Nález Ústavního soudu ze dne 14. července 2005 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 2 ve vztahu k ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003

Odůvodnění

I. I.

Dne 9. července 2004 obdržel Ústavní soud návrh Městského soudu v Brně (dále též „navrhovatel“), za nějž jedná předsedkyně senátu Mgr. D. D., na zrušení části zákona č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003, (dále jen „zákon č. 425/2002 Sb.“). Navrhovatel požaduje, „aby Ústavní soud ČR svým nálezem rozhodl, že se zrušuje část zákona č. 425/2002 Sb. v části týkající se jedné poloviny dalšího platu za první a druhé pololetí roku 2003 ve vztahu k soudcům okresních, krajských, vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [ustanovení § 2 ve vztahu k ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb.]“.

Návrh byl podán podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a podle ustanovení zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) v souvislosti s rozhodovací činností Městského soudu v Brně. U tohoto soudu probíhá pod sp. zn. 30 C 67/2004 občanskoprávní řízení o žalobě JUDr. D. S., soudce Městského soudu v Brně, kterou se žalobce domáhá na žalované České republice – Městském soudu v Brně zaplacení částky 43 200 Kč, protože mu v důsledku přijetí zákona č. 425/2002 Sb. nebyly proplaceny dvě poloviny dalšího platu za první a druhé pololetí roku 2003. Navrhovatel, aniž by vydal rozhodnutí o přerušení občanskoprávního řízení [což měl učinit podle § 109 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu], podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení shora citovaných ustanovení zákona č. 425/2002 Sb., protože ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy došel k závěru, že tato ustanovení zákona, jichž má být při řešení věci použito, jsou „v rozporu s právem soudce na materiální zabezpečení jeho soudcovské nezávislosti“, které vyplývá z čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

Navrhovatel v odůvodnění svého návrhu obsáhle reprodukuje argumentaci, kterou použil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6. 2003, jímž byla zrušena část zákona č. 416/2001 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 2001 a stanovení výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2002 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům, členům prezidia Komise pro cenné papíry, zástupci Veřejného ochránce práv a členům bankovní rady České národní banky. Navrhovatel vyslovuje názor, že stejná argumentace, vyslovená v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/02, platí i pro podporu nynějšího návrhu týkajícího se zákona č. 425/2002 Sb.

1. Navrhovatel dále uvádí, že k nepřípustnému zásahu zákonodárce do soudcovské nezávislosti dochází v posledních letech opakovaně, což dokládá tím, že
   1. – zákonem č. 427/2003 Sb., kterým se pro rok 2004 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, poslanců Evropského parlamentu, soudců a státních zástupců, výše dalšího platu těchto osob za první pololetí roku 2004, a kterým se mění některé související zákony, došlo k odejmutí poloviny dalšího platu náležejícího soudcům za první a druhé pololetí let 2004, 2005 a 2006 a týmž zákonem došlo k tzv. „zmražení platu“ tím, že se v uvedených letech použije platová základna ve výši dosažené ke dni 31. 12. 2003;
   2. – zákonem č. 420/2002 Sb., kterým se zkracuje doba, po kterou je představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům a státním zástupcům poskytován plat při dočasné neschopnosti k výkonu funkce, a kterým se stanoví některá opatření v nemocenském pojištění (péči) a v důchodovém pojištění, byla s účinností od 1. 1. 2003 soudcům zkrácena doba, po kterou je jim poskytován plat při dočasné neschopnosti při výkonu funkce, a to z původních šesti měsíců na dobu 20 pracovních dnů;
   3. – zákonem č. 425/2002 Sb. bylo v § 1 stanoveno, že pro určení platu a dalších náhrad a výdajů spojených s výkonem funkce soudce v roce 2003 se použije platová základna ve výši dosažené k 31. 12. 2002, která se však důsledku změny právní úpravy platových tarifů a osobního příplatku, provedené pro zaměstnance ministerstev, nezvýšila, ačkoliv prý za normálního běhu událostí by k takovému zvýšení mělo dojít.

Navrhovatel vytýká zákonodárci, že provedenými platovými úpravami nedodržuje vládou proklamovaný cíl „zachování srovnatelného postavení jednotlivých skupin“ osob, tj. státních zaměstnanců, představitelů státní moci a soudců, vyjádřený v důvodové zprávě k návrhu zákona č. 425/2002 Sb. K narušení srovnatelného postavení prý došlo zejména těmito opatřeními:

1. – novelizací nařízení vlády č. 253/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců orgánů státní správy, některých dalších orgánů a obcí, ve znění pozdějších předpisů, provedenou nařízením vlády č. 582/2002 Sb., jíž došlo s účinností od 1. 1. 2003 k navýšení stupnice platových tarifů pro některé zaměstnance orgánů státní správy;
2. – novelizací nařízení vlády č. 251/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců rozpočtových a některých dalších organizací, ve znění pozdějších předpisů, provedenou nařízením vlády č. 583/2002 Sb., jíž došlo s účinností od 1. 1. 2003 k navýšení stupnice platových tarifů pro některé zaměstnance rozpočtových a některých dalších organizací;
3. – novelizací nařízení vlády č. 79/1994 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ozbrojených sil, bezpečnostních sborů a služeb, orgánů celní správy, příslušníků Sboru požární ochrany a zaměstnanců některých dalších organizací (služební platový řád), ve znění pozdějších předpisů, provedenou nařízením vlády č. 584/2002 Sb., jíž došlo s účinností od 1. 1. 2003 k navýšení stupnice platových tarifů pro zaměstnance ozbrojených sil, bezpečnostních sborů a služeb, orgánů celní správy, příslušníků sborů požární ochrany a zaměstnanců některých dalších organizací;
4. – přijetím zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, jímž má v budoucnosti dojít ke zvýšení platu příslušníků bezpečnostních sborů.

Navrhovatel polemizuje s hypotetickou námitkou, že další platy soudců jsou svým charakterem jen jakési bonusy, vyplácené jednou za pololetí k běžnému měsíčnímu příjmu soudce, jejichž odnětí nelze pokládat za restrikci odměňování za práci. Podle názoru navrhovatele při posuzování otázky materiálního zabezpečení soudcovské nezávislosti je třeba přihlížet k celkovému penzu zákonem zaručeného ročního příjmu soudce, do něhož je třeba započítat i další platy za první a druhé pololetí kalendářního roku, upravené v ustanovení § 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 236/1995 Sb.“).

Navrhovatel dochází k závěru, že materiální zajištění nezávislosti soudců je jednou z garancí nestranného a spravedlivého rozhodování o právech a právem chráněných zájmech osob. Domnívá se proto, že odnětí poloviny dalších platů soudcům za první a druhé pololetí roku 2003 je v rozporu s koncepcí demokratického právního státu, vyjádřenou v čl. 1 odst. 1 Ústavy, ohrožuje soudcovskou nezávislost garantovanou v čl. 82 odst. 1 Ústavy a narušuje rovnost práv, zakotvenou v čl. 1 Listiny.

II. II.

Ústavní soud si vyžádal vyjádření k návrhu od Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále též „Poslanecká sněmovna“), od Senátu Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“) a od ministra spravedlnosti.

Předseda Poslanecké sněmovny PhDr. Lubomír Zaorálek ve vyjádření ze dne 27. 8. 2004 č. j. 8439/04 sdělil, že Poslanecká sněmovna vycházela při přijímání zákona č. 425/2002 Sb. z přesvědčení, že nevyplacení dalšího platu soudcům není v rozporu s ústavním pořádkem a nemůže ohrozit nezávislost soudců, neboť nejde ani o překvapivý ani o hluboký zásah do jejich materiálního zabezpečení. Ponechává na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost tohoto zákona.

Předseda Senátu doc. JUDr. Petr Pithart ve vyjádření ze dne 8. 9. 2004 č. j. 9654/04 sděluje, že k meritu věci, tj. k povaze dalších platů ve vztahu k hmotnému zajištění soudců jako jednoho z aspektů ústavní zásady soudcovské nezávislosti, se Senát již několikrát vyjadřoval, např. ve věci vedené u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 18/99, a na tato vyjádření nyní odkazuje.

(Poznámka Ústavního soudu: Ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 18/99, na niž předseda Senátu odkazuje, se nalézá vyjádření tehdejší předsedkyně Senátu PhDr. Libuše Benešové č. j. 14781/99, zaslané Ústavnímu soudu k návrhu na zrušení zákona č. 287/1997 Sb., kterým se doplňuje zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 138/1996 Sb. V tomto vyjádření se praví, že Senát nezpochybňuje, že princip nezávislosti soudců zahrnuje celou řadu aspektů, mezi něž lze řadit i hmotné zajištění soudců. Je však namístě poukázat na to, že toto hmotné zajištění je realizováno především formou pravidelného měsíčního platu, jeho výše a podmínek poskytování, a tohoto peněžitého plnění se žádná restrikce nedotýkala. Další plat je podle zákonné úpravy jednorázové peněžité plnění poskytované za stanovených podmínek jednou v kalendářním pololetí, přičemž ze samotných podmínek nároku, kdy jednou z nich je trvání pracovního vztahu soudce k poslednímu dni kalendářního pololetí, vyplývá, že toto peněžité plnění lze stěží pojímat jako hmotné zajištění soudců, jehož snížení či odejmutí by mohlo mít za důsledek porušení principu nezávislosti soudců.)

V nynějším vyjádření ze dne 8. 9. 2004 č. j. 9654/04 se předseda Senátu zaměřuje převážně na formální stránku věci. Vyslovuje pochybnost ohledně konstrukce petitu návrhu předloženého navrhovatelem Ústavnímu soudu, neboť z tohoto petitu není zřejmé, které ustanovení zákona je vlastně navrhováno zrušit. Požadavek navrhovatele, aby Ústavní soud zrušil část zákona „ve vztahu k soudcům okresních, krajských a vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [ustanovení § 2 ve vztahu k ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb.]“, je podle názoru předsedy Senátu nerealizovatelný. Ústavní soud jako tzv. negativní zákonodárce by v případě vyhovění návrhu nemohl napadené ustanovení § 2 citovaného zákona derogovat toliko ve vztahu ke skupině soudců a ponechat je v platnosti ve vztahu k jiným skupinám osob. Pokud by bylo zrušeno celé ustanovení § 2, důsledky jeho zrušení by se vztahovaly na všechny osoby uvedené v § 1, což by nepřípustně vybočovalo z rozsahu a obsahu podaného návrhu. Obdobně nelze podle názoru předsedy Senátu zrušit ani ustanovení § 1 písm. h), které se sice týká pouze soudců, avšak důsledky takového zrušení by nad rámec podaného návrhu dopadly i na oblast určení výše jejich platové základny.

Lze proto podle mínění předsedy Senátu vyslovit pochybnost o tom, zda podaný návrh se týká „jednotlivého ustanovení zákona“ a zda tedy splňuje podmínku obsaženou v čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, aby jej mohl Ústavní soud meritorně projednat. Vyjádření poukazuje na ustálenou judikaturu Ústavního soudu [např. rozhodnutí ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 2, usn. č. 14], z níž vyplývá, že tento soud je při svém rozhodování vázán rozsahem a obsahem petitu a ve svém rozhodnutí z jeho hranic nemůže vykročit; stejně tak nemůže do posuzovaného textu zákona zasáhnout jinak než zrušujícím výrokem.

Místopředseda vlády České republiky a ministr spravedlnosti JUDr. Pavel Němec ve svém vyjádření ze dne 22. 9. 2004 č. j. 562/2004-PERS-SO/2 především konstatuje, že stav, kdy opakovaně dochází k omezování nároků soudců zvláštními zákony a k následným řízením o ústavnosti těchto zákonů, považuje za zcela nepřijatelný. Takový stav má podle jeho názoru negativní dopad na celospolečenské vnímání soudní moci a na vnímání způsobu fungování dělby moci, neboť vyvolává nežádoucí dojem soustavného soupeření mezi mocí soudní, zákonodárnou a výkonnou o výši odměny za výkon funkcí. Za zásadní otázku, jejíž řešení přenechává Ústavnímu soudu, pokládá ministr spravedlnosti to, zda zákonem původně nastavená výše příjmu soudce smí nebo nesmí být následně snížena, resp. za jakých okolností (zejména ve vztahu k vývoji veřejných rozpočtů) k takovému snížení příjmu může dojít. Ministr nesouhlasí s argumentací navrhovatele, že omezením výše dalších platů v roce 2003 došlo k nepřípustné nivelizaci postavení soudců a ostatních skupin odměňovaných z veřejných rozpočtů. Poukazuje na to, že k této zákonné úpravě došlo z objektivního důvodu nepříznivého stavu státního rozpočtu. Zatímco výše dalšího platu byla v roce 2003 omezena všem skupinám osob odměňovaných z veřejných rozpočtů stejnou měrou, zůstala nadále nedotčena diferenciace vyplývající z rozdílné výše měsíčního platu a dalších náležitostí spojených s výkonem funkce.

Ministr spravedlnosti nesouhlasí ani s navrhovatelovým tvrzením, že takové zákonné opatření je zásahem do soudcovské nezávislosti. Hmotné zabezpečení je podle jeho mínění pouze jednou z podpůrných podmínek vytvářejících prostředí pro uplatňování principu soudcovské nezávislosti a mezi hmotným zabezpečením a podstatou tohoto principu není bezprostřední souvislost. Ministr pokládá za nepřijatelný názor, že míra nezávislosti soudce je, bez ohledu na jakékoliv existující objektivní okolnosti, přímo závislá na výši hmotného zabezpečení. Dále uvádí, že úroveň hmotného zabezpečení musí odrážet obecné reálné ekonomické poměry státu, v němž je soudnictví jako služba veřejnosti vykonáváno.

Závěrem svého stanoviska ministr spravedlnosti navrhuje, aby Ústavní soud návrh na zrušení části zákona č. 425/2002 Sb. odmítnul. Vyslovuje názor, že otázku, která je předmětem tohoto návrhu, by měl do budoucna vyřešit zákonodárce tím, že odstraní z platového systému institut dalšího platu a bude jej kompenzovat odpovídajícím zvýšením měsíčního platu.

III. III.

Projednávaná právní problematika i všechny skutkové okolnosti případu byly dostatečně zřejmy z listinných podkladů a protože se od ústního jednání nedalo očekávat další objasnění věci, Ústavní soud od něj se souhlasem všech účastníků upustil podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.

IV. IV.

Předložený návrh se týká těchto ustanovení zákona č. 425/2002 Sb.:

Návrh tohoto zákona předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 10. září 2002 v rámci návrhů osmi zákonů, jejichž účelem bylo řešení rozpočtové situace vzniklé po katastrofických povodních v srpnu 2002. U všech těchto návrhů vláda požádala, aby byly projednávány ve stavu legislativní nouze, a takto také byly Poslaneckou sněmovnou projednány.

V důvodové zprávě k návrhu tohoto zákona vláda uvádí, že platovými úpravami se sleduje úspora výdajů státního rozpočtu, a to „...v souvislosti s ekonomickou situací vzniklou v důsledku povodní v srpnu letošního roku“. Celková úspora, kterou má nová úprava přinést, se v důvodové zprávě odhaduje na 480 – 500 milionů Kč, z toho úspora vzniklá krácením dalších platů se odhaduje na 250 milionů Kč (vedle toho se předpokládala úspora vzniklá „zmrazením“ platové základny na úrovni roku 2002 a blíže nespecifikovaná úspora dalších výdajů, např. na náhrady výdajů odvozených z výše platové základny).

Poslaneckou sněmovnou byl návrh tohoto zákona projednáván jako sněmovní tisk č. 46. Návrhem se dne 11. září 2002 zabýval garanční výbor pro sociální politiku a zdravotnictví, který doporučil jeho přijetí. Plénem Poslanecké sněmovny byl projednáván na 5. schůzi dne 13. září 2002; ze 187 přítomných poslanců pro jeho schválení hlasovalo 154 poslanců, proti nebyl nikdo.

1. Návrh zákona byl doručen dne 16. září 2002 Senátu, kde byl jako senátní tisk č. 356 posuzován ve dvou výborech, a to
   1. – ve výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který ve svém usnesení doporučil Senátu návrhem zákona se nezabývat,
   2. – ve výboru ústavně-právním, který jako výbor garanční k návrhu zákona nepřijal žádné usnesení.

Poté Senát projednal návrh zákona na své 21. schůzi dne 19. září 2002 a přijal usnesení, v němž vyjádřil vůli návrhem zákona se nezabývat. Pro toto usnesení z 49 přítomných senátorů hlasovalo 32, šest bylo proti.

Zákon byl po podpisu prezidentem republiky dne 25. 9. 2002 zveřejněn dne 1. 10. 2002 v částce 151 Sbírky zákonů pod č. 425/2002 Sb. a téhož dne nabyl účinnosti.

Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 425/2002 Sb. byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Zjistil, že napadený zákon byl řádně projednán a schválen zákonodárným sborem, podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů. Proto nic nebránilo posuzovat napadené ustanovení zákona z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České republiky.