Nález Ústavního soudu ze dne 29. září 2010 sp. zn. Pl ÚS 33/09 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění zákona č. 314/2008 Sb.

V. Posouzení příslušnosti Ústavního soudu k projednání návrhu a aktivní legitimace navrhovatele V.

1. 26. Ústavní soud dále musel zvážit, zda je oprávněn meritorně projednávat podaný návrh; v tomto kontextu se zaměřil zejména na otázku, zda byl Nejvyšší správní soud k podání návrhu aktivně legitimován.
2. 27. Podle ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu k projednání. Tuto úpravu dále rozvádí ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, podle kterého návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy.
3. 28. Klíčovou otázkou v tomto kontextu je, zda skutečně bylo či mělo být ustanovení § 21 napadeného zákona Nejvyšším správním soudem v jím řešené právní věci použito. V projednávané věci sice nešlo o ustanovení, které by přímo tvořilo přímý právní podklad, avšak nepochybně ovlivňovalo (či mohlo ovlivňovat) celý charakter řízení vedeného navrhovatelem; v projednávané věci proto Ústavní soud vyložil podmínku „použití zákona při řešení věci“ – i z důvodů dále vyložených – extenzivně.
4. 29. Ve prospěch závěru, že navrhovatel byl aktivně legitimován k podání návrhu, hovoří hned několik argumentů. Ustanovení § 21 napadeného zákona určuje charakter celého kárného řízení a od začátku do konce jím prostupuje. Výklad, podle něhož toto ustanovení nemělo být v řízení před Nejvyšším správním soudem použito, by vedl k absurdnímu závěru, že toto ustanovení není použito nikdy, neboť žádné další řízení na řízení před Nejvyšším správním soudem nenavazuje.
5. 30. Nelze také akceptovat argument, podle něhož není nutné poskytnout součinnost obecnému soudu, neboť sám kárně obviněný je oprávněn napadnout rozhodnutí kárného senátu ústavní stížností, případně spojenou s návrhem na zrušení zákona. Takový výklad by jednak popíral účel ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy (srov. dále), a zároveň by přehlížel, že pokud by podle názoru Ústavního soudu nebylo ustanovení § 21 napadeného zákona Nejvyšším správním soudem aplikováno, pak by jen stěží mohla proti jednoinstančnosti v řízení brojit osoba kárně obviněná. Uplatnění právního předpisu v řízení (zpravidla před obecným soudem) je totiž podmínkou společnou pro podání návrhu podle ustanovení § 64 odst. 3 i § 74 zákona o Ústavním soudu [srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 207/97 ze dne 25. 6. 1998 (N 77/11 SbNU 205, 214)]. Z toho logicky plyne, že pokud by Ústavní soud konstatoval, že ustanovení § 21 napadeného zákona nemělo být v řízení před Nejvyšším správním soudem aplikováno, v podstatě by vyloučil možnost provedení konkrétní kontroly ústavnosti, a to ačkoliv jde o ustanovení, u něhož je myslitelné, že by mohlo zasáhnout do základních práv kárně obviněného. Jedinou možnou cestou, jak konkrétní kontrolu norem přesto iniciovat, by bylo podání zjevně nepřípustného odvolání proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu kárně obviněným (patrně prostřednictvím Nejvyššího správního soudu) s tím, že teprve poté by sám soud či po odmítnutí odvolání kárně obviněný (spolu s ústavní stížností) podal návrh na zrušení zákona. Nutit soud či stěžovatele k takovému prima facie zbytečnému postupu by však bylo projevem přepjatého formalismu; „vyprovokování“ takového postupu pak zcela jistě není a nemůže být účelem formulace ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.
6. 31. Dále dlužno připomenout účel ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy, jímž je otevření prostoru pro ústavní dialog mezi obecnými soudy a Ústavním soudem a v obecnější rovině zajištění vnitřní bezrozpornosti právního řádu a ochrana ústavnosti. Jinými slovy, účelem tohoto ustanovení je předejít situaci, v níž by obecný soud musel vést řízení podle ustanovení zákona, která jsou podle jeho názoru v rozporu s ústavním pořádkem (pakliže ovšem ústavnost těchto ustanovení již nebyla Ústavním soudem potvrzena). Takto vyloženému účelu citovaného ustanovení se příčí výklad, na základě něhož by Ústavní soud mohl odmítnout přezkum zákonného ustanovení, které tak výrazně ovlivňuje charakter řízení před obecným soudem a jehož případná protiústavnost by ústavní konformitu celého tohoto řízení a všech úkonů v něm učiněných zásadním způsobem zpochybnila. Odmítnutím návrhu by se Ústavní soud zpronevěřil své roli v ústavním dialogu a nutil by obecný soud vést řízení, o jehož protiústavnosti by byl tento soud přesvědčen.
7. 32. Nadto lze poznamenat, že rozhodující senát Nejvyššího správního soudu by byl nucen ustanovení § 21 napadeného zákona přímo aplikovat při formulaci poučení, jež je obligatorní součástí rozhodnutí i v projednávané věci, kdy opravný prostředek není podle právní úpravy přípustný (srov. ustanovení § 19 odst. 5 napadeného zákona).
8. 33. Ze všech shora uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud byl aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení ustanovení § 21 napadeného zákona. Aktivní legitimace k napadení celého zákona však Nejvyššímu správnímu soudu nesvědčí, neboť všechna jeho ostatní ustanovení jím nepochybně ve smyslu ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu aplikována nejsou. Provedení konkrétní kontroly norem podle citovaného ustanovení zákona o Ústavním soudu vyžaduje, aby navrhovatel zřetelně označil ustanovení zákona, jež má za protiústavní, vyslovil se k otázce jejich aplikace v probíhajícím řízení a tvrzenou protiústavnost těchto ustanovení rovněž odůvodnil. Navrhovatel v této věci však takto napadl pouze ustanovení § 21 napadeného zákona; k tomu toliko dodal, že zákon je protiústavní ve svojí komplexnosti, neboť prý charakter celého řízení je ovlivněn tím, že proti rozhodnutí kárného senátu není přípustné odvolání. Takový nekonkrétní poukaz na protiústavnost celého zákona, v jehož rámci není rozlišováno mezi jednotlivými ustanoveními napadeného zákona a jejich povahou, však k založení aktivní legitimace v řízení o konkrétní kontrole norem podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nepostačuje. Opačný výklad by vedl k absurdním důsledkům (Ústavní soud by se musel zabývat i zcela obecnými a neodůvodněnými návrhy na zrušení zákona či dokonce více zákonů).
9. 34. Ústavní soud proto uzavírá, že akceptuje předložený návrh jako návrh způsobilý meritorního projednání a rozhodnutí pouze v části brojící proti ustanovení § 21 napadeného zákona; ve zbylé části byl návrh podán osobou zjevně k tomu neoprávněnou.

VI. Procedura přijetí VI.

1. 35. Ústavní soud, jak mu ukládá ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, následně zkoumal, zda byl napadený zákon přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Vyšel přitom z dále citovaných těsnopiseckých zpráv a z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky. Z těsnopisecké zprávy z 39. schůze Poslanecké sněmovny konané dne 30. 10. 2001 Ústavní soud zjistil, že zákon č. 7/2002 Sb. předložený vládou (tisk č. 877) byl přijat Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky v třetím čtení v hlasování č. 383, když ze 180 přítomných poslanců se 170 vyslovilo pro a proti nikdo. Z těsnopisecké zprávy z 11. schůze Senátu konané dne 30. 11. 2001 vyplývá, že návrh zákona byl Senátu postoupen dne 9. 11. 2001 a na jeho 11. schůzi byl dne 30. 11. 2001 schválen ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou (usnesení Senátu č. 222); ve prospěch návrhu se z 65 přítomných senátorů vyslovilo 50 a proti nikdo. Dne 7. prosince 2001 byl zákon doručen prezidentu republiky, který jej 20. prosince 2001 podepsal. Ústavou předepsaný způsob přijetí zákona byl dodržen, stejně tak i jeho vydání, neboť byl podepsán předsedou Poslanecké sněmovny, prezidentem republiky a předsedou vlády (čl. 51 Ústavy) a byl vyhlášen ve Sbírce zákonů (čl. 52 odst. 2 Ústavy) v částce 4, ročník 2002, rozeslané dne 11. 1. 2002. Dnem 1. 4. 2002 nabyl tento zákon účinnosti.
2. 36. Z těsnopisecké zprávy z 34. schůze Poslanecké sněmovny Ústavní soud zjistil, že zákon č. 314/2008 Sb. byl Poslanecké sněmovně předložen vládou jako tisk č. 425. Po prvním čtení byl přikázán k projednání ústavněprávnímu výboru. Ústavněprávní výbor projednal tento tisk dne 22. května 2008. Jeho pozměňovací návrhy (tzv. komplexní pozměňovací návrh) byly poslancům doručeny jako sněmovní tisk č. 425/1. Na 34. schůzi Poslanecké sněmovny dne 18. června 2008 se uskutečnilo druhé čtení a všechny podané pozměňovací návrhy byly vydány jako sněmovní tisk č. 425/2. Zákon ve znění komplexního pozměňovacího návrhu byl přijat Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky v třetím čtení v hlasování č. 242, když ze 155 přítomných poslanců se 109 vyslovilo pro a proti 8. Z těsnopisecké zprávy z 15. schůze Senátu konané dne 16. 7. 2008 vyplývá, že návrh zákona byl Senátu postoupen dne 2. 7. 2008 a na jeho 15. schůzi byl dne 16. 7. 2008 schválen ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou (usnesení Senátu č. 44); ve prospěch návrhu se z 54 přítomných senátorů vyslovilo 35 pro a proti 12. Dne 28. července 2008 byl zákon doručen prezidentu republiky, který jej 11. srpna 2008 podepsal. Ústavou předepsaný způsob přijetí zákona byl dodržen, stejně tak i jeho vydání, neboť byl podepsán předsedou Poslanecké sněmovny, prezidentem republiky a předsedou vlády (čl. 51 Ústavy) a byl vyhlášen ve Sbírce zákonů (čl. 52 odst. 2 Ústavy) v částce 101, ročník 2008, rozeslané dne 21. 8. 2008. Dnem 1. 10. 2008 nabyl tento zákon účinnosti.
3. 37. Ústavní soud tedy uzavírá, že zákon č. 7/2002 Sb. i jeho novela provedená zákonem č. 314/2008 Sb., byly přijaty ústavně konformním způsobem, pročež přistoupil k meritornímu přezkumu návrhu. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že ústavněprávní výbor podal k návrhu zákona tzv. komplexní pozměňovací návrh a že zákon č. 314/2008 Sb. byl ve znění tohoto pozměňovacího návrhu přijat.
4. 38. Při hodnocení této otázky vychází Ústavní soud z premisy, že každý pozměňovací návrh, který je podán oprávněným subjektem v souladu se zákonem č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „jednací řád Poslanecké sněmovny“), je přípustný. Výjimky z této zásady již Ústavní soud vymezil ve své dřívější judikatuře. Je tak především třeba trvat na tom, aby „pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)]. Tento závěr plyne z principu materiálního právního státu, v němž „zákon ve formálním smyslu nelze (...) chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem. Materiálně nazíraný právní stát naopak vyžaduje, aby zákon byl jak z hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelným konzistentním pramenem práva.“. Na tuto judikaturu navázal – pokud se týče nároků kladených na pozměňovací návrhy – i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.). Tyto právní závěry – byť formulované ve vztahu k ustanovení § 63 odst. 1 bodu 5 jednacího řádu Poslanecké sněmovny – se pak uplatní i pokud jde o pozměňovací návrh podle ustanovení § 92 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny.
5. 39. V projednávané věci však není sporné, že komplexní pozměňovací návrh s návrhem zákona věcně úzce souvisel (věcně šlo o úpravu modelu správy soudnictví a otázek souvisejících), pročež pro uplatnění citované judikatury není prostor. Nelze přitom hovořit o tom, že by podáním komplexního pozměňovacího návrhu ústavněprávním výborem byla obcházena pravidla týkající se zákonodárné iniciativy (jež výboru nenáleží). Není totiž zásadně možné ztotožňovat (byť komplexní) pozměňovací návrh s návrhem zákona. Zákonodárná iniciativa totiž v sobě zahrnuje oprávnění rozhodnout o věcném rozsahu problematiky, kterou se bude Poslanecká sněmovna (Parlament) zabývat. Toto oprávnění výbor Poslanecké sněmovny (ani výbor ústavněprávní jako v projednávané věci) nemá; odchýlil-li by se totiž jím podaný pozměňovací návrh věcně od problematiky vymezené návrhem zákona, šlo by o postup Ústavním soudem zapovězený, což vyplývá ze shora citované judikatury (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 – viz výše). Navíc – i bez ohledu na uvedené – podotýká Ústavní soud, že každý z členů ústavněprávního výboru právem zákonodárné iniciativy disponuje, a ani zákaz podávání komplexních pozměňovacích návrhů výbory Poslanecké sněmovny by tudíž v praxi neměl zásadního významu.
6. 40. Podání komplexního pozměňovacího návrhu ústavněprávním výborem v projednávané věci tudíž Ústavní soud z uvedených důvodů považuje za ústavně konformní výkon oprávnění plynoucího z ustanovení § 92 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny.

VII. Meritorní přezkum návrhu VII.

1. 41. Po posouzení ústavnosti procedury přijetí napadeného zákona se Ústavní soud zaměřil na jeho věcný soulad s Ústavním pořádkem. Při posuzování úpravy kárného řízení se soudci obecných soudů jsou z ústavněprávního hlediska podstatné dva okruhy otázek. Z hlediska systémového musí úprava kárného řízení reflektovat ústavně zakotvenou nezávislost soudů (čl. 81 Ústavy) a soudce (čl. 82 Ústavy) a v rovině individuální pak musí být kárně obviněnému zaručeno právo na spravedlivý proces (zejména ustanovení čl. 36 a násl. Listiny a čl. 6 Úmluvy).
2. 42. Ústavní soud se přitom kloní k názoru, že samotná jednoinstančnost řízení není způsobilá nezávislost soudce ohrozit (ostatně i navrhovatel tvrdil, že by tomu tak bylo pouze za podmínky, že by v řízení docházelo k porušení práva na spravedlivý proces). Podstatné jsou z tohoto pohledu pouze okolnosti, jimiž se Ústavní soud v tomto řízení samostatně zabývat nemůže, a to zejména složení, povaha a postavení orgánu, jenž o kárném obvinění rozhoduje, jakož i postavení a oprávnění osob, na základě jejichž návrhu může být kárné řízení zahájeno.
3. 43. Proto Ústavní soud upřel svou pozornost na tvrzený rozpor jednoinstančnosti s právem kárně obviněného na spravedlivý proces. Dle názoru Ústavního soudu se na kárná řízení se soudci vztahuje úprava zakotvená v ustanoveních čl. 36 a násl. Listiny (srov. i usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 471/09, ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz), jakož i úprava zakotvená v ustanovení čl. 6 Úmluvy (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 5. 2. 2009, Olujić proti Chorvatsku, č. 22330/05, § 44, dále jen „Olujić proti Chorvatsku“; všechny – i dále citované – rozsudky Evropského soudu jsou dostupné na www.echr.coe.int).
4. 44. Vzhledem k tvrzenému důvodu protiústavnosti – tj. absenci možnosti bránit se proti rozhodnutí řádným opravným prostředkem – zkoumal Ústavní soud, zda je relevantními ustanoveními ústavního pořádku kárně obviněnému garantováno právo podat odvolání. Jak již Ústavní soud konstatoval dříve (srov. např. nález sp. zn. IV. ÚS 1554/08, bod 26, dostupný na http://nalus.usoud.cz), právo podat odvolání proti soudnímu rozhodnutí obecně ústavním pořádkem garantováno není. Výjimku v tomto směru představuje čl. 2 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, podle něhož „Každý, koho soud uzná vinným z trestného činu, má právo dát přezkoumat výrok o vině nebo trestu soudem vyššího stupně.“. Ještě před posouzením použití případných výjimek podle druhého odstavce tohoto ustanovení („Z tohoto práva jsou přípustné výjimky v případě méně závažných trestných činů, které jako takové kvalifikuje zákon, nebo jestliže byla příslušná osoba souzena v prvním stupni nejvyšším soudem nebo byla uznána vinnou a odsouzena na základě odvolání proti osvobozujícímu rozsudku.“) se Ústavní soud musel zabývat otázkou, zda je ustanovení čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě na projednávanou věc vůbec aplikovatelné.