III. III.
Ještě předtím, než se Ústavní soud zabýval podaným návrhem meritorně, se zaměřil na otázku, zda jsou splněny procesní předpoklady pro řízení před Ústavním soudem.
V tomto směru konstatuje, že podle § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb. návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněna podat skupina nejméně 25 poslanců. V souzené věci návrh podepsalo 28 poslanců Poslanecké sněmovny, a jedná se tedy o oprávněného navrhovatele.
Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda napadené nařízení vlády bylo přijato a vydáno v mezích Ústavou České republiky (dále jen „Ústava“) stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. in fine). V tomto směru konstatoval, že ústavní zmocnění k vydávání nařízení je vládě dáno čl. 78 Ústavy, podle něhož k provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Nařízení podepisuje předseda vlády a příslušný člen vlády. V daném případě Ústavní soud zjistil, že usnesením č. 1166 ze dne 22. listopadu 2000 vláda schválila návrh nařízení o stanovení produkčních kvót mléka a podmínek jejich systému na léta 2001 až 2005, když z 12 přítomných členů vlády hlasovalo pro jeho schválení všech 12 členů. Předmětné nařízení podepsal předseda vlády Ing. Zeman a ministr zemědělství Ing. Fencl, nařízení bylo náležitým způsobem publikováno ve Sbírce zákonů v částce 124 pod č. 445/2000 Sb., nabylo účinnosti dnem 1. ledna 2001 a pozbývá účinnosti dnem 31. prosince 2005.
Za těchto okolností Ústavní soud dovozuje, že napadené nařízení vlády bylo přijato a vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem ve smyslu ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Proto se jím mohl Ústavní soud zabývat meritorně.
IV. IV.
Ústavní soud se dále zabýval otázkou legislativní kompetence vlády a Ministerstva zemědělství k stanovení systému kvót. V tomto směru konstatoval, že kvantitativní omezení výroby, dodávek či spotřeby určitého zboží nebo poskytování, zprostředkování či přijímání určitých služeb v rámci základního práva na svobodnou volbu povolání, práva podnikat nebo provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 odst. 1 Listiny) lze v České republice - podobně jako při stanovení jiných podmínek nebo omezení - zavést jedině zákonem (čl. 26 odst. 2 Listiny). Vymezení podrobností souvisejících s těmito omezeními nebo zpřesnění rámcových podmínek může být provedeno podzákonným právním předpisem, jestliže jej příslušný orgán vydal dle zmocnění Ústavy či běžného zákona. Ústava přitom rozlišuje mezi právem vlády vydávat nařízení „k provedení zákona a v jeho mezích“ (čl. 78 Ústavy) a mezi právem ministerstev, jiných správních úřadů a orgánů územní samosprávy „na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny“ (čl. 79 odst. 3 Ústavy).
Systém produkčních kvót mléka se opírá o zákon č. 256/2000 Sb. Zákon definuje produkční kvótu (§ 2 odst. 5) a peněžní sankce, jež na výrobce, zpracovatele či distributora dopadají v případě jejího překročení či produkce (odběru, zpracování) bez přidělené kvóty (§ 13). Rovněž stanoví zásady pro rozdělování produkčních kvót (např. § 12 odst. 6). Zákon vládě přímo ukládá (§ 12 odst. 1), aby svým nařízením do tří měsíců od účinnosti zákona stanovila podmínky a zásady pro provádění dalších opatření k organizaci trhu se zemědělskými výrobky a potravinami podle § 1 odst. 2 písm. b) a c) a aby svým nařízením stanovila produkční kvóty a podmínky systému produkčních kvót (§ 12 odst. 3). Je tedy zřejmé, že při vydání napadeného nařízení se kromě ústavního zmocnění vlády uplatnilo rovněž zmocnění (příkaz) zákonné.
Ústavní soud v této souvislosti uvádí, že se neztotožňuje s tvrzením skupiny poslanců, že napadené nařízení vybočuje z mezí stanovených zákonem č. 256/2000 Sb. a že je v rozporu s čl. 4 Listiny, podle něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a meze základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem. Ústavní soud již v nálezu č. 96/2001 Sb. judikoval, že ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy musí respektovat následující zásady:
- - nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem,
- - nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu,
- - musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení).
V případě napadeného nařízení Ústavní soud - z výše uvedených důvodů - konstatuje, že všechny citované zásady pro jeho vydání byly zachovány, neboť napadené nařízení vydala vláda jakožto oprávněný subjekt, nařízení svým obsahem nezasahuje do věcí vyhrazených zákonu (č. 256/2000 Sb.) a zákonodárcem stanovené vymezení obsahu napadeného nařízení (§ 12 zákona č. 256/2000 Sb.) je dostatečně konkrétní tak, aby bylo možno usuzovat na zřejmou vůli zákonodárce ve výše uvedeném smyslu. Lze tedy shrnout, že napadené nařízení výhradu zákona neporušuje, neboť toliko na základě výslovného zákonného zmocnění konkretizuje problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem. Opačný závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv povinnosti přímo a výhradně zákonem, by zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v některých případech i primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy.
Proto Ústavní soud v tomto směru ani protiústavnost ani protizákonnost napadeného nařízení vlády neshledal.
Oproti tomu považuje Ústavní soud za neústavní a nezákonnou podzákonnou delegaci, podle níž se stanoví výše rezervy, již oznamuje Ministerstvo ve Věstníku Ministerstva zemědělství (§ 14 odst. 2 nařízení). Text citovaného ustanovení v tomto směru jednoznačně neurčuje, kdo výši rezervy stanoví. Ze způsobu publikace lze dovodit, že tak činí Ministerstvo (ministr zemědělství). Rozhodování o výši rezervy je však nedílnou součástí soustavy produkčních kvót mléka v České republice. Zákon stanoví, že soustavu produkčních kvót pro jednotlivé zemědělské komodity zavádí vláda České republiky svým nařízením (§ 12 odst. 3), které se v souladu s Ústavou a se zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, [§ 1 odst. 1 písm. d)] uveřejňuje ve Sbírce zákonů. Ministerstvo zde tedy ani podle zákona, ani podle Ústavy příslušné není. Jak Ústavní soud judikoval v nálezu č. 96/2001 Sb., protože „zákonodárce nemůže oblast úpravy vztahů určených pro úpravu zákonem delegovat na moc výkonnou, a tím vlastně rezignovat na svoji zákonodárnou povinnost, tím spíše si výkonná moc nemůže právo na takovou úpravu přisvojit sama s odvoláním na zákon, který evidentně má jiný účel a smysl“.
Proto Ústavní soud dovozuje, že již z tohoto důvodu je ustanovení § 14 odst. 2 napadeného nařízení v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy.
V. V.
Po posouzení legislativně-kompetenčních aspektů předmětného nařízení vlády se Ústavní soud dále zabýval jeho meritorní analýzou, a to postupně z hlediska jednotlivých námitek navrhovatelů. Ještě předtím je však nutno předeslat několik poznámek obecnější povahy.
- A) Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. Podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy je oprávněn rozhodovat o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním zákonem, zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10. Může tedy při své rozhodovací činnosti posuzovat toliko ústavnost (popř. zákonnost) napadeného právního předpisu, a nikoliv jeho vhodnost či účelnost. Rovněž v souzené věci, kdy se jedná o případ tzv. abstraktní kontroly norem, se Ústavní soud zabývá pouze ústavněprávními aspekty napadeného nařízení a nevyjadřuje se k jeho vhodnosti a účelnosti z hlediska např. existence svobodného trhu a podobně (viz níže).
- B) Ústavní soud dále konstatuje, že zaujal stanovisko k problematice regulace již v nálezu č. 231/2000 Sb. V tomto nálezu sice posuzoval ústavnost a zákonnost vyhlášky č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, obsahově se týkající regulace nájmu bytů, nicméně některé obecné závěry v tomto nálezu obsažené lze podle názoru Ústavního soudu přiměřeně použít i v souzené věci. Ústavní soud proto především připomíná, že v odůvodnění uvedeného nálezu dovozoval, že při kontrole užívání majetku, jež může spočívat i v regulaci výše nájemného, je nutno bedlivě zvažovat jak existenci veřejného zájmu opravňujícího k uplatnění usměrňujících (kontrolních) opatření, tak rovněž výběr podrobných pravidel pro uskutečňování takových opatření. Zasahování státu musí respektovat přiměřenou (spravedlivou) rovnováhu mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce. To znamená, že musí existovat rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli.
- C) Ústavní soud konečně předesílá, že podle své ustálené judikatury - v souladu se svým ústavním a zákonným vymezením - je v řízení o kontrole norem vázán petitem podaného návrhu a nemůže jej překračovat. V souzené věci se tedy mohl zabývat pouze ústavností a zákonností napadeného nařízení vlády, a nikoliv ústavností předpisů dalších, zejména zákona č. 256/2000 Sb. Ústavní soud proto na základě podaného návrhu mohl pouze hodnotit, zda napadené nařízení není v rozporu se zákonem, s ústavním zákonem či s mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, nikoliv však již, zda sám tento zákon - stížností nenapadený - není protiústavní.