vládou dne 20. února 2008 a poté byl projednáván jako sněmovní tisk č. 425. Po prvním čtení byl přikázán k projednání ústavněprávnímu výboru. Ústavněprávní výbor projednal tento tisk dne 22. května 2008. Jeho pozměňovací návrhy byly poslancům doručeny jako sněmovní tisk č. 425/1. Na 34. schůzi Poslanecké sněmovny dne 18. června 2008 se uskutečnilo 2. čtení a všechny podané pozměňovací návrhy byly vydány jako sněmovní tisk č. 425/2. Ve třetím čtení dne 25. června 2010 byl zákon v hlasování č. 242 požadovanou většinou schválen.
4. 20. Senátu byl návrh zákona postoupen dne 2. července 2008 a na jeho 15. schůzi byl dne 16. července 2008 schválen. Dne 28. července 2008 byl zákon doručen prezidentovi, který jej 11. srpna 2008 podepsal. Z uvedeného tedy vyplývá, že oba zákony byly přijaty postupem souladným s Ústavou.
5. 21. Senát Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu ze dne 2. prosince 2009, podepsaném předsedou Senátu MUDr. Přemyslem Sobotkou, uvedl, že návrh zákona později přijatého pod č. 7/2002 Sb. byl Senátu postoupen dne 12. listopadu 2001 a bylo mu přiřazeno číslo tisku 142. Ústavněprávní výbor Senátu na své 32. schůzi konané dne 28. listopadu 2001 přijal usnesení, jímž doporučil návrh zákona zamítnout. Senát však na své 11. schůzi dne 30. listopadu 2001 návrh zákona požadovanou většinou schválil.
6. 22. Návrh zákona později přijatého pod č. 314/2008 Sb. byl Senátu postoupen dne 1. července 2008 a bylo mu přiřazeno číslo tisku 276. Ústavněprávní výbor Senátu na své 23. schůzi konané dne 9. července 2008 přijal usnesení, jímž doporučil návrh zákona přijmout ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. K návrhu novely se sešla též stálá komise Senátu pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury, která přijala stanovisko, jímž poukázala na určité ústavní deficity navrhované úpravy týkající se zejména vlivu moci výkonné na moc soudní, a rovněž kritizovala použití techniky komplexního pozměňovacího návrhu v Poslanecké sněmovně. Otázce jednoinstančnosti řízení se však nevěnovala. Dne 16. července 2008 Senát na své 15. schůzi v 6. funkčním období schválil návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát zároveň ve svém vyjádření poukázal na skutečnost, že návrhu zákona později přijatého jako č. 314/2008 Sb. byla věnována značná pozornost a tento návrh byl přijat po důkladném uvážení a se znalostí problematiky i jejího ústavněprávního rozměru.

III. Upuštění od ústního jednání III.

1. 23. Všichni účastníci vyjádřili souhlas s upuštěním od ústního jednání či se k této otázce ve stanovené lhůtě nevyjádřili. Protože ani Ústavní soud neočekával od tohoto jednání další objasnění věci, upustil od něj podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.

IV. Dikce napadených ustanovení IV.

1. 24. Navrhovatel se domáhal vyslovení protiústavnosti celého zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění zákona č. 314/2008 Sb. Poněvadž však byly odůvodněny toliko jeho výhrady vůči ustanovení § 21 tohoto zákona a zbylá ustanovení navrhl zrušit pouze z důvodu jejich „organického sepětí“ s citovaným ustanovením (aniž by vůči nim vznesl jakékoliv výhrady), zaměří se dále Ústavní soud pouze na tvrzenou protiústavnost ustanovení § 21 napadeného zákona.
2. 25. Toto ustanovení zní:

   㤠21

   Odkaz 㤠21

   Odvolání proti rozhodnutí v kárném řízení není přípustné.“.