Nález Ústavního soudu ze dne 24. ledna 2023 sp. zn. Pl. ÚS 44/21 ve věci návrhu na zrušení části ustanovení § 18c odst. 1 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Vymezení věci I.

1. 1. Městský soud v Praze (dále též „navrhovatel“) navrhl podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) zrušení § 18c odst. 1 ve slovech „jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují“ zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o advokacii“).
2. 2. Ze spisového materiálu se podává, že navrhovatel projednává žalobu proti usnesení České advokátní komory (dále též „Komora“) ze dne 16. 6. 2020 č. j. 10.01 000357/21-005, kterým bylo zastaveno řízení o žádosti o určení advokáta k poskytnutí právní porady podle § 18a nebo právní služby podle § 18c zákona o advokacii. V daném případě žalobkyně požádala Komoru o ustanovení advokáta k podání ústavní stížnosti proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2021 sp. zn. 16 Kss 77/2020, kterým byl zamítnut její návrh na obnovu kárného řízení ve věcech vedených u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 16 Kss 6/2017 a 16 Kss 2/2018. Svou žádost odůvodnila tím, že advokáti, na které se obrátila, odmítli její zastoupení převzít. V žádosti uvedla, že nesplňuje podmínky pro poskytnutí bezplatné právní pomoci podle příslušných zákonných ustanovení a náklady spojené s právním zastoupením si bude hradit sama. Podle žalobkyně pouze sociální situace žadatele není jediným zákonným důvodem, pro který by žadateli vzniklo právo na určení advokáta k poskytnutí právní služby. Česká advokátní komora žádost posoudila jako zjevně právně nepřípustnou s odůvodněním, že žalobkyně požádala o určení advokáta k poskytnutí právní služby podle § 18c zákona o advokacii, avšak nikoliv bezplatně. Komora konstatovala, že od 1. 7. 2018 je oprávněna určovat advokáty podle uvedeného ustanovení pouze k poskytování bezplatných právních služeb, a to i za situace, že se žadateli nepodařilo najít advokáta, který by byl ochoten se věci ujmout.
3. 3. Městský soud v Praze při projednávání předmětné žaloby dospěl k závěru, že ustanovení § 18c odst. 1 ve slovech „jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují“ zákona o advokacii, které bylo použito v uvedeném řízení, je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Z tohoto důvodu navrhovatel usnesením ze dne 18. 11. 2021 sp. zn. 6 A 101/2021 přerušil řízení žalobkyně proti výše uvedenému rozhodnutí České advokátní komory a předložil věc Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení § 18c odst. 1 zákona o advokacii ve slovech „jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují“.

II. Argumentace navrhovatele II.

1. 4. Navrhovatel uvádí, že přestože jsou pro určení advokáta stanoveny i další zákonné podmínky (např. v § 18c odst. 3 zákona o advokacii), tyto zákonné podmínky nebyly pro rozhodování Komory relevantní. Navrhovatel tak musel posoudit ústavnost § 18c odst. 1 zákona o advokacii.
2. 5. Navrhovatel vyjadřuje názor, že v důsledku napadené úpravy dochází k omezení práva na přístup k soudu, neboť fyzická osoba, jíž se nepodařilo zajistit si advokáta na smluvním základě a která nesplňuje podmínku příjmových a majetkových poměrů, nemůže zahájit řízení, jehož procesní podmínku představuje zastoupení advokátem. Za takové situace se účastník řízení nemůže domoci přístupu k soudu v řízení o ústavní stížnosti, neboť jeho podání nesplňuje procesní podmínky podle zákona o Ústavním soudu.
3. 6. Navrhovatel poukazuje na to, že napadené ustanovení bylo do zákona o advokacii vloženo novelou provedenou zákonem č. 258/2017 Sb., který nabyl účinnosti dnem 1. 7. 2018. Touto novelou došlo ke změně dosavadní právní úpravy, která omezení možnosti ustanovení advokáta na smluvním základě nestanovila. Podle § 18 odst. 2 zákona o advokacii ve znění účinném do 30. 6. 2018 měl toto právo každý účastník, který splnil další zákonné podmínky. Napadené ustanovení bylo součástí pozměňovacího návrhu poslankyně prof. Heleny Válkové k tisku Poslanecké sněmovny č. 853. Z protokolu o projednávání v Poslanecké sněmovně ze dne 24. 5. 2017 vyplývá, že se mělo jednat původně o materiál Ministerstva spravedlnosti k řešení bezplatné právní pomoci. Ten nakonec nebyl předložen, a proto obsahově obdobnou problematiku vypracovala jako pozměňovací návrh poslankyně prof. Helena Válková. Z těsnopiseckého zápisu není patrné, z jakého důvodu se původní koncepce určení advokáta Českou advokátní komorou zúžila na poskytování bezplatné právní pomoci, resp. proč byl okruh osob, jimž lze ustanovit advokáta Českou advokátní komorou, zúžen pouze na osoby, u nichž to odůvodňují příjmové a majetkové poměry.
4. 7. Podle navrhovatele dochází v důsledku aplikace § 18c odst. 1 zákona o advokacii k zabránění přístupu k Ústavnímu soudu těm fyzickým osobám, které nesplňují podmínku příjmových a majetkových poměrů a které se nemohou dohodnout o zastupování s konkrétním advokátem.

III. Vyjádření účastníků řízení a České advokátní komory III.

1. 8. Ústavní soud podle § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh komorám Parlamentu České republiky, jednajícím jménem účastníka řízení, a dále vládě a Veřejnému ochránci práv (dále též jen „ochránce“) jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení. Současně požádal o vyjádření Českou advokátní komoru jako stavovskou organizaci advokátů.
   1. a) Vyjádření Poslanecké sněmovny
      1. 9. Za Poslaneckou sněmovnu se vyjádřila její předsedkyně Ing. Markéta Pekarová Adamová, která uvedla, že napadené ustanovení bylo do zákona o advokacii vloženo novelizací provedenou zákonem č. 258/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Návrh tohoto zákona předložila Poslanecké sněmovně skupina poslanců dne 29. 6. 2016 a byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 853 v 7. volebním období. Poslanecká sněmovna s návrhem zákona vyslovila souhlas, kdy v závěrečném hlasování dne 24. 5. 2017 z přítomných 145 poslankyň a poslanců pro návrh hlasovalo 136 a proti návrhu nehlasoval nikdo. Předsedkyně Poslanecké sněmovny doplnila, že napadené ustanovení bylo schváleno ve znění pozměňovacího návrhu, podaného poslankyní prof. Helenou Válkovou pod číslem sněmovního dokumentu 6285. Poslanecká sněmovna postoupila dne 22. 6. 2017 návrh zákona Senátu, který s návrhem zákona vyslovil dne 20. 7. 2017 souhlas. Prezident republiky zákon podepsal dne 1. 8. 2017. Ve Sbírce zákonů byl zákon vyhlášen dne 18. 8. 2017.
   1. b) Vyjádření Senátu
      1. 10. Za Senát se vyjádřil jeho předseda RNDr. Miloš Vystrčil, který konstatoval, že napadené ustanovení tvoří součást komplexu ustanovení § 18a až 18d, vložených do zákona o advokacii zákonem č. 258/2017 Sb., představujících koncepční změnu určování advokátů Komorou k poskytnutí právní služby ve srovnání s dosavadní úpravou obsaženou v § 18 zákona o advokacii. Zatímco podle původní koncepce byla základní podmínkou určení advokáta objektivní nemožnost domoci se poskytnutí právních služeb, přičemž majetkové poměry byly rozhodné pouze pro určení advokáta k poskytnutí právní služby bezplatně či za sníženou odměnu, nová koncepce směřuje k systémovému řešení poskytování bezplatné právní pomoci, kdy se podmínka nemajetnosti stává určující.
      2. 11. Předseda Senátu dále uvedl, že návrh zákona č. 258/2017 Sb. byl Senátu postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 26. 6. 2017 a byl projednáván jako tisk 144. Předkladatelé napadenou úpravu zasadili do kontextu snahy o systémové řešení poskytování bezplatné právní pomoci. Okolnosti vzniku napadené úpravy předkladatelé popsali obdobným způsobem jako navrhovatel, kdy poslanecký návrh zákona přejímal návrh Ministerstva spravedlnosti, který nebyl s ohledem na končící volební období Poslanecké sněmovny již vládou předložen. K obsahu napadeného ustanovení v rámci obecné rozpravy nevystoupili žádný senátor ani senátorka. Na základě návrhu ústavně-právního výboru Senát hlasoval o návrhu zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. V hlasování se z 52 přítomných senátorů a senátorek vyslovilo 50 pro návrh, proti nebyl nikdo. Usnesením č. 247 ze dne 20. 7. 2017 Senát návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Předseda Senátu konstatoval, že napadená ustanovení byla přijata v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem s tím, že ponechává na Ústavním soudu, aby posoudil jejich ústavnost.
   1. c) Vyjádření vlády
      1. 12. Vláda sdělila, že vstupuje do řízení, a navrhla zamítnutí návrhu. Zmocnila ministra pro legislativu JUDr. MgA. Michala Šalomouna, Ph.D., aby ve spolupráci s ministrem spravedlnosti vypracoval vyjádření vlády k návrhu, a zmocnila ministra spravedlnosti k zastupování vlády v tomto řízení.
      2. 13. Ve vyjádření vláda nejprve na základě vybraných rozhodnutí dovozuje, že z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) vyplývá, že účastníkům řízení není nutné zajistit naprostou „rovnost zbraní“. Může tak existovat systém právní pomoci, který stanoví podmínky pro její poskytnutí, ty však musí poskytovat dostatečné záruky před svévolí. Podle vlády bylo účelem předmětné novelizace zákona o advokacii upravit subsidiární systém státem garantované právní pomoci tak, aby doplňoval existující způsoby, založené jednak na obecném principu smluvní volnosti na trhu poskytování právních služeb advokáty, státem podporované činnosti nevládních neziskových organizací (např. občanských poraden), a postupy upravené jednotlivými procesními předpisy. Vláda uvedla, že podle § 18 odst. 2 zákona o advokacii ve znění účinném do 30. 6. 2018 bylo určení advokáta Komorou vázáno na současné splnění podmínek, kdy žadatel nesplňoval podmínky pro ustanovení advokáta soudem, nebyl schopen se domoci poskytnutí právních služeb a písemně požádal Komoru o určení advokáta. Splnění druhé podmínky musel žadatel doložit písemným potvrzením několika advokátů, které oslovil a kteří odmítli se jeho věci ujmout. Fakultativně mohla Komora rozhodnout o poskytnutí právní pomoci bezplatně nebo za sníženou odměnu, pokud to odůvodňovaly příjmové a majetkové poměry žadatele. Nová právní úprava obsažená v § 18 a násl. zákona o advokacii se týká podmínek zajištění tzv. bezplatné právní pomoci ve formě právních porad (§ 18a a § 18b) a právních služeb osobám, které splňují zákonné podmínky (§ 18c). Podle vlády tak nová právní úprava posílila práva fyzických i právnických osob, které by v důsledku svých finančních a majetkových poměrů mohly být omezeny na právech vyplývajících z Listiny a mezinárodních závazků České republiky.
      3. 14. I s ohledem na počet Komorou evidovaných advokátů poskytujících právní služby, přesahující v současné době 14 000, zákon preferuje smluvní zastoupení po vzájemné dohodě obou (všech) smluvních stran. Úkolem státu je pak zajistit právní pomoc těm skupinám, které tuto možnost nemají z důvodů příjmových a majetkových poměrů, a tím jim umožnit kvalifikovaně hájit svá práva a zájmy. Vláda vyjadřuje názor, že není dán důvod k tomu, aby stát zasahoval do systému právní pomoci, který je funkční a předvídatelný a který je bez výjimky schopen uspokojit poptávku po právních službách. Nefunkčnost nebo neústavnost tohoto systému nelze dovozovat z eventuálních a ojedinělých případů, kdy účastník řízení tvrdí, že zatím nebyl schopen si zajistit právní pomoc za úplatu individuálně. Problémy spojené s praktickou nedostupností právních služeb poskytovaných advokáty nejsou signalizovány ani z činnosti Ministerstva spravedlnosti.
      4. 15. Lze namítat, že vypuštěním povinnosti Komory určit žadateli advokáta v případě, kdy nejde o žadatele v nepříznivé ekonomické situaci, došlo částečně ke snížení dosavadního standardu dostupnosti právních služeb těchto osob. Podle vlády je však změna učiněná zákonem č. 258/2017 Sb. racionálně zdůvodněna, plně odpovídá povinnostem, které pro Českou republiku vyplývají z mezinárodních závazků, a nepředstavuje nepřípustný zásah do práv zaručených Listinou. Vyhověním návrhu by bylo založeno právo každého žadatele na bezplatnou právní pomoc bez ohledu na jeho příjmové a majetkové poměry, což by nebylo akceptovatelné. Vláda proto navrhla zamítnutí předmětného návrhu.
   1. d) Vyjádření Veřejného ochránce práv
      1. 16. Veřejný ochránce práv ve svém vyjádření sdělil, že se rozhodl vstoupit do řízení. Uvedl, že napadenou úpravu považuje za ohrožení práva na přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny a práva na zajištění právní pomoci ve smyslu čl. 37 odst. 2 Listiny. Upozorňuje na to, že nejde pouze o možnost obrátit se na Ústavní soud, ale v případech osob, které nesplňují podmínky pro ustanovení zástupce podle občanského soudního řádu či soudního řádu správního a zároveň jsou z různých důvodů odmítnuty advokáty, také o dostupnost právní ochrany u obou nejvyšších soudů. V neposlední řadě jde též o možnost obrátit se na tyto soudy kvalifikovaným podáním.
      2. 17. Ochránce poukazuje na to, že předmětná změna zákona o advokacii, připravená jako kompromis ve spolupráci s Ministerstvem spravedlnosti, byla předložena jako pozměňovací návrh k poslaneckému návrhu zákona, který ovšem řešil odlišnou problematiku. Připravovaná úprava bezplatné právní pomoci, která prošla řádným připomínkovým řízením, zůstala neprojednána. Důsledky předmětné novelizace zákona o advokacii ochránce považuje za velmi závažné. Poukazuje na to, že za současného znění zákona je právní pomoc zajištěna pouze v nejnutnějších sociálních případech. Záchrannou síť pro ostatní případy vytvářel zákon o advokacii, který v důsledku předmětné novelizace tuto roli ztratil, neboť určení advokáta se týká jen těch žadatelů, jejichž příjmové a majetkové poměry to odůvodňují. Absence dostatečných finančních prostředků není však jediným důvodem, proč je problematické získat odbornou právní pomoc. Mezi jiné důvody patří např. složitost sporu ve spojení s jeho nízkou lukrativitou, zatížení advokátů či kontroverze, které může spor vzbudit. V těchto případech může být reálně problematické sehnat v rámci uzavřeného a často relativně krátkého časového intervalu odbornou pomoc. Ochránce dále uvedl poznatky ze své činnosti, kdy bylo nezbytné určit advokáta i bez odůvodnění příjmovými a majetkovými poměry. Například šlo o zastoupení menších měst či obcí, kdy je složité najít právního zástupce, který není ve střetu zájmů, neboť poskytuje služby dané obci, nebo případy starších osob, které nejsou schopny si zajistit advokáta ze zdravotních či jiných důvodů, ačkoliv prostředky k zajištění advokátní pomoci mají, či případy složitých sporů s nejistým výsledem, jakými jsou spory mezi vlastníky bytů. Apriorní znemožnění získání právní pomoci vyloučením části osob z pozitivní úpravy se může jevit efektivním nástrojem, že toto právo nebude zneužito v případech zjevně neúčelného uplatňování práva. Takový postup by měl však být uplatňován ve vztahu ke konkrétním případům, nikoliv prostřednictvím popření samotné existence ústavně zaručeného práva.
      3. 18. Ochránce považuje napadenou úpravu za „pravou, otevřenou a nevědomou mezeru v právu“, která omezuje realizaci ústavně garantovaného práva na právní pomoc a přístup k vrcholným soudům a Ústavnímu soudu. Tuto mezeru nelze podle jeho názoru odstranit výkladem či subsidiární aplikací občanského soudního řádu, soudního řádu správního či trestního řádu; zásah do práva na přístup k soudu a na právní pomoc je třeba řešit cestou derogace, jak navrhuje Městský soud v Praze. Ochránce také poukazuje na to, že napadená úprava budí pochybnosti o tom, zda se nedostává do kolize s čl. 3 odst. 1 Listiny.
   1. e) Vyjádření České advokátní komory
      1. 19. Česká advokátní komora ve svém stanovisku konstatovala, že s návrhem nesouhlasí. Odkázala především na odůvodnění pozměňovacího návrhu poslankyně prof. Heleny Válkové k předmětnému sněmovnímu tisku č. 853, z něhož vyplývá, že účelem změny zákona o advokacii provedené zákonem č. 258/2017 Sb. bylo upravit subsidiární systém právní pomoci, který by doplňoval existující způsoby. Komora zdůraznila, že základním předpokladem přístupu k právní pomoci jsou finanční prostředky, které musí klient vynaložit za účelem získání zastoupení advokátem. Pouze pro případ, že klient tyto prostředky nemá, nastupuje státní regulace, která prostřednictvím tzv. „práva chudých“ vytváří záchranný sociální systém, na jehož základě umožňuje těmto osobám přístup ke spravedlnosti. Proto předmětná úprava nezahrnuje určování advokáta pro klienty, kteří v postavení této slabší strany nejsou a pomoc státu nepotřebují. S odkazem na usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 296/97 ze dne 17. 3. 1998 (U 20/10 SbNU 409) Komora uvádí, že podoba systému právní pomoci je zcela v gesci zákonodárce. Na tomto principu neshledává nic neústavního, zejména s ohledem na vysoký počet advokátů (ke dni podání vyjádření činil počet aktivních advokátů, kteří mohou zájemci poskytnout požadované právní služby 12 419). Tento robustní systém, založený na hospodářské soutěži advokátů, je podle Komory schopen uspokojit veškerou poptávku po právních službách, a to bez výjimky. Povinnost České advokátní komory určit advokáta k poskytnutí právních služeb za úplatu by narušovala hospodářskou soutěž ve smyslu § 19a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů.
      2. 20. Komora se dále vyjádřila k tvrzením žalobkyně v řízení o správní žalobě vedeném před navrhovatelem a k otázce role advokáta v případech povinného zastoupení. Zdůraznila, že odmítnutí zastupovat klienta v řízení před Ústavním soudem může být nikoli projevem neochoty advokáta právní službu poskytnout, a tedy znakem nefunkčnosti „základního systému právní pomoci spočívajícího v hospodářské soutěži advokátů“, ale především vyslovením právního názoru na věc, se kterým se klient odmítá ztotožnit. Na základě výše uvedených důvodů Česká advokátní komora navrhla zamítnutí návrhu.

IV. Replika navrhovatele IV.

1. 21. Ústavní soud zaslal obdržená vyjádření navrhovateli k replice. Navrhovatel uvedl, že vyjádření Veřejného ochránce práv ilustruje významnější dopad napadené úpravy a značně relativizuje argument vlády, že k žádným problémům při její aplikaci nedochází.
2. 22. K vyjádření vlády navrhovatel konstatoval, že v něm nenalezl odpověď na otázku, jakým způsobem lze vyložit právní normu v tom smyslu, že přístup účastníka řízení k soudu je umožněn v případech, kdy je vyžadováno právní zastoupení advokátem a kdy není toto zastoupení pro účastníka řízení k dispozici. Navrhovatel nesouhlasí s argumentem, že po odmítnutí může účastník řízení oslovovat další advokáty z celkového jejich množství 14 000. Tato argumentace nijak nesouvisí s předmětem soudního řízení, v němž je napadeno přímo rozhodnutí České advokátní komory, kterým bylo zastaveno řízení o určení advokáta.
3. 23. Navrhovatel dále uvedl, že ani ve vyjádření Komory nenašel jediný odkaz na platnou právní úpravu, podle níž by bylo možné účastníku řízení, jehož výdělkové a majetkové poměry to vylučují, ustanovit advokáta v případě, kdy je toto zastoupení povinné. Rozbor toho, kde a jak je nutný advokátní přímus či co je myšleno rovností „zbraní“ v řízení, neřeší základní předpoklad, že účastníku řízení je přístup k soudu vůbec odepřen. Navrhovatel nikde netvrdil, že by advokátní zastoupení mělo či muselo být poskytováno zdarma. K této argumentaci pak navrhovatel poukazuje na znění § 18 zákona o advokacii ve znění účinném do 30. 6. 2018 a tehdejší běžnou praxi, kdy ustanovení advokáta samo o sobě neznamenalo právo na bezplatnou právní pomoc a ta mohla být zpoplatněna, aniž by bylo navrhovateli známo, že by to činilo nějaké praktické obtíže.