Nález Ústavního soudu ze dne 6. června 2006 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 5 odst. 3 věty druhé a třetí zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a ustanovení § 6 odst. 4 písm. a) bodu 11 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, v částech vyjádřených slovy „péče muže o dítě ve věku do čtyř let, péče o dítě ve věku do 18 let, je-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči, a“ a slovy „tyto děti a“
8. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je uvedeno, že zákon o důchodovém pojištění váže vznik účasti na důchodovém pojištění osob pečujících o děti nebo o bezmocné osoby na podmínku, že si tyto osoby (ženy i muži) podají písemnou přihlášku k účasti na důchodovém pojištění nejpozději do dvou let od skončení této péče, tak jako si mohou podávat přihlášku k účasti na pojištění osoby starší 18 let (ženy i muži) a jejich účast na pojištění se má týkat doby jejich vedení v evidenci úřadu práce jako uchazeče o zaměstnání, pokud jim po dobu této evidence nenáležela podpora v nezaměstnanosti nebo podpora při rekvalifikaci, nebo doby soustavné přípravy na budoucí povolání studiem na střední nebo vysoké škole v České republice, s výjimkou doby prvních šesti let tohoto studia po dosažení věku 18 let.Výjimkou z této zásady je, že žena přihlášku k účasti na důchodovém pojištění při péči o dítě nepodává. Důvodem pro tuto výjimku je její praktičnost. Při uznávání náhradní doby pojištění se zkoumá, zda jsou skutečně naplněny podmínky jejího uznání, neděje se tak automaticky. Pouze u péče o dítě se vychází z vyvinuvšího se modelu v našem prostředí, kde jsou to především ženy, které se o děti v nízkém věku starají. Podávání přihlášek k účasti na důchodovém pojištění ženami - při péči o malé děti - by tak při množství případů, kdy ženy o malé děti pečují, prý nabylo znaky formality, a proto převládl názor, aby ženy nemusely při péči o malé děti přihlášku podávat. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijaté zákony jsou v souladu s Ústavou, a je na Ústavním soudu, aby ústavnost těchto zákonů posoudil.
9. Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření nejdříve uvedl, že zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, byl schválen Poslaneckou sněmovnou 30. června 1995, s účinností od 1. ledna 1996, tedy ještě v době před ustavením Senátu. Následně byl uvedený zákon, již po ustavení Senátu, několikrát novelizován, přičemž pouze novelizace provedená zákonem č. 134/1997 Sb. se dotýkala napadeného ustanovení § 5 odst. 3. Dále konstatoval - zejména - že pokud navrhovatel vychází z toho, že zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, i v případě péče o dítě ve věku do 18 let, je-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči, stanoví rozdílné podmínky pro účast na důchodovém pojištění v závislosti na tom, zda se jedná o muže či o ženu, jde o názor, který nemá oporu v zákonné úpravě. V tomto případě z platné právní úpravy [§ 5 odst. 1 písm. r) a § 5 odst. 3 věta třetí zákona o důchodovém pojištění] vyplývá, že stanovený režim platí pro osobu pečující o takové dítě nezávisle na tom, zda jde o muže nebo ženu. V souvislosti s péčí o dítě do 18 let věku, které je těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči, se k zápočtu doby této péče vyžaduje, aby pečující osoba (bez rozlišování, zda jde o muže nebo ženu) podala přihlášku k účasti na důchodovém pojištění nejpozději do dvou let od skončení péče o dítě. K zápočtu této doby dochází na základě rozhodnutí okresní správy sociálního zabezpečení podle § 6 odst. 4 písm. a) bodu 11zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, v platném znění. Navrhované zrušení ustanovení § 5 odst. 3 věty třetí zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, lze tedy stěží argumentačně opřít o jeho rozpor s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 3 odst. 1 a čl. 30 odst. 1Listiny základních práv a svobod, jak se uvádí v podaném návrhu. Naproti tomu úprava týkající se péče o dítě ve věku do čtyř let, kde zákon stanoví rozdílné podmínky k započtení doby této péče, je-li pečující osobou žena nebo muž, se podle vyjádření Senátu obecně může jevit jako úprava zakládající nerovné podmínky pro účast na důchodovém pojištění v souvislostí s péčí o takové dítě, podle toho, zda jde o muže nebo ženu. V této věci by však mělo být podstatné posouzení rozdílné úpravy z těch hledisek, která byla vyjádřena například v nálezu Ústavního soudu uveřejněném pod č. 40/2003 Sb. ve věci návrhu na zrušení § 78 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. To znamená posouzení, zda je rozdílná úprava projevem libovůle, nebo zda je založena na objektivních a rozumových důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a zda mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existuje stav přiměřenosti. Navrhovatel vychází z toho, že zákon stanoví rozdílné podmínky pro muže a ženy, „aniž by pro to byly dány věcné důvody, související s rozdílným pohlavím“. Z jeho podání však nevyplývá, zda si v jím vedeném řízení opatřoval podklady týkající se toho, z jakých důvodů byla v zákoně o důchodovém pojištění při jeho přijetí v roce 1995 stanovena zvláštní úprava týkající se mužů pečujících o děti ve věku do čtyř let a jak takové důvody hodnotil z hlediska jejich objektivity, rozumnosti a přiměřenosti. Bylo by proto podle mínění Senátu účelné v tomto smyslu napadená ustanovení posoudit, zejména s přihlédnutím k případnému vyjádření věcně příslušných správních orgánů působících v oblasti důchodového pojištění. V dané věci lze podle vyjádření Senátu také vzít v úvahu, že případné zmeškání prekluzivní lhůty stanovené k podání přihlášky k účasti na důchodovém pojištění je možné v odůvodněných případech řešit v rámci odstraňování tvrdosti ve smyslu § 4 odst. 3zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů.
10. V obsáhlém stanovisku Ministerstva práce a sociálních věcí, které si Ústavní soud s ohledem na specifikum zkoumaného případu rovněž vyžádal, je po obecné rekapitulaci platného právního stavu zejména uvedeno, že dříve (před 1. 1. 1996), pečoval-li při splnění stejných podmínek o dítě muž, nešlo podle uvedených předpisů o náhradní dobu započítávanou do doby zaměstnání; tato doba se muži pro jeho důchodové nároky vůbec nehodnotila. Zápočet doby péče muže o dítě umožnil až zákon o důchodovém pojištění s účinností od 1. ledna 1996. Kromě toho tento zákon také prodloužil délku náhradní doby z důvodu péče o dítě bez kvalifikovaného důvodu ze tří na čtyři roky. Podmínku toho, aby muž byl považován ze osobu uvedenou v § 5 odst. 1 písm. r) zákona o důchodovém pojištění, stanoví § 5 odst. 3 druhá věta tohoto zákona. Tou podmínkou je podání přihlášky k účasti na důchodovém pojištění nejpozději do dvou let od skončení péče o dítě; nepodal-li muž v této lhůtě tuto přihlášku, nelze ho považovat za osobu uvedenou v § 5 odst. 1 písm. r). „Zkoumáme-li, zda zákon o důchodovém pojištění stanoví obdobnou nebo jinou zvláštní podmínku pro vznik účasti na důchodovém pojištění z důvodu péče výslovně ženě, pak ji nenalezneme.“ Ustanovení § 5 odst. 3 věty třetí zákona o důchodovém pojištění však stanoví, že odstavec 3 věta druhá téhož ustanovení platí obdobně též pro osobu, která pečuje o dítě ve věku do 18 let, je-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči. V tomto případě se tedy splnění uvedené podmínky vztahuje i na ženu. Z uvedeného vyplývá, že pro účast ženy na důchodovém pojištění z důvodu péče o dítě do čtyř let věku nestanoví zákon o důchodovém pojištění žádnou administrativní podmínku [srovnej § 5 odst. 1 písm. r), kde se uvádí „osoba“, tedy muž a žena pečující o dítě do čtyř let věku, a § 5 odst. 3 větu druhou, kde se stanoví podmínka podání přihlášky k účasti na pojištění výslovně jen muži, nikoli ženě], avšak pokud jde o péči o dítě ve věku do 18 let, splňuje-li toto dítě kvalifikované podmínky, nerozlišuje zákon o důchodovém pojištění pohlaví pečující osoby - muž i žena musí pro vznik účasti na pojištění splnit stejnou podmínku (tj. podat ve stanovené lhůtě přihlášku k účasti na důchodovém pojištění). Zákon o důchodovém pojištění stanoví pro hodnocení uvedené doby jako náhradní doby pojištění jak pro vznik nároku na důchod, tak pro výši procentní výměry důchodu stejnou podmínku pro muže i ženu - získání minimálně jednoho roku pojištění. Zároveň však zákon o důchodovém pojištění zabraňuje duplicitnímu hodnocení téže doby více osobám, a to v ustanovení § 14 odst. 2, podle kterého tutéž dobu péče o dítě podle § 5 odst. 1 písm. r) nelze započítat současně více osobám; pečovalo-li o dítě současně více osob, započte se tato péče jako náhradní doba pojištění té osobě, která pečovala v největším rozsahu. Při přípravě návrhu novely zákona o důchodovém pojištění byl prý tento požadavek klíčovým při hledání vhodných nástrojů k zabránění hodnocení jedné a téže doby více pojištěncům, a to zejména z důvodu ochrany veřejného zájmu, neboť podle názoru Ministerstva práce a sociálních věcí je za veřejný zájem třeba považovat i účelné hospodaření s finančními prostředky určenými pro vyplácení důchodů ve výši stanovené právními předpisy. Tyto prostředky jsou získávány z pojistného, placeného fyzickými i právnickými osobami, a protože jsou (byť sui generis) součástí státního rozpočtu, nabývají tak vlastnosti veřejných materiálních hodnot. Skutečnost, že uvedená doba je hodnocena pro nárok na důchod i výši jeho procentní výměry plně bez jakékoli redukce, aniž by kdokoli do systému důchodového pojištění za takovou dobu odváděl pojistné, odůvodňuje dle názoru ministerstva snahu nalézt takové řešení, které účinně zabrání zneužívání veřejných prostředků.
11. Při hledání onoho řešení se podle stanoviska ministerstva vycházelo z dlouholeté zkušenosti nositele důchodového pojištění, a to že při uplatňování nároku na důchod se jen velmi obtížně prokazují skutečnosti, ke kterým došlo před několika desetiletími. Po 20, 30 i více letech je jen těžko zjistitelné, který z rodičů o dítě ve věku do čtyř let pečoval, případně který z nich o ně pečoval ve větším rozsahu. Z toho důvodu považovali zpracovatelé návrhu za nezbytné navrhnout takovou úpravu, která umožní v aktuálním čase zjišťovat skutečný stav věci. To se však neobejde bez součinnosti osoby, o jejíž účast na pojištění jde. Nabízela se možnost zvolit pro vznik účasti všech osob pečujících o dítě ve věku do čtyř let na důchodovém pojištění stejné administrativní podmínky, jaké byly navrženy pro vznik účasti na důchodovém pojištění osob pečujících o dítě ve věku do 18 let, je-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči, a osob pečujících osobně o převážně nebo úplně bezmocnou osobu nebo částečně bezmocnou osobu starší 80 let. Od stanovení podmínky přihlášení k účasti na důchodovém pojištění z důvodu péče o dítě do čtyř let pro všechny pečující osoby (muže i ženy) a následného podání podnětu k zahájení řízení o době a rozsahu této péče však bylo nakonec upuštěno. Zpracovatelé návrhu přitom podle ministerstva vyšli ze skutečností - na kterých se ani po 9 letech účinnosti zákona o důchodovém pojištění příliš nezměnilo a které vyplývají z tradičního modelu české rodiny a dosud přetrvávajícího rozdílu v odměňování mužů a žen - že jsou to především ženy, kdo pečují o dítě ve věku do čtyř let. U mužů jde prozatím o zcela výjimečné případy v porovnání s počtem pečujících žen. Statistické údaje od roku účinnosti zákona o důchodovém pojištění, tj. od roku 1996 do roku 2003, prý jen potvrzují správnost těchto úvah. Při zvažování, zda je třeba administrativní podmínkou pro vznik účasti na důchodovém pojištění z důvodu péče o dítě do čtyř let věku zatížit všechny osoby ve stejné situaci nebo jen muže, kteří pečují o dítě v uvedeném věku - ve srovnání se ženami - jen v ojedinělých případech, zvítězil podle ministerstva přístup založený na objektivních a rozumných důvodech. V případě žen by se jednalo o opatření, které by mělo vůči ženám „nepříznivé“ dopady a dále by prý znamenalo i velkou administrativní zátěž orgánů sociálního zabezpečení (včetně nárůstu nákladů) v důsledku nové evidenční a rozhodovací činnosti. Stanovení administrativní podmínky jen pro muže se jevilo být v dané situaci „menším zlem“, neboť vyžaduje plnění určité součinnosti toliko od nepatrného počtu z množiny osob (necelé jedno promile), které se nacházejí ve stejné situaci, a splnění administrativní podmínky mužem prokazatelně splní svůj účel, tj. vyloučí hodnocení jedné a téže doby více pojištěncům.
12. Podle ministerstva je dále třeba uvést, že na druhé straně mají muži výhodnější procesní postavení při prokazování předmětné doby při uplatňování nároku na dávku než ženy, neboť se od nich požaduje učinit pouze dva jednoduché úkony pro rozhodnutí o době a rozsahu péče o dítě do čtyř let (tj. podat přihlášku k účasti na pojištění a dát podnět k zahájení řízení o době a rozsahu péče o dítě ve věku do čtyř let), přičemž postačuje, jestliže oba úkony učiní současně, tedy týž den při jediné návštěvě okresní správy sociálního zabezpečení, pokud tak učiní v období mezi skončením péče o dítě a uplynutím dvou let od skončení této péče. V této aktuální době, krátce po skončení péče, není pro muže problém prokázat vztah k dítěti rodným listem, případně rozhodnutím příslušného orgánu či soudu. Naproti tomu žena (a to i biologická matka) musí předložit k prokázání péče o dítě do čtyř let jeho věku jeho rodný list, nebo výpis z matriky narozených týkající se daného dítěte, eventuálně - zejména v případě oprávněných pochybností ze strany správního orgánu - dalšími důkazními prostředky dobu takové péče prokázat, což např. po čtyřiceti letech od skončení péče může být problém (doklad nemá k dispozici, ztratila ho apod.), takže musí v některých případech vynaložit větší úsilí a často i finanční prostředky, aby vztah k dítěti prokázala. Pokud ho ovšem věrohodným způsobem prokáže, pak postačí k hodnocení doby péče o takové dítě její čestné prohlášení, neboť administrativní podmínka stanovená pro muže pečující o dítě ve věku do čtyř let spolehlivě vyloučí hodnocení stejných časových úseků péče o jedno dítě více osobám. Pokud by však došlo ke zrušení administrativní podmínky stanovené k vzniku účasti muže na důchodovém pojištění z důvodu péče o dítě ve věku do čtyř let, pak by muž i žena, kteří by při uplatnění nároku na důchod žádali o zhodnocení doby péče o dítě ve věku do čtyř let, museli prokázat nejen, že jsou ve vztahu k dítěti osobou vymezenou v § 5 odst. 3 větě první zákona o důchodovém pojištění, ale i to, že o dítě skutečně pečovali a v jakém rozsahu (tj. že dobu péče o dítě nelze hodnotit jiné osobě, a to i v případě, že tato jiná osoba uplatní svůj nárok o řadu let později); to by podle ministerstva bylo velmi obtížné, zejména s přihlédnutím ke značnému časovému odstupu (zpravidla několika desetiletí), se zřetelem - v mnoha případech - ke zpřetrhání původních rodinných vazeb (rodiče dítěte se rozešli, oba budou žádat o zhodnocení téže doby péče o dítě, kterou nebudou mít pokrytu dobou pojištění, či se o tom, komu má být zhodnocena, nedohodnou). Došlo by tak ke zhoršení procesního postavení mužů i žen. Nedalo by se údajně zabránit přeplatkům na důchodech vzniklým z důvodu zhodnocení péče o dítě té osobě, která by uplatnila nárok na důchod dříve (a vzhledem k rozdílnému důchodovému věku lze usuzovat, že většinou by to byla žena), pokud by jiná osoba posléze požadovala započtení téže doby.V takovém případě by muselo být provedeno nezbytné dokazování, a to včetně případného vyčíslení přeplatku na již přiznané dávce. V této situaci by se navíc neodůvodněně ocitly i osoby pečující o dítě ve věku do 18 let, je-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči, přestože u nich právní předpisy stanoví stejné podmínky vzniku účasti na pojištění z důvodu péče o uvedené dítě bez ohledu na pohlaví, neboť senát Nejvyššího správního soudu navrhuje zrušit administrativní podmínku i pro ně. Krajním řešením, které by zatížilo jak pečující osoby (muže i ženy bez rozdílu), tak i nositele důchodového pojištění, by bylo stanovit podmínku podání přihlášky k účasti na důchodovém pojištění do dvou let od skončení péče o dítě ve věku do čtyř let i pro ženy. Ministerstvo pak v této souvislosti upozornilo na počet živě narozených dětí v České republice, který přesahuje 90 000 ročně. Ministerstvo v závěru svého stanoviska připustilo, že ustanovení § 5 odst. 3 věty druhé zákona o důchodovém pojištění v sobě „obsahuje určitou míru nerovnosti mezi mužem a ženou“, tato nerovnost však prý nedosahuje intenzity, která by způsobovala porušení principu rovnosti bezdůvodně, zejména bez odůvodnění veřejným zájmem a ochranou veřejných hodnot spočívajících v hospodárném nakládání s veřejnými finančními prostředky.
14. Ustanovení § 5 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění – Osobou uvedenou v odstavci 1 písm. r) se rozumí rodič dítěte, osoba, jíž bylo dítě svěřeno do pěstounské péče rozhodnutím soudu nebo jíž bylo dítě svěřeno do péče rozhodnutím příslušného orgánu, a manžel (manželka) rodiče dítěte, bylo-li dítě svěřeno druhému manželu do výchovy rozhodnutím soudu nebo zemřel-li druhý rodič, anebo není-li znám; rodičem se zde rozumí též osvojitel dítěte. Muž se považuje za osobu uvedenou v odstavci 1 písm. r), jen pokud podal přihlášku k účasti na pojištění nejpozději do dvou let od skončení péče o dítě; nepodal-li v této lhůtě tuto přihlášku, nelze ho považovat za osobu uvedenou v odstavci 1 písm. r). Ustanovení věty druhé platí obdobně též pro osobu, která pečuje o dítě ve věku do 18 let, je-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči.
[Pozn.: Ustanovení § 5 odst. 1 písm. r) zákona zní: Pojištění jsou při splnění podmínek stanovených v tomto zákoně účastni ... osoby pečující o dítě ve věku do čtyř let nebo o dítě ve věku do 18 let, je-li dlouhodobě těžce zdravotně pojištěné vyžadující mimořádnou péči.]
15. Ustanovení § 6 odst. 4 písm. a) bodu 11 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení – Okresní správy sociálního zabezpečení rozhodují o době a rozsahu péče muže o dítě ve věku do čtyř let, péče o dítě ve věku do 18 let, je-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči, a péče osoby pečující osobně o převážně nebo úplně bezmocnou osobu nebo částečně bezmocnou osobu starší 80 let, jde-li o doby péče o tyto děti a bezmocné osoby po 31. prosinci 1995.
IV. IV.
16. Ústavní soud nejdříve v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zkoumal, zda zákon, u kterého navrhovatel namítá protiústavnost jeho ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
17. Z vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky, jakož i z příslušných sněmovních tisků a z údajů o průběhu hlasování, Ústavní soud zjistil, že Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona o důchodovém pojištění na své 32. schůzi dne 30. 6. 1995, tedy ještě před vznikem Senátu. Zákon byl ústavními činiteli podepsán a dne 4. 8. 1995 vyhlášen ve Sbírce zákonů, v částce 41 pod číslem 155/1995 Sb. Zákon o důchodovém pojištění tak byl přijat ústavně předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence při dodržení pravidel stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2Ústavy. Zákon č. 134/1997 Sb. novelizující zákon o důchodovém pojištění v napadeném ustanovení (vložena věta třetí) byl rovněž řádně přijat, neboť návrh tohoto zákona byl schválen v Poslanecké sněmovně dne 23. 5. 1997 a v Senátu dne 11. 6. 1997. Zákon byl příslušnými ústavními činiteli podepsán a dne 26. 6. 1997 vyhlášen ve Sbírce zákonů, v částce 48 pod číslem 134/1997 Sb. (Zákon o důchodovém pojištění č. 155/1995 Sb. byl sice novelizován ještě celou řadou dalších zákonů, leč tyto novelizace se napadeného ustanovení nedotkly.)
18. Pokud jde o napadené ustanovení zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení č. 582/1991 Sb., Ústavní soud konstatuje, že co se týče zákonů vydaných dříve, než nabyla účinnosti Ústava České republiky, je Ústavní soud oprávněn přezkoumávat toliko jejich obsahový soulad se soudobým ústavním pořádkem, nikoli však ústavnost procedury jejich vzniku a dodržení normotvorné pravomoci. Z hlediska tzv. formální kontroly ústavnosti tedy Ústavní soud přezkoumal pouze dílčí novely tohoto zákona, které se dotkly napadených ustanovení; jedná se v prvé řadě o zákon č. 160/1995 Sb., kterým se mění a doplňují některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o důchodovém pojištění. V tomto směru zjistil, že tento zákon byl řádně schválen dne 30. 6. 1995 na 32. schůzi Poslanecké sněmovny, příslušnými ústavními činiteli byl podepsán a dne 8. 8. 1995 došlo k jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů, v částce 42 pod číslem 160/1995 Sb. I tento zákon byl tedy přijat ústavně předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence.