Nález Ústavního soudu ze dne 16. října 2001 ve věci návrhu na zrušení nařízení vlády č. 445/2000 Sb., o stanovení produkčních kvót mléka na léta 2001 až 2005

Dnem 31. prosince 2001 se zrušují ustanovení § 4 odst. 2 a § 14 odst. 2 nařízení vlády č. 445/2000 Sb., o stanovení produkčních kvót mléka na léta 2001 až 2005.

Zbývající část návrhu se zamítá.

Odůvodnění

I. I.

Skupina 28 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen „skupina poslanců“) podala Ústavnímu soudu návrh na zrušení nařízení vlády č. 445/2000 Sb., o stanovení produkčních kvót mléka na léta 2001 až 2005, (dále též „nařízení“). Toto nařízení bylo vydáno podle § 2 odst. 5 a § 12 odst. 3 až 5 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu).

Skupina poslanců dovozuje, že napadené nařízení vytváří právní úpravu výroby a zpracování mléka, jež je neslučitelná se základními právy garantovanými Listinou základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), jakož i s ustanoveními běžných zákonů, zejména zákona č. 256/2000 Sb. V odůvodnění svého návrhu poslanci především tvrdí, že sankční odvod - zavedený ustanovením § 13 zákona č. 256/2000 Sb. - způsobuje, že se daný objem mléka stane neprodejným, neboť jeho cena by se musela zvýšit na 215 % minimální ceny. Podstata sankčního odvodu totiž spočívá v tom, že se jedná o odvod hrazený výrobcem, zpracovatelem nebo odbytovou organizací, jež vyrobí, převezme ke zpracování či k zajištění odbytu objem mléka od producenta, pokud překračuje jemu stanovenou individuální produkční kvótu, a to ve výši 115 % (§ 13 odst. 3 zákona č. 256/2000 Sb.) úředně určené minimální ceny (§ 10 nařízení: dnes 7,60 Kč). Tuto individuální produkční kvótu představuje individuální dodávková kvóta a individuální kvóta přímého prodeje. Dle zákona č. 256/2000 Sb. přitom producent žádat o přidělení produkční kvóty nemusí.

Skupina poslanců je dále přesvědčena, že omezení množství produkce představuje nepřípustný zásah do ústavně zaručeného vlastnického práva (čl. 11 Listiny), neboť znamená vyvlastnění, jež se neopírá o veřejný zájem a jež se uskutečňuje bez náhrady (odstavec 4 uvedeného článku). Stanovení produkčních kvót a jejich bezplatné rozdělení mezi současné producenty, jakož i možnost jejich volného obchodování prý zatěžuje stávající i budoucí producenty, již chtějí investovat do rozvoje mléčné produkce, což chápou navrhovatelé také jako nepřípustné omezení vlastnictví. Skupina poslanců míní, že zavedením množstevní regulace výroby mléka dochází k omezení svobodného trhu. Tvrdí, že v České republice nepřevyšuje nabídka mléka poptávku, a popírá nutnost zavedení uvedené regulace výroby a odbytu mléka s ohledem na vstup České republiky do Evropské unie; prohlašuje, že veřejným zájmem je také umožnit užívání věci v soukromém vlastnictví, k čemuž argumentuje pojetím veřejného zájmu v prvorepublikové judikatuře („ ... veřejný zájem je dán tehdy, podniká-li se věc za tím účelem, aby bylo vyhověno životním potřebám nějakého širšího celku ... “ - stanovisko Nejvyššího správního soudu ČSR v nálezu Boh. adm. č. 14224). Dovozuje, že veřejný zájem na omezení vlastnického práva producentů mléka v daném případě chybí, takže jde o rozpor s čl. 11 odst. 4 Listiny a s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.

Skupina poslanců tvrdí, že zavedený mechanismus produkčních kvót spojený se sankcemi za nadprodukci představuje zavedení faktické cenové regulace, jež zakládá neústavní diskriminaci některých vlastníků (producentů) namířenou proti těm producentům mléka, již o přidělení produkčních kvót nepožádají.

Skupina poslanců namítá, že systém produkčních kvót představuje rovněž nepřípustné omezení práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 odst. 1 Listiny). Zákon prý může stanovit pouze kvalifikační a jim podobné předpoklady výkonu podnikatelské či podobné činnosti, leč takové omezení nelze použít na vlastní proces podnikání. Mimo to jde o zásah natolik intenzivní, že narušuje samu podstatu práva podnikat. Kvantitativní regulace produkce znamená omezení odpovědnosti podnikatele a jeho svobody při rozhodování o svém podnikání, což je údajně v rozporu se zásadami zákona (§ 2 obchodního zákoníku). Soustavu produkčních kvót lze podle názoru navrhovatelů zavést jen cestou zákona, nikoli podzákonným předpisem (čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 2 Listiny), neboť se v daném případě jedná o meze (omezení) základního práva podnikat.

Skupina poslanců se domnívá, že stanovení produkční kvóty na základě produkce mléka v předchozím roce, tedy v roce 2000, (§ 3 a 4 předmětného nařízení) neodpovídá ani požadavku rovného přístupu ke všem žadatelům (§ 12 odst. 6 zákona č. 256/2000 Sb.) a nerespektuje objektivní způsob výpočtu, neboť nebere ohled na možný krátkodobý pokles produkce mléka u dotčeného producenta, jejž mohou způsobit nejrůznější vlivy a skutečnosti. Těmto vlivům se nevěnuje pozornost ani při stanovování kvót pro jednotlivé budoucí roky.

Skupina poslanců spatřuje v napadeném nařízení rovněž porušení zákonného principu otevřenosti novým producentům (§ 12 odst. 7 zákona č. 256/2000 Sb.), a to ve způsobu, jakým se zvyšují stávající individuální produkční kvóty a rozdělují nové individuální produkční kvóty při zvyšování součtu individuálních produkčních kvót z rezervy (§ 3 a § 4 odst. 1, 3 a 4 nařízení); tím jsou prý překročeny meze dané zákonem č. 256/2000 Sb. Jako protiústavní nerovnost (čl. 1 Listiny) hodnotí dále navrhovatelé znevýhodnění producentů podnikajících výlučně v systému trvalého vazného ustájení, jimž se - jako sankce - individuální produkční kvóta nemůže zvýšit (§ 4 odst. 2 nařízení). Tato sankce prý nemá oporu v zákoně, v čemž spatřují navrhovatelé rovněž překročení mezí daných zákonem č. 256/2000 Sb. Jako neústavní zmocnění k terciární normotvorbě se skupině poslanců konečně jeví právo Ministerstva zemědělství nejpozději 30 dnů před počátkem příslušného kvótového roku oznámit výši rezervy ve Věstníku Ministerstva zemědělství (§ 14 odst. 2 nařízení). Podobně navrhovatelé kritizují povinnost producenta informovat zpracovatele či odbytovou organizaci o své individuální produkční kvótě a povinnost zpracovatele či odbytové organizace informovat producenta o jejím naplňování (§ 11 odst. 3, resp. § 12 odst. 5 a § 13 odst. 5 nařízení); jde prý o povinnosti stanovené nařízením vlády (nikoli zákonem), takže jsou uloženy v rozporu s čl. 4 Listiny.

Právní zástupce skupiny poslanců při ústním jednání před Ústavním soudem poukázal konečně na to, že v souzené věci prý nelze argumentovat tzv. komunitárním právem, neboť Česká republika dosud členem Evropské unie není.

II. II.

Ústavní soud požádal o vyjádření k návrhu na zrušení napadeného nařízení účastníka řízení - vládu České republiky (jakožto orgán, jenž napadené nařízení vydal - § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů). Dále požádal o vyjádření - podle § 48 odst. 2 ve spojení s § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu - Ministerstvo zemědělství a Státní zemědělský intervenční fond. Ústavní soud konečně podle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal návrh na zahájení řízení Veřejnému ochránci práv a vyzval jej, aby Ústavnímu soudu ve lhůtě 10 dnů sdělil, zda vstupuje do řízení. Protože tak Veřejný ochránce práv neučinil, vedlejším účastníkem řízení se nestal.

Vláda České republiky ve svém vyjádření navrhuje, aby Ústavní soud návrh skupiny poslanců zcela zamítl. Uvádí, že příslušné nařízení vydané k provedení zákona č. 256/2000 Sb. vytváří v České republice tržní regulaci výroby a odbytu mléka srovnatelnou s tržní regulací zavedenou Evropským společenstvím ve všech členských státech. Ta je potřebná pro budoucí členství České republiky v Evropské unii. Ostatně Česká republika se Evropskou dohodou zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé (zveřejněnou pod č. 7/1995 Sb.) zavázala implementovat do českého práva právo ES. Připomíná v této souvislosti základní rysy komunitární regulace výroby mléka v členských státech Evropských společenství. Ty vycházejí z centrálně stanovených národních produkčních kvót (jednotlivých členských států), z nichž se pak jednotlivým zemědělským podnikům přidělují kvóty individuální. Cílem regulace je přitom stabilizace zemědělského sektoru, v němž se pravidla ochrany hospodářské soutěže dle vlády neuplatňují (čl. 36 Smlouvy o založení ES). Vláda ve svém vyjádření výslovně odkazuje na nařízení Rady ES č. 3950/92, č. 1255/99 a č. 1258/99. Zvlášť zdůrazňuje své zmocnění k podpoře určité formy zemědělství dle § 2 odst. 5 zákona č. 256/2000 Sb. Navrhovatelé přitom prý napadají toliko uvedené nařízení, a nikoliv zákon č. 256/2000 Sb., byť podstata námitek ve skutečnosti směřuje proti uvedenému zákonu. K tvrzenému porušení vlastnického práva vláda uvádí, že Úmluva státům nebrání přijímat zákony, jež považují za nezbytné k úpravě užívání majetku v souladu s obecným zájmem. Vláda nespatřuje rozpor napadeného nařízení ani s citovanými články Listiny, neboť - s odkazem na nález Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. - vychází z toho, že cenová regulace nezabraňuje nikomu podnikat ani provozovat jinou hospodářskou činnost, poněvadž každý má možnost se svobodně rozhodnout, zda za daných okolností v určité oblasti podnikat bude. Možnost omezení kvót pro producenty, kteří podnikají výlučně v systému trvalého vazného ustájení, dovozuje vláda z § 2 odst. 5 zákona č. 256/2000 Sb., z něhož vyplývá oprávnění podporovat určité formy zemědělství, v daném případě tzv. ekologické zemědělství.

Ze všech uvedených důvodů vláda České republiky navrhuje, aby byl návrh na zrušení nařízení vlády č. 445/2000 Sb. zamítnut.

Ministerstvo zemědělství (dále jen „Ministerstvo“) ve svém vyjádření především uvádí, že hlavním cílem systému produkčních kvót mléka je stabilizace trhu s mlékem a ochrana všech jeho účastníků (producentů, zpracovatelů a spotřebitelů) před negativními výkyvy trhu. Tato stabilizace je prý nezbytná s ohledem na relativně dlouhý výrobní cyklus, kdy reakce nabídky na změnu v poptávce má velké zpoždění. Rámec pro zavedení produkčních kvót mléka vyplývá z § 12 zákona č. 256/2000 Sb. a vláda jej ve svém nařízení respektovala, a to jak po formální, tak i po obsahové stránce.

K námitce, že produkční kvóty odporují některým základním právům zakotveným v Listině, Ministerstvo uvádí, že systém produkčních kvót mléka neomezuje ani vlastnické právo, ani právo svobodně podnikat. Předmětným nařízením prý totiž není ohroženo již existující vlastnické právo ke stávajícím předmětům (výrobní zařízení na výrobu mléka, dojnice) a ani právo disponovat s tímto majetkem. Každý producent, který bude mít v důsledku zvýšené poptávky možnost zvýšit produkci mléka nebo bude chtít výrobu mléka zahájit, má totiž možnost požádat o přidělení nové kvóty nebo o zvýšení stávající kvóty z rezervy, popř. může kvótu nabýt smluvním převodem od jiného producenta. Systém produkčních kvót prý nenaruší ani svobodný trh, jelikož každý producent mléka si může svobodně vybrat svého odběratele a každý zpracovatel svého dodavatele i odběratele hotových výrobků. Navíc, existuje-li reálná poptávka po mléku ze strany zpracovatelů či spotřebitelů (což prý může být jediným racionálním důvodem pro vstup podnikatele na trh nebo pro zvýšení produkce), má nový producent možnost získat novou kvótu nebo kvótu zvýšenou. Podmínka, že o přidělení kvóty z rezervy může žádat jen producent mléka nepodnikající v systému trvalého vazného ustájení, demonstruje veřejný zájem rozvíjet produkci u těch producentů, kteří zvířatům poskytují tzv. welfare obvyklý ve všech vyspělých zemích. Systém trvalého vazného ustájení totiž není konformní ani se společnou zemědělskou politikou EU. V rámci rozdělování rezervy však mají všichni žadatelé splňující podmínku tzv. animal welfare stejné možnosti při zvýšení či přidělení kvóty.

Ministerstvo tvrdí, že napadeným nařízením není porušeno ani právo svobodně podnikat, neboť systém produkčních kvót musí chránit trh před „vstupem spekulantů“, a že pouze předchází situaci, kdy pro nabídku mléka nebude na trhu existovat reálná poptávka, což je prý opodstatněno i z pohledu samotného podnikatele (producenta). K námitce nerovnosti producentů Ministerstvo uvedlo, že přirozeně pro producenty, kteří o kvótu nepožádali a do systému se nezapojili, je systém kvót nevýhodný, protože v opačném případě by kvóty postrádaly smysl. Rovnost je prý však nutno chápat jako svobodu volby, kdy každý má možnost podat či nepodat žádost o přidělení kvóty, přičemž při zapojení do systému kvót může maximalizovat svůj zisk. Výhoda poskytovaná kvótním systémem je údajně srovnatelná s dotacemi a s návratnými finančními výpomocemi, jež stát poskytuje v rámci různých programů, a pokud by tedy v zavedení kvót bylo spatřováno porušení rovnosti, byly by nutně protiústavní i tyto programy.

K námitkám směřujícím proti úpravě sankcí za překročení kvóty Ministerstvo uvedlo, že se jedná o prvek nezbytný pro systém produkčních kvót, neboť „stabilizace by nebylo možné dosáhnout bez penalizace toho producenta, který překročí svoji individuální produkční kvótu mléka“. Přitom kvótní systém producentům umožňuje zvýšit svoji kvótu a následně i produkci. Odvod ve výši 115 % z minimální ceny v případě překročení individuální produkční kvóty údajně odpovídá sankci uplatňované v EU. Nejedná se proto ani o cenovou regulaci či o dvojí ceny.

Ke stanovení minimální ceny Ministerstvo sdělilo, že tento nástroj nijak nezabraňuje ve zvyšování kvót nebo ve vstupu nových producentů na trh, a v tomto směru je neutrální. Jeho význam prý spočívá v tom, že funguje jako záchranná síť pro případ, kdy na trhu dojde k poklesu ceny. Jedná se tedy o osvědčený nástroj stability trhu.

Ministerstvo dále tvrdí, že napadené nařízení je výrazem plnění dlouhodobých mezinárodních závazků České republiky vůči EU a že vychází především z nařízení Rady č. 3950/92, ve znění nařízení Rady č. 1256/99, a z nařízení Komise č. 536/93. Tento systém funguje na principu, že Rada ES stanoví konkrétní národní referenční množství mléka (národní kvóty), které jsou dále jednotlivými státy přerozdělovány mezi konkrétní vnitrostátní výrobce. Předmětné kvóty jsou stanoveny fixně pro jednotlivá období, a to vždy na devět po sobě následujících 12 měsíčních období. V případě překročení národních a individuálních kvót se aplikuje dodatečný poplatek ve výši 115 % ceny mléka, tzn. obdobně jako v napadeném nařízení vlády. Evropská úprava rovněž stanoví národní rezervy a možnost převodu, přechodu nebo pronájmu kvót.

K prvotnímu rozdělení kvóty Ministerstvo zastává názor, že pro všechny žadatele se používá stejný způsob výpočtu, tzn. stejné kritérium. Pokud v tzv. referenčním období (tzn. roku 2000) došlo k výpadku v produkci, pamatuje na to § 4 odst. 3 napadeného nařízení. Navíc každý subjekt má právo využít všech opravných prostředků podle správního řádu. Stejně tak za nedůvodnou označilo Ministerstvo námitku, že kvótní systém nezohledňuje náhodné krátkodobé faktory, jež mohou nepříznivě ovlivnit produkci mléka, a v tomto směru odkázalo na § 6 nařízení.

Stanovení množství rezervy podle § 12 odst. 4 písm. c) zákona č. 256/2000 Sb. prý napadené nařízení respektuje tím, že součet všech přidělených kvót a rezervy nesmí překročit 3,01 mld. litrů mléka. Protože předmětné nařízení stanoví systém produkčních kvót na 5 let a zároveň před jeho aplikací nelze objektivně určit, jaké množství kvót se přidělí na základě žádostí podle § 3 nařízení, „je nezbytné ponechat stanovení přesné rezervy pro každý kvótový rok na Ministerstvu zemědělství“. V tomto směru je prý napadené nařízení secundum et intra legem.

K povinnosti poskytovat informace Ministerstvo uvádí, že tato povinnost je upravena v § 3 odst. 1 zákona č. 256/2000 Sb. a je tedy uložena přímo zákonem v souladu s čl. 4 Listiny. Přestože tedy není zakotvena přímo v § 12 uvedeného zákona, jenž obsahuje zmocňovací ustanovení pro nařízení vlády, v zákoně uvedena je a „je nepochybné, že je zapotřebí ji vztáhnout i na vládní nařízení vydávaná podle tohoto zákona“.

Ze všech uvedených příčin se Ministerstvo domnívá, že podaný návrh je neodůvodněný.

Státní zemědělský intervenční fond (dále jen „SZIF“) ve svém vyjádření konstatuje, že napadené nařízení vychází ze zákona č. 256/2000 Sb. Produkční kvóta je definována v § 2 odst. 5 uvedeného zákona, a protože produkčními kvótami lze podmínit určité formy podpory zemědělství, je vláda zmocněna prostřednictvím SZIF provádět opatření a zavádět tržní pořádky pro stabilizaci trhů se zemědělskými výrobky a potravinami s cílem minimalizace výkyvů cen na domácím trhu. Toto zákonné zmocnění vláda vydáním napadeného nařízení plně respektovala, a nemůže prý proto jít o úpravu provedenou v rozporu se zákonem. Kvótní systém není v rozporu s vlastnickým právem ani s právem svobodně podnikat, jelikož je věcí každého producenta mléka a jeho svobodného rozhodnutí, aby požádal o zařazení do systému a aby na tomto základě produkoval sjednané množství mléka. Stát touto formou pouze vytváří podmínky, aby měl každý producent zajištěn odbyt a aby obdržel odpovídající minimální cenu. Zavedení tohoto systému proto nenarušuje svobodný trh, nýbrž naopak garantuje vyváženost mezi produkcí a odbytem. Jedná se prý navíc o prostředek k zajištění souladu českého práva s komunitárním právem a také o veřejný zájem v rámci České republiky, neboť kvotací mléka mají být odstraněny cenové výkyvy dopadající na všechny obyvatele České republiky.

Opodstatněná údajně není ani námitka, že se napadeným nařízením zavádějí dvojí ceny mléka, neboť je věcí každého producenta, aby zvážil vhodnost zařazení do systému; pokud tak neučiní, nelze z toho dovozovat nerovnost mezi ním a producentem, který tak učinil. Konečně lze dodat, že stát má zájem na rozšíření chovu skotu bez trvalého vazného ustájení, a proto váže zvýšení produkční kvóty a přidělování nových individuálních produkčních kvót na podmínku, že producent bude chovat skot bez trvalého vazného ustájení. Nejedná se prý tedy o sankci, nýbrž o „podporu konkrétního způsobu chovu skotu“ odpovídajícího ekologickému zemědělství.

Ze všech uvedených důvodů SZIF navrhl, aby byl předložený návrh zamítnut.