Nález Ústavního soudu ze dne 24. srpna 2021 sp. zn. Pl. ÚS 40/17 ve věci návrhu na zrušení § 33 odst. 9 a § 33d zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů

VIII./b Ústavní meze zákonného zmocnění obce k regulaci sociálně nežádoucích jevů se zřetelem k nemožnosti omezení práva na pomoc v hmotné nouzi VIII./b

1. 54. Obce, na základě jejichž žádostí pověřeným obecním úřadům o vydání OOP v přenesené působnosti je regulován okruh příjemců doplatků na bydlení od orgánu pomoci v hmotné nouzi (úřadu práce) podle napadených ustanovení, odůvodňují tyto žádosti svojí zákonnou odpovědností při uspokojování potřeb svých občanů v oblasti veřejného pořádku, vyplývající z jejich samostatné působnosti. Účelem zakotvení tohoto doplnění zákona o pomoci v hmotné nouzi bylo zreálnění možnosti obcí účinně čelit zvýšenému výskytu sociálně patologických jevů na jejich území, a dále, aby stát podporoval bydlení pouze ve vyhovujících podmínkách (Beck, P., Grunerová, I., Pavelková, M. Zákon o pomoci v hmotné nouzi. Zákon o životním a existenčním minimu. Praktický komentář. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2018, s. 153). Ustanovení čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy pojímají samosprávu obcí jako ústavně zaručené právo, vymezené ze své podstaty územním společenstvím občanů. Sounáležitost občanů s určitým územně vymezeným celkem je formativním prvkem obecní samosprávy. Sdílení místní (lokální) identity ale není podporováno zákonným vymezením statusu občanství obce, nýbrž vychází pouze z evidenčního principu hlášení k trvalému pobytu [§ 16 odst. 1 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)], jehož realizace spadá pod obecní úřady jako nositele přenesené působnosti; obecní samospráva nemá vliv na evidenci trvalého pobytu, a tedy na okruh osob se statusem občanství obce. Sounáležitost „spoluobčanů“ trpí jistou sociální dezintegrací společnosti, která je průvodním (nikoli však nevyhnutelným) projevem vývoje jejího ekonomického života v mezinárodním kontextu (srov. Pospíšil, I. In: Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 1048 až 1049). Oslabování či vyprazdňování této sounáležitosti vytváří prostor pro vznik jevu sociálního vyloučení a snaha obcí tomu alespoň v místním měřítku bránit nasazením nástrojů své samostatné působnosti je sama o sobě snahou ústavně konformní. Ústavně konformními musí však být i prostředky a postupy k tomu používané. Ústavní soud si je však vědom skutečnosti, že působnost obce při regulaci sociálně nežádoucích jevů by mohla být předmětem jeho přezkumu v souvislosti s napadenými ustanoveními pouze v případě, kdyby tato regulatorní opatření svým normativním obsahem spadala do rámce povaze práva na pomoc v hmotné nouzi vlastních hledisek, např. vymezení jednotlivých podmínek pro vznik nároku na doplatek. Ověření předpokladu, že tomu tak ale není, tedy že není důvod, aby poskytování pomoci v hmotné nouzi v podobě doplatku na bydlení bylo vázáno na stav (neexistenci) výskytu sociálně nežádoucích jevů v místě bydliště příjemce tohoto doplatku, zasluhuje nicméně ještě pozornost Ústavního soudu.
2. 55. Alespoň obecný obsahový rámec samostatné působnosti obcí však ústavodárce nestanovil. Ústavnost jejího výkonu včetně při něm použitého instrumentária může být posuzována pouze na základě obecných principů a hodnot demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 2 odst. 1 Listiny). Proto ukládá-li § 35 odst. 2 obecního zřízení obcím starost „v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů“, přičemž „[j]de především o uspokojování potřeby bydlení ... a ochrany veřejného pořádku“, není výklad z toho vyplývající regulatorní působnosti obce, vedoucí k odepření doplatku na bydlení pro občany v hmotné nouzi, ústavně konformní, jelikož prolamuje požadavek na zachování podstaty a smyslu tohoto sociálního práva podle čl. 30 odst. 2 Listiny (viz předchozí oddíl), který pro takový postup neskýtá oporu, a nemůže proto být ani v tomto smyslu zdrojem prováděcího opatření v podobě napadených ustanovení. Lze souhlasit s námitkou navrhovatelky, že takové ústavně nekonformní opatření obce je navíc uplatňováno nerovným způsobem – odepření doplatku se dotýká jen osob, které nabyly práva trvalého pobytu ve vyloučené oblasti obce po datu vyhlášení OOP, zatímco pro stejně sociálně potřebné občany s trvalým pobytem v dané oblasti již před jeho vyhlášením nebo bydlící mimo tuto oblast nárok na doplatek zůstává zachován (blíže viz VIII./c). Ústavní soud k tomu proto dodává, že takový neracionálně nerovný výklad norem upravujících působnost obce, která zachází s osobami ve stejném postavení (bydlí v oblasti se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů) rozdílně na základě nahodilého jevu (okamžik nabytí právního titulu k bydlení), prohlubuje neústavnost napadených ustanovení. Zákonná úprava takového zacházení proto ústavně neslučitelným způsobem omezuje domáhání se práva na pomoc v hmotné nouzi ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny.
3. 56. Judikatura Ústavního soudu k regulaci určitých činností formou obecně závazných vyhlášek podle § 10 písm. a) obecního zřízení vyžaduje dostatečně určitou specifikaci konkrétních míst, v nichž potenciálně hrozí nebo se už projevuje zásah do veřejným právem chráněného statku. Ta je kritériem dodržování principu proporcionality [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 35/06 ze dne 22. 4. 2008 (N 72/49 SbNU 67; 286/2008 Sb.)], což by mělo platit tím spíše pro přijímání opatření v tak sociálně citlivé situaci, jakou je hmotná nouze, kde by vyhlášení opatření muselo podléhat identifikaci (personifikaci) chování způsobilého narušit veřejný pořádek v obci, jehož účinky by musely být přísně a adresně individualizovány, což forma OOP nedovoluje. Uplatnění jakéhokoliv plošného (nedostatečně adresného) přístupu k vymezení oblastí se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů podle napadených ustanovení je z hlediska uplatnění tohoto principu neakceptovatelné (blíže viz VIII./c) a výkon samostatné působnosti obce s ním spojené není ústavně obhajitelný.
4. 57. Účinky OOP vůči ne-občanům obce, tj. osobám v hmotné nouzi hledajícím ubytování v ubytovacích zařízeních, jež nejsou podle předpisů stavebního práva určena k trvalému bydlení, jsou zdrojem bezdomovectví a jiných podob bezprizorního postavení těchto osob a lze je – dle okolností konkrétního případu – považovat za výzvu obcím při výkonu jejich ústavně zaručené samosprávy při uspokojování potřeb jejich – „většinových“ – obyvatel v oblasti ochrany veřejného pořádku podle § 35 odst. 2 in fine obecního zřízení. Napadená ustanovení neumožňují obcím plně využívat, resp. dovolují obcházet jejich ústavně zaručenou samostatnou působnost, jíž je na podústavní úrovni spolupráce s úřadem práce při zjišťování podmínek, s nimiž zákon o pomoci v hmotné nouzi spojuje vznik nároku těchto osob na poskytování doplatku na bydlení „v případech hodných zvláštního zřetele“ podle § 33c. Při hodnocení podmínky sepětí osoby s obcí může obec ovlivnit rozhodnutí úřadu práce svým doporučením, resp. pověřený obecní úřad poskytnutím informací (§ 33 odst. 6), a tím usnadnit rozlišování původců sociálně nežádoucích jevů a ostatních obyvatel obce, které je klíčem k prevenci vzniku vyloučených lokalit. Vyloučením nároku na doplatek se tak OOP míjí s cílem deklarovaným přijetím napadených ustanovení, a to na úkor ústavně slučitelného prostředku pro výkon obecní samosprávy.
5. 58. Není věcí soudcovské úvahy, nýbrž politické dohody, jak při hledání systémové nápravy ze strany státu, tak při definování role obce v politice sociálního bydlení na komunální úrovni vhodnými nástroji a pomocí terénní práce s „lidmi na okraji společnosti“ účinně a preventivně snižovat – v zájmu všech obyvatel obce, a nikoliv jen jedné ze skupin – riziko vzniku zón (komunit) obývaných sociálně vyloučenými osobami. Ústavněsoudní přezkum napadených ustanovení proto nemohl než vyústit v další dílčí závěr, že absenci pozitivního zákonného vymezení statusu občanství obce vazbou na místo pobytu nelze suplovat negativním vymezením, reálně (fakticky, tj. nepřímo – ekonomickým tlakem) vyprazdňujícím právo na pomoc nezbytnou pro zajištění bydlení v obci jako jedné ze základních životních podmínek podle čl. 30 odst. 2 Listiny. Zákonné zmocnění k takové realizaci působnosti obce napadenými ustanoveními je tedy ústavně neslučitelné.

VIII./c K otázce diskriminační povahy napadených ustanovení VIII./c

1. 59. Ústavní soud k námitce navrhovatelky přistoupil k přezkumu napadených ustanovení ještě se zřetelem k rozdílnému zacházení s různými kategoriemi příjemců doplatku na bydlení podle hlediska místa jejich bydlení a okamžiku, v němž došlo k nabytí užívacího nebo vlastnického titulu k bydlení v určité lokalitě, označené OOP jako oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů.
2. 60. Součástí esenciálního obsahu (jádra) práva na pomoc v hmotné nouzi (jeho smyslem a podstatou) je, jak lze dovodit z čl. 30 odst. 2 Listiny, uspokojení základní potřeby bydlení, jejíž naplnění je nezbytné pro zajištění základních životních podmínek. Takové porozumění uvedenému právu odpovídá i čl. 11 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, podle něhož: „Státy, smluvní strany Paktu, uznávají právo každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň pro něj a jeho rodinu, zahrnujíce v to dostatečnou výživu, šatstvo, byt, a na neustálé zlepšování životních podmínek. Smluvní státy podniknou odpovídající kroky, aby zajistily uskutečnění tohoto práva, uznávajíce pro dosažení tohoto cíle zásadní důležitost mezinárodní spolupráce, založené na svobodném souhlasu.“ Obdobný závazek státu vyplývá i z čl. 27 odst. 3 Úmluvy o právech dítěte (publikována pod č. 104/1991 Sb.), čl. 14 odst. 2 písm. h) Úmluvy o odstranění všech forem diskriminace žen (publikována pod č. 62/1987 Sb.) i z čl. 28 odst. 1 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením (publikována pod č. 10/2010 Sb. m. s.). Podle čl. 16 Evropské sociální charty (publikována pod č. 14/2000 Sb. m. s.) mají smluvní strany „podporovat ekonomickou, právní a sociální ochranu rodinného života“ mj. poskytováním „bydlení pro rodiny“, což však neznamená „právo na bydlení“ zakotvené v čl. 31 jejího revidovaného znění, které však Česká republika neratifikovala. Způsob, jakým by měl stát uvedený závazek plnit, zda přímým zajištěním možnosti bydlení, či pouze pomocí s úhradou nákladů s bydlením spojených prostřednictvím dávek z veřejných rozpočtů, není na ústavní úrovni řešen. Stát v současné době přímo, resp. prostřednictvím veřejnoprávních korporací či jiných subjektů osobám v bytové nouzi uspokojení základní bytové potřeby zajišťuje pouze pomocí dávek, mezi něž patří též doplatek na bydlení jako dávka buď jediná, nebo jako dávka přispívající k úhradě podstatné části nákladů na bydlení. Dochází-li k jejímu odepření z arbitrárních důvodů, jako je tomu podle napadených ustanovení, dotýká se to i plnění uvedených mezinárodních závazků České republiky (čl. 1 odst. 2 Ústavy).
3. 61. Podle obecné části důvodové zprávy k zákonu č. 98/2017 Sb. sociální dávky poskytované do oblasti bydlení mají napomáhat občanům s krytím odůvodněných nákladů spojených s úhradou za nájemní, vlastnickou či jinou formu bydlení (podnájem, ubytovna). V současné době Ministerstvo práce a sociálních věcí spravuje dvě dávky, a to příspěvek na bydlení v systému státní sociální podpory a doplatek na bydlení v systému pomoci v hmotné nouzi. Splní-li vlastník nebo jiná osoba, která užívá byt (jiný než obytný prostor, ubytovací zařízení), zákonem stanovené podmínky, má na doplatek na bydlení ze zákona nárok. Účelem těchto dávkových systémů přitom je, aby si osoby mohly přiměřené bydlení zaplatit a nepřišly o něj pouze z důvodů finanční nedostatečnosti, neboť ztráta bydlení představuje významné riziko sociálního vyloučení.
4. 62. Lze se ztotožnit s navrhovatelkou v tom, že zákon o pomoci v hmotné nouzi (§ 2) stanoví majetková, příjmová a další kritéria, po jejichž splnění vzniká nárok na doplatek na bydlení, čímž je dosaženo zjištění potřeby doplatku, jeho výše a zajištění účelu sledovaného čl. 30 odst. 2 Listiny. V této souvislosti neobstojí názor ministryně pro místní rozvoj, vyjádřený v jejím stanovisku k návrhu, že dávka doplatku na bydlení není nástrojem ochrany práva na pomoc v hmotné nouzi podle uvedeného ustanovení Listiny, když tuto dávku může úřad práce podle § 34 zákona o pomoci v hmotné nouzi nepřiznat, a není tedy nároková. Úvaha správního orgánu, zda jsou dány věcné podmínky plnění, totiž není popřením ústavněprávního základu přiznávaného práva, ale pouze testováním nároku z hlediska zákonných kritérií.
5. 63. Napadená ustanovení však odpírají právo na doplatek na bydlení některým osobám, jež jinak zákonná kritéria pro jeho poskytování splňují, a to jen proto, že chtějí bydlet v oblasti, která byla prohlášena za „oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů“, přičemž proti OOP zakládajícímu tento status mohou podat jen vlastníci dotčených nemovitostí námitky, jejichž vypořádání ale už nepodléhá kontrole nezávislým soudem. Dochází tak k rozdílnému zacházení s osobami podle kritéria neracionální nerovnosti (viz bod 55), které je v rozporu s čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny. Ústavně neslučitelným je rovněž rozdílné zacházení s příjemci doplatku na bydlení pouze na základě skutečnosti, zda vlastnické právo nebo právo užívání bytu v dané lokalitě vzniklo před nebo po vydání OOP (§ 33 odst. 9 zákona o pomoci v hmotné nouzi), což je okolnost z hlediska příjemce doplatku nahodilá (neovlivnitelná). Odnětí doplatku na bydlení jako jediné dávky (lidem, kteří se nastěhují do jiné než nájemní nebo vlastnické formy bydlení nebo kteří bydlí v nájemní formě bydlení bez možnosti přihlásit se zde k trvalému pobytu) nebo dávky přispívající k úhradě podstatné části nákladů na bydlení (lidem, kteří žijí v nájemním vztahu v bytě, v němž jsou přihlášeni k trvalému pobytu) v důsledku vyhlášeného OOP tak v konkrétních případech může vést k faktickému vyprázdnění této složky práva nápomoc v hmotné nouzi nezbytné k zajištění základních životních podmínek podle čl. 30 odst. 2 Listiny způsobem, který navíc odporuje základním demokratickým hodnotám, na nichž je stát založen, chráněným v čl. 2 odst. 1 Listiny. Porušení ústavního principu rovnosti jako třetí dílčí závěr provedeného rozboru je zjevné.
6. 64. Negativní dopady napadených ustanovení do osobní sféry příjemců pomoci v hmotné nouzi jsou ještě zvýrazněny, jak se podává z vyjádření ministra práce a sociálních věcí i Veřejné ochránkyně práv, kteří se aplikací napadených ustanovení zabývali i po stránce praktické, a z přehledu vydaných OOP vypracovaného MPSV, tou skutečností, že úřad práce eviduje pouze případy, kdy proběhlo správní řízení na základě podané žádosti o doplatek na bydlení. Mnoho osob, vědomo si „nulové šance“ na kladné vyřízení žádosti v lokalitě pokryté OOP, však tento úkon vůbec neučinilo. Bylo-li však hlavním cílem snížení výskytu sociálně nežádoucích jevů (trestné činnosti, pobytu osob pod vlivem návykových látek), kdy zákonodárce předpokládal, že je způsobují osoby v hmotné nouzi, je třeba uvést, že v případě přestupkové či trestné činnosti nemusí být místo spáchání skutku totožné s bydlištěm pachatele, resp. pachatelem může být osoba, která sice bydlí ve vyhlášené oblasti, ale není v hmotné nouzi. Takovou osobu tedy OOP neodradilo od nastěhování do vyhlášené oblasti. Zóny se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů nejsou vyhlašovány pouze v místech, kde se koncentrují výhradně osoby v hmotné nouzi, ale často jsou vymezeny bloky ulic, kde bydlí v nájemních bytech vedle sebe jak nově přistěhované osoby v hmotné nouzi, tak „starousedlíci“, takže o vhodnosti a potřebnosti napadených ustanovení dosáhnout snížení výskytu sociálně nežádoucích jevů zamezením nároku na doplatek na bydlení pro nově příchozí osoby lze mít značnou pochybnost. Omezení tzv. byznysu s chudobou pak nebude možné naplnit vydáním OOP ve městech, kde jsou byty tzv. obchodníků s chudobou situovány i v oblastech, na které OOP nedopadá.