Nález Ústavního soudu ze dne 17. ledna 2023 sp. zn. Pl. ÚS 25/21 ve věci návrhu na zrušení § 73 odst. 7 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Rekapitulace dosavadního průběhu řízení před navrhovatelem I.

1. 1. Návrhem ze dne 6. května 2021, podaným na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), se Městský soud v Praze domáhá zrušení § 73 odst. 7 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů, (dále též „ZZS“).
2. 2. Navrhovatel uvádí, že pod sp. zn. 14 A 95/2020 projednává žalobu P. N., směřující proti rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 30091/2020-3/PRO ze dne 31. 7. 2020. Ke skutkovému pozadí projednávané věci navrhovatel uvedl, že žalobce podáním ze dne 17. 5. 2020, doplněným dne 28. 5. 2020, požádal, s výslovným odkazem na § 6 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, (dále též „InfZ“ či „informační zákon“), Ústav zdravotnických informací a statistiky České republiky (dále též „povinný subjekt“ či „ÚZIS“) o přímé poskytnutí informací týkajících se statistického počtu úmrtí osob za roky 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 a 2019 (za každý rok zvlášť) na konkrétní, v žádosti blíže specifikované příčiny.
3. 3. Sdělením č. j. UZIS/031661-1/2020 ze dne 5. 6. 2020 povinný subjekt nejprve poskytl žalobci pouze tuto odpověď: „Struktura Národního zdravotnického informačního systému (dále jen ,NZIS'), která je datovým zdrojem pro Vámi požadovanou informaci, je stanovena zákonem o zdravotních službách v jeho § 70–78, vyhláškou Ministerstva zdravotnictví č. 373/2016 Sb., o předávání údajů do Národního zdravotnického informačního systému, ve znění pozdějších předpisů, a je dostupná veřejně na internetových stránkách ÚZIS ČR na následujícím prolinku: https://www--uzis-cz/index.php?pg=nzis.“ Na závěr svého přípisu povinný subjekt uvedl, že na základě § 73 odst. 8 ZZS lze pro statistické a vědecké účely požádat o poskytnutí údajů z národních zdravotních registrů s tím, že žádost se podává na formuláři, který je žalobci k dispozici na odkazovaných internetových stránkách. Následně povinný subjekt vydal rozhodnutí č. j. UZIS/031661-2/2020 ze dne 5. 6. 2020, kterým žádost žalobce o poskytnutí požadovaných informací odmítl podle § 15 odst. 1 ve spojení s § 2 odst. 3 InfZ a § 73 odst. 7 ZZS. V odůvodnění uvedl, že poskytování informací z Národního zdravotnického informačního systému se řídí ustanovením § 73 odst. 7 ZZS, pročež žalobci byla poskytnuta pouze struktura dat. Z tohoto důvodu povinný subjekt žádost žalobce odmítl. V závěru svého rozhodnutí žalobce opakovaně poučil o možnosti poskytnutí informace dle § 73 odst. 8 ZZS.
4. 4. K odvolání žalobce proti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací Ministerstvo zdravotnictví shora vzpomenutým rozhodnutím zčásti změnilo napadené rozhodnutí povinného subjektu tak, že v jeho výrokové části byl vypuštěn odkaz na ustanovení § 2 odst. 3 InfZ. Ve zbytku bylo odvoláním dotčené rozhodnutí povinného subjektu potvrzeno. Ministerstvo uvedlo, že žádost o poskytnutí informace může být odmítnuta i z důvodu stanoveného ve zvláštním zákoně, stanoví-li výslovně podmínky neposkytnutí informace. Tak tomu je i v případě § 73 odst. 7 ZZS. Dané zákonné ustanovení lze dle ministerstva považovat za zvláštní důvod odmítnutí žádosti o informace. Povinný subjekt tak neměl jinou možnost než žádost o informace odmítnout, neboť je podle § 2 odst. 1 správního řádu povinen postupovat v souladu se zákony.
5. 5. Žalobce posléze napadl rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví jako odvolacího správního orgánu žalobou, v níž mimo jiné zpochybnil nezbytnost omezení práva na svobodný přístup k informacím. Ministerstvo zdravotnictví ve svém vyjádření k žalobě naopak zaujalo názor, že § 73 odst. 7 ZZS je v souladu s ústavním pořádkem.

II. Argumentace navrhovatele II.

1. 6. Navrhovatel má za to, že § 73 odst. 7 ZZS je v rozporu s ústavním pořádkem. Zákonodárce v případě napadeného ustanovení pokládá za legitimní cíl omezení práva na svobodný přístup k informacím v prvé řadě tu skutečnost, že v případě poskytnutí těchto údajů by nebyly žadateli nabídnuty úplné informace. Takto deklarovaný cíl omezení informačního práva však dle názoru navrhovatele lze stěží akceptovat a podřadit pod jakoukoli z kategorií legitimních cílů uvedených v čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále též „Listina“). Je-li účelem zdravotnických registrů mimo jiné i sběr informací k hodnocení zdravotního stavu obyvatelstva a jeho vývoje, ke sledování incidence, okolností vzniku a šíření společensky závažných nemocí a jejich důsledků, dá se očekávat, že údaje v registrech budou komplexní povahy. Pokud by nebylo možno z Národního zdravotnického informačního systému získat komplexní informace, byl by tím popřen samotný smysl vedení tohoto systému.
2. 7. Navrhovatel dále zpochybnil, že za legitimní cíl omezení práva na přístup k informacím by bylo možno pokládat skutečnost, že export vybraných parametrů vedených v epidemiologických registrech může vést k zavádějícím informacím o zdravotním stavu nebo vyvolávat u laického občana zbytečné obavy. Navrhovateli není zřejmé, v jakém smyslu by mohlo být poskytnutí požadovaných informací zavádějící. Nejsou-li v systému vedené registry zavádějící, zajisté by ani jejich poskytnutí nemělo být zavádějící. Možné dezinterpretace dat lze dle mínění navrhovatele dosíci případným doprovodným komentářem. Podle navrhovatele má statistický ústav k dispozici takové prostředky, kterými může případné nepřesnosti či zavádějící informace vyjasnit. Proto neobstojí absolutní popření práva na svobodný přístup k informacím z tohoto důvodu. Navrhovatel rovněž upozornil, že poskytováním informací z registrů by docházelo ke kontrole shromážděných údajů širší veřejností, což by ve svém důsledku mohlo vést k celkovému zlepšení takto vedeného systému. Přístup společnosti k obecným informacím o zdravotnických údajích je dle navrhovatele žádoucí, neboť v tomto směru může interpretace získaných informací spíše vést k adekvátnímu upozorňování na některá zdravotní rizika, a tedy k vyšší ochraně veřejného zdraví nežli ke zneužívání získaných dat a vyvolávání paniky.
3. 8. Navrhovatel připustil, že za legitimní cíl omezení práva na svobodný přístup k informacím je možné pokládat ochranu práv a svobod druhých, zejména soukromí fyzických osob. Jakkoli je nutno v maximální míře dbát na efektivní ochranu shromažďovaných údajů v dotčených registrech, neboť jsou údaji nanejvýš citlivými, nepředstavuje zapovězení poskytování jakýchkoli informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím opatření takovému cíli přiměřené. Toho je možné dle navrhovatele dosáhnout i jinými, mírnějšími způsoby. Ochranu v tomto směru poskytuje především platný § 73 odst. 8 ZZS, který přikazuje, aby byly poskytnuty údaje pouze v podobě, ze které nelze určit konkrétní fyzickou nebo právnickou osobu. Nadto žalobce se v dané věci dožadoval statistik úmrtí za roky 2014 až 2019, jejichž příčinou byla konkrétní onemocnění, resp. užití některých látek. Poskytnutím těchto statistických údajů by dle navrhovatele zajisté nebyly ohroženy jakékoli citlivé osobní údaje, natož pak soukromí jednotlivých pacientů. Tuto svoji argumentaci v návrhu podrobněji rozvedl.

III. Vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka řízení III.

1. 9. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) zaslal návrh Poslanecké sněmovně a Senátu, jednajícím jménem účastníka řízení, jakož i vládě a Veřejnému ochránci práv, kteří jsou oprávněni vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.
2. 10. Za Poslaneckou sněmovnu zaslal vyjádření její předseda, který uvedl, že návrh zákona č. 111/2019 Sb., jímž bylo do zákona o zdravotních službách vloženo napadené ustanovení, byl předložen vládou. V té souvislosti popsal průběh schvalování návrhu zákona, včetně pozměňovacích návrhů, a uvedl, že právní norma byla přijata a vyhlášena na základě řádného postupu s tím, že je věcí Ústavního soudu, aby posoudil otázku namítané protiústavnosti napadeného ustanovení a aby rozhodl o návrhu na jeho zrušení.
3. 11. Za Senát se vyjádřil jeho předseda, který rovněž popsal průběh schvalování návrhu zákona č. 111/2019 Sb. Přitom se blíže zaměřil na projednávání návrhu zákona v Senátu a uvedl, že na jeho půdě proběhla poměrně široká diskuze, která se sice přímo napadaného ustanovení netýkala, avšak kritice bylo podrobeno doplnění návrhu zákona v Poslanecké sněmovně právě o novelu zákona o zdravotních službách obsahující navrhovatelem napadené ustanovení, která původně nebyla součástí vládního návrhu zákona. Kritika se vztahovala zejména k neprojednání části týkající se zákona o zdravotních službách s Ministerstvem zdravotnictví a Ministerstvem vnitra, tj. s ministerstvy, která by se měla vyjádřit ke správnosti navrhované úpravy nakládání se zdravotními daty. Senát po proběhlé rozpravě přijal usnesení, kterým vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Poslanecká sněmovna však návrh zákona ve znění schváleném Senátem neschválila a přijala návrh zákona ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu. Závěrem předseda Senátu podotkl, že je plně na Ústavním soudu, aby návrh posoudil a rozhodl o něm.
4. 12. Vláda ve svém poměrně rozsáhlém vyjádření navrhla, aby Ústavní soud návrh na zrušení napadeného zákonného ustanovení zamítl. Úvodem se zaměřila na postavení a úlohu ÚZIS ve veřejné správě, a to zejména v oblasti správy Národního zdravotnického informačního systému (dále též „NZIS“), a s tím související problematiku ochrany shromažďovaných dat. Dále popsala aplikační praxi ÚZIS při vyřizování žádostí podaných na základě zákona o svobodném přístupu k informacím. V té spojitosti uvedla, že odborní žadatelé o výdej dat z registrů jsou v naprosté většině případů informováni o tom, že při žádosti o tato data je nezbytné postupovat podle ustanovení zákona o zdravotních službách. Naopak laičtí žadatelé využívají při svých žádostech vesměs postupu podle zákona o svobodném přístupu k informacím. V každém jednotlivém případě, kdy žadatel žádá o data z registrů podle zákona o svobodném přístupu k informacím, je vedle poskytnutí informace o struktuře dat podle napadeného ustanovení zároveň vydáno rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti podle § 15 odst. 1 InfZ ve spojení s § 73 odst. 7 ZZS. Částečné odmítnutí však dle vlády pokaždé obsahuje informaci o možnosti podat ve věci žádost o výdej dat podle § 73 odst. 8 ZZS. Někteří žadatelé tuto možnost následně využijí a odpovědi na své otázky pak obdrží řádně zpracované.
5. 13. Vláda dále citací z příslušného pozměňovacího návrhu vyjmenovala důvody, pro které bylo právo na informace z NZIS omezeno. Za primární důvod, pro který byla předmětná úprava zákona zákonodárci schválena, označila vláda žádosti mířící k poskytování adresných výpisů z obsahu registrů NZIS pro konkrétní fyzickou nebo právnickou osobu. Upozornila však rovněž na možná bezpečnostní rizika poskytování informací, neboť v případě, že by byly informace bez patřičného kontextu, může údajně velice lehce docházet (jak nevědomě, tak i záměrně) k nesprávné interpretaci dat a různým, i zcela protichůdným výkladům, což může mít nedozírné následky. Příkladem může být ovlivnění rozhodnutí pacientů se závažným onkologickým onemocněním ve vztahu k včasným život zachraňujícím výkonům apod.
6. 14. Vláda potřebu zachování napadené právní úpravy odůvodnila rovněž právem na ochranu zdraví, možností získání mnohem úplnějších a správnějších údajů z primárních zdrojů, jakož i možností vyvolání zbytečných obav u laického občana, které by mohly být způsobeny možnými zavádějícími informacemi o zdravotním stavu, které by mohly vyplynout z exportu vybraných údajů z epidemiologických registrů. Riziko spatřuje vláda i v možné chybovosti záznamů způsobené exportem dat od poskytovatelů či v neetickém výkladu požadovaných informací.
7. 15. Vláda vyzdvihla užitečnost napadeného ustanovení, která se měla projevit zejména v období pandemie covidu-19, kdy došlo k nárůstu podaných žádostí dle InfZ z 12 na celkový počet 79. Během tohoto období se ukázalo, že žádosti tohoto typu kladou na ÚZIS v naprosté většině laici, a bylo prý prokázáno, že žadatelé vůbec nerozumí problematice, na kterou se táží.
8. 16. Zrušení napadeného ustanovení by podle vlády způsobilo řadu problémů, jakož i znemožnění standardního provozu ÚZIS, neboť ÚZIS nedisponuje mandátem ani personálním vybavením k poskytování dat naprostým laikům a ve lhůtách dle InfZ. Pro vysvětlování informací poskytovaných dle InfZ by bylo nutné posílit personální aparát, neboť nyní tuto agendu vykonává pouze jedna osoba, avšak nikoliv jako svoji agendu primární. V případě zrušení posuzovaného ustanovení by pak masivní podávání žádostí o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím mohlo být využíváno jako prostředek útoku na resort zdravotnictví se záměrem přetížit personální kapacitu ÚZIS a znemožnit standardní provoz. Do úvahy je nutno vzít i rizika z pohledu kybernetické bezpečnosti, neboť je nutno dbát, aby požadované informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím nezpůsobily kompromitaci zabezpečení informačních systémů ÚZIS i Ministerstva zdravotnictví.
9. 17. Vláda vyjádřila názor, že stávající praxe poskytování informací z NZIS neomezuje žádnou relevantní a legitimní žádost, zejména pak poskytování agregovaných dat a statistik, poskytování zpracovaných dat a analýz ani poskytování primárních dat, nedojde-li k přímé ani nepřímé identifikaci osoby. Jediným aplikovaným důvodem odmítnutí žádosti je údajně ve všech výše uvedených případech neexistence požadovaných dat a informací a i v těchto případech je s žadateli neformálně komunikováno za účelem nalezení řešení například volbou jiného parametru. Vláda znovu zopakovala, že problémem, kvůli kterému byla předmětná úprava zákona zákonodárci schválena, jsou pouze žádosti mířící k poskytování adresných výpisů z obsahu registrů NZIS pro konkrétní fyzickou nebo právnickou osobu.
10. 18. Veřejný ochránce práv sdělil, že nevyužije svého práva podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, pročež do řízení jako vedlejší účastník nevstoupí.
11. 19. Vyjádření účastníků i vedlejšího účastníka řízení byla zaslána navrhovateli k případné replice, jíž navrhovatel nevyužil.
12. 20. Ústavní soud podle § 44 zákona o Ústavním soudu nenařídil ve věci ústní jednání, neboť by nijak nepřispělo k dalšímu, resp. hlubšímu objasnění věci, než jak se s ní seznámil z písemných úkonů navrhovatele, účastníka a vedlejší účastnice řízení. Nenařízení ústního jednání odůvodňuje i skutečnost, že Ústavní soud nepovažuje za potřebné provádět ve věci dokazování. Ani účastníci řízení, ani vedlejší účastník řízení se přitom konání ústního jednání nedožadovali.