Nález Ústavního soudu ze dne 7. listopadu 2017 sp. zn. Pl. ÚS 33/15 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů
59. Navrhovatelka namítá, že ustanovení zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, která legitimují k podání odpůrčí žaloby pouze insolvenčního správce, porušují její vlastnické právo a právo na spravedlivý proces (přesněji na soudní ochranu v podobě přístupu k soudu).
60. Ústavní soud má za to, že podaný návrh je nutno posuzovat z hlediska norem obsažených v čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1Listiny, případně také čl. 6Úmluvy a čl. 1Dodatkového protokolu k Úmluvě, aniž by bylo nutno posuzovat vznesenou otázku (viz sub 33) a argumentaci vedlejší účastnice k ní (sub 43) z hlediska přímého účinku nařízení Rady (ES) č. 1346/2000 o úpadkovém řízení. Navrhovatelka ve svém návrhu uvedla, že napadená právní úprava zakládá porušení jejího vlastnického práva, přičemž vycházela z toho, že věřitelova pohledávka je v insolvenci chráněna z tohoto titulu. V tomto ohledu však navrhovatelce zcela přisvědčit nelze. Je totiž třeba rozlišovat mezi úpadkem dlužníka a právním řešením tohoto úpadku. Úpadek je primárně faktický stav [definovaný v § 3zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 64/2017 Sb.], kdy dlužníkova pasiva převyšují aktiva, v jehož důsledku není dlužník objektivně schopen dostát veškerým svým povinnostem vůči věřitelům. Nemůže-li dlužník z tohoto důvodu uspokojit pohledávky všech věřitelů v plné výši, což je jev v hospodářském styku běžný, lze to považovat za skutečnost zakládající „zásah“ do vlastnických práv těch věřitelů, již mají vůči dlužníkovi ať již vykonatelné, či ne vykonatelné pohledávky (jsou-li tyto po právu). Avšak tento zásah, kdy právo každého věřitele je omezováno právy ostatních věřitelů, nespočívá primárně v jednání či nečinnosti státu (při ochraně vlastnického práva má však stát i pozitivní závazky včetně úpravy insolvenčního řízení – viz van Apeldoorn, J. C. Human Rights in Insolvency Proceedings. Amsterdam: Kluwer Legal Publishers, 2012, s. 302 n.), a nelze jej tak za ně činit odpovědným. Jeho povinností však je nastalou situaci ústavně konformním způsobem vyřešit, to znamená zajistit, aby v co nejkratší době s minimálními náklady došlo ke spravedlivému rozdělení zbývajícího majetku dlužníka jeho věřitelům, případně přijmout jiné řešení, jež bude v tzv. společném zájmu věřitelů, jenž je nutno považovat za nadřazený jejich jednotlivým zájmům [viz § 2 písm. j)insolvenčního zákona], a které případně také bude zohledňovat veřejný zájem.
61. Z toho plyne, že i u takové pohledávky věřitele, kterou lze za „normálních“ okolností již považovat za majetek chráněný podle čl. 11 odst. 1Listiny, resp. čl. 1Dodatkového protokolu k Úmluvě, se v případě zjištěné insolvence situace mění. Dopad čl. 11 odst. 1Listiny na posuzovanou věc je jen zprostředkovaný, resp. jeho porušení se odvíjí od porušení čl. 36 odst. 1Listiny. Věřitel totiž předně musí svou pohledávku zákonem stanoveným způsobem (až na výjimky) v daném řízení uplatnit, tj. přihlásit [§ 165zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 294/2013 Sb.], tato musí být zjištěna [§ 201zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů], příp. je-li popřena, musí být o ní v incidenčním řízení rozhodnuto [§ 159 odst. 1 písm. a)insolvenčního zákona]. Teprve poté lze hovořit o takové pohledávce jako o „majetku“, to ovšem jen co do té části, ve které taková pohledávka podle insolvenčních předpisů nekonkuruje právu dalších osob v rámci poměrného uspokojení pohledávek dlužníkových věřitelů (popř. i právu dlužníka v případě oddlužení); významné z tohoto hlediska budou také náklady, jež řešení insolvence vyvolalo (včetně nákladů řízení spojeného s odpůrčí žalobou). Ústavní soud zde musí v souvislosti s tvrzením navrhovatelky zdůraznit, že čl. 11 odst. 1Listiny zaručuje ochranu vlastnického práva, tedy nikoli majetku (jeho hodnotového vyjádření a neměnného stavu) jako takového. Jinak řečeno, o jaký majetek přesně jde, tedy v jakém rozsahu bude příslušná pohledávka uspokojena, a tedy jaká bude výše „nové“ pohledávky, resp. co bude „majetkem“ toho kterého věřitele, bude záviset na právní úpravě insolvenčního řízení a jeho konkrétním výsledku. A na ten má vliv řada právních i ekonomických faktorů, nicméně z hlediska ochrany vlastnického práva je rozhodující zejména to, jakým způsobem bude úpadek řešen, a potažmo v jakém rozsahu budou aktiva dlužníka rozdělena mezi jednotlivé věřitele; v tomto ohledu by měl být klíčový poměrný princip uspokojení pohledávek [srov. § 1 písm. a)insolvenčního zákona], který je v této oblasti právě projevem plnění pozitivní povinnosti státu zajistit ochranu práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1Listiny v podobě takového principu poměrného uspokojení pohledávek věřitelů vůči dlužníkovi. Podle názoru Ústavního soudu tuto svou povinnost stát plní právě i formou právní úpravy insolvenčního řízení, a to včetně napadených ustanovení. Teprve případné odchýlení se od principu poměrného uspokojení pohledávek pak může být považováno za (oprávněný či neoprávněný) zásah do vlastnického práva, neboť by to vedlo k porušení zásady rovnosti vlastníků při ochraně jejich práva poskytované státem. Této otázky se Ústavní soud dotkl v již zmíněné věci vedené pod sp. zn. I. ÚS 3271/13, k čemuž je ale možno dodat, že s ohledem na odlišnou (tj. „neprocesní“) problematiku, která byla v uvedeném případě řešena, Ústavní soud nepokládá za nutné blíže se vyjadřovat k příslušným závěrům a k navrhovatelčině argumentaci, která je na nich postavena. Co se týče názoru stěžovatelky na tzv. „společný zájem“ (viz sub 41), je nutno zdůraznit, že z hlediska plnění pozitivní povinnosti státu uspořádat vztahy věřitelů s insolventním dlužníkem a věřitelů navzájem, jde v případě tohoto pojmu ve skutečnosti o institut insolvenčního práva a nástroj státu pro uspořádání těchto vztahů [viz již body 70 a 77 nálezu ze dne 11. 7. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 23/14 (283/2017 Sb.)], nikoli o odraz konkrétní situace v nějakém insolvenčním řízení. Jde proto o stanovení povinnosti subjektů insolvenčního řízení takový zájem sledovat, a tím naplňovat účel insolvenčního řízení, nejde však o nějaké konstatování, zda taková situace nastala.
62. V posuzované věci jde o procesní stránku insolvenčního řízení, resp. o fázi, kdy je teprve stavěno najisto, jaká jsou dlužníkova aktiva a pasiva, jež poskytují výchozí hodnoty pro stanovení výše plnění, jež každému z věřitelů bude náležet (viz výše). V této souvislosti by bylo proto vhodné hovořit nikoliv o vlastnictví, ale o právu na zaplacení pohledávky, jehož se každý podle čl. 36 odst. 1 a 4Listiny může domáhat stanoveným postupem u soudu či jiného orgánu, a to za podmínek stanovených zákonem. V případě insolvence dlužníka se může věřitel svého práva na úhradu pohledávky domáhat v určitém okamžiku pouze v rámci insolvenčního řízení, jež je řízením poměrně specifickým.
63. Nahlíženo z úhlu ústavně zaručeného práva na soudní ochranu není až tolik významné zkoumání, resp. stanovení povahy daného řízení např. ve vztahu k jeho jednotlivým fázím či částem (zda jde o řízení nalézací či spíše vykonávací), neboť o dopadu čl. 36 odst. 1 a 4Listiny na toto řízení nemůže být sporu. Ostatně i dle judikatury ESLP, jak sama navrhovatelka uvedla, dopadá čl. 6Úmluvy také na exekuční řízení jako celek (Hornsby proti Řecku, rozsudek ze dne 19. 3. 1997 č. 182579/91) i dílčí řízení v rámci něho [Mladoschovitz proti Rakousku, rozsudek ze dne 15. 7. 2010 č. 38663/06, či Central Mediterranean Development Corporation Limited proti Maltě (č. 2), rozsudek ze dne 22. 11. 2011 č. 18544/08], přímo insolvenční řízení pak je vedle řízení exekučního demonstrativně zmíněno ve věci Yershova proti Rusku, rozsudek ze dne 8. 4. 2010 č. 1387/04), jak na to poukázala navrhovatelka.
64. Je však nutno současně vzít v úvahu, že insolvenční řízení je řízením specifickým (viz též usnesení sp. zn. I. ÚS 3271/13 a nález sp. zn. Pl. ÚS 23/14), ústavnost jehož úpravy je nutno hodnotit předně jako jeden celek, byť tvořený jednotlivými a v různých fázích na sebe navazujícími řízeními, tedy nikoli pouze jako soubor procesních úkonů, rozhodnutí a dílčích řízení, probíhajících v jeho rámci, popř. v souvislosti s ním, jako je tomu v případě sporů vyvolaných insolvenčním řízením, tedy sporů incidenčních (§ 140 odst. 1 insolvenčního zákona), případně sporů „ostatních“ (§ 140 odst. 2insolvenčního zákona). Proto je významné hledisko tzv. společného zájmu všech věřitelů, neboť teprve konečný výsledek insolvenčního řízení má pro dotčené subjekty reálný význam.
65. Dalším specifikem vlastního insolvenčního řízení je mnohost účastníků, v němž se insolvenční věřitel nalézá ve dvojjediném postavení, tedy jednak jako jednotlivec, jednak jako člen skupiny insolvenčních věřitelů, přičemž nejedná vždy jen „sám za sebe“, ale jím činěné úkony mohou mít dopad také na všechny ostatní věřitele [kolektivní povaha insolvenčního řízení podle § 3 odst. 1 písm. a) insolvenčního zákona, která je mj. chráněna právě institutem odpůrčího práva – viz Richter, T. Insolvenční právo. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2017, zejména s. 392 n., 402 n.]. Zájmy jednotlivce přitom nemusí vždy korespondovat se zájmy věřitelů jako celku, resp. může nastat situace, kdy uplatňování procesních práv jednotlivcem tak, jak je tomu v individuálním řízení, by v konečném důsledku mohlo (a to na újmu všem ostatním věřitelům) vést nejen k malé efektivnosti insolvenčního řízení, ale mohlo by způsobovat jeho celkovou nefunkčnost. Jinak řečeno, výkon individuálních procesních práv jedním z věřitelů, jež jsou chráněna i na ústavněprávní úrovni (jako jeden z principů řádného procesu), může kolidovat s právem ostatních věřitelů na (efektivní) soudní ochranu. Z výše uvedeného plyne, že určité omezení individuálních procesních práv je z povahy věci nezbytné. Jde tak o určitou procesní obdobu výše popsané hmotněprávní situace, kdy majetková práva jednotlivého věřitele omezují práva ostatních věřitelů. Z těchto důvodů nelze „vytrhávat“ z insolvenčního řízení jako celku jednotlivá (incidenční) řízení a na ně „mechanicky“ přenášet závěry ohledně jednotlivých procesních principů, jež se týkají individuálních řízení.
66. Řešením tohoto střetu je přenesení výkonu určitých procesních práv z jednotlivce na celek (resp. na orgány, které tento celek reprezentují), případně na třetí osobu. Tento proces, který navrhovatelka označila jako „kolektivizaci“, je obecně s ohledem na výše uvedenou argumentaci povahou věci opatřením zcela nezbytným a současně jediným možným, neboť si bez něho nelze řádný průběh insolvenčního řízení představit a ani si nelze představit, že by mohl být nahrazen jiným řešením. Otázkou pak je pouze míra navrhovatelkou zmíněné a zpochybňované „kolektivizace“ (tedy přesněji kolektivní povahy uplatňování věřitelských oprávnění); konkrétně, uplatňování jakých procesních práv by se měla týkat a jaká procesní oprávnění ponechat v rukou jednotlivce tak, aby insolvenční řízení bylo co nejefektivnější, tedy aby dostatečně chránilo daný systém před uplatňováním vlastních zájmů jednotlivcem na úkor celku, jež by bylo neslučitelné se základními principy insolvenčního řízení, a současně které by zcela nezbavilo jednotlivé účastníky jejich procesní iniciativy, neboť právě jednotlivec si při ochraně svých práv bude (zpravidla) počínat důsledněji než osoba, na niž bylo toto oprávnění přeneseno, protože ta nemusí být tolik motivována nebo její motivace bude z důvodu protichůdného vlastního zájmu odlišná. Podstatný je ale i ten aspekt, že každý jedinec by měl mít principiálně co největší prostor k tomu, aby mohl být „pánem své věci“ a aby si také za své jednání nesl odpovědnost. Jinak řečeno, procesní oprávnění účastníků řízení jsou, z hlediska jejich primárního určení, hnací silou soudního řízení, současně však mohou být i jeho brzdou, a proto je třeba hledat jejich ideální podobu, resp. rozsah. Vzhledem k tomu je jistě individuální výkon procesních práv hodný preference a přesun „kompetencí“ od jednotlivce na jiný subjekt by měl být považován za výjimku z pravidla; neznamená to však, že by v této kolizi měl absolutní přednost, naopak, může (musí) být zachován jen v rozsahu korespondujícím povaze daného řízení, tedy do té míry, aby to nebylo na újmu řádného procesu jako celku (a to z hlediska všech věřitelů). Lze tedy mluvit o určité „optimalizaci“, kdy je třeba zajistit individuální výkon procesních práv v maximální míře, to však při zachování plné funkčnosti celého systému řešení insolvence.
67. Jde-li o řešení této otázky, je třeba vzít v úvahu poměrně velkou složitost harmonizování individuálních zájmů a tzv. společného zájmu v insolvenčním právu, z čehož plyne i poměrně široká škála možných řešení (viz k tomu závěry Komise OSN pro mezinárodní obchodní právo UNCITRAL in: Legislative Guide on Insolvency Law. United Nations. New York, 2005, s. 148–150, a doporučení č. 93 na s. 154 pro pravidla z oblasti tzv. avoidance proceeding, tedy řešení otázky, která je Ústavním soudem právě posuzována – dostupné na http://www.uncitral.org/pdf/english/texts/insolven/05-80722_Ebook.pdf). Volba některého z takových řešení je zásadně v rukou zákonodárce; z tohoto hlediska jde pro Ústavní soud o tzv. political question ve smyslu povinnosti posuzování, zda např. existuje nějaké jiné „lepší“ řešení. Jeho úkolem je posoudit toliko ústavní konformitu řešení stávajícího, konkrétně v souzené věci je třeba věc zvážit z pohledu ústavně zaručeného základního práva na přístup k soudu (nikoli práva na spravedlivý proces – navrhovatelka si stěžuje, že jí je napadenými ustanoveními přístup k soudu odepírán). Jestliže by se na insolvenční řízení nahlíželo jako na jeden celek, věřitel na tomto právu není krácen, neboť v daném řízení může podat návrh na zahájení insolvenčního řízení a uplatnit v takovém řízení svou pohledávku. Současně však lze na insolvenční řízení nahlížet jako na soubor jednotlivých řízení (viz výše), a jestliže se tato dotýkají práv konkrétní osoby (věřitele), měla by jistě mít možnost takové řízení iniciovat (a je-li iniciováno jinou osobou, účastnit se jich). Jinak řečeno, dané základní právo nelze redukovat na pouhé uplatnění pohledávky v insolvenčním řízení.
68. Neznamená to však, že by tato práva musela vykonávat vždy přímo (osobně), může tak činit i nepřímo, tj. prostřednictvím osoby insolvenčního správce, ale dokonce takovýto výkon může být zcela, jak bylo výše vysvětleno, nezbytným. Ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/10 Ústavní soud podrobně vysvětlil, že zákon provádějící čl. 36 odst. 1Listiny nemůže právo každého domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu v té které situaci zcela negovat. To však spojil s osobním výkonem daného práva a pro jeho úplnou absenci dospěl k závěru o porušení čl. 36 odst. 1Listiny. Dospěl tehdy (nepochybně) k závěru, že zprostředkovaný výkon procesního, konkrétně popěrného práva jednotlivým věřitelem – i přes výše popsaná specifika insolvenčního řízení, v němž je kolektivizace výkonu některých procesních práv potřebná, resp. nezbytná – není „dostatečný“. Je nutno však zmínit, že odkaz na nález Ústavního soudu ze dne 29. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 72/06 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.) nebyl zcela přiléhavý, neboť v uvedeném případě neměl daňový ručitel žádný „náhradní“ způsob ochrany svých práv. Obdobnou situaci, kdy poškozenému mohlo být rozhodnutím soudu zcela upřeno právo účastnit se trestního řízení (srov. § 44 odst. 2trestního řádu ve znění do 23. 2. 2001), řešil Ústavní soud v nálezu ze dne 31. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 6/2000 (N 22/21 SbNU 195; 77/2001 Sb.), načež dospěl mj. k závěru, že napadená právní úprava porušuje právo poškozeného (jakožto strany, a tedy účastníka řízení) na spravedlivý proces. Následná novelizace trestního řádu (provedená zákonem č. 283/2004 Sb.) zakotvila pro případ, kdy by byl počet poškozených mimořádně vysoký a jednotlivým výkonem jejich práv by mohl být ohrožen rychlý průběh trestního stíhání, oprávnění soudu rozhodnout, že poškození mohou svá práva v trestním řízení uplatňovat pouze prostřednictvím společného zmocněnce, kterého si zvolí, omezila počet zvolených zmocněnců na šest s tím, že když se poškození na výběru nedohodnou, provede tento výběr soud. Ústavní soud si je samozřejmě vědom toho, že insolvenční správce není zástupce účastníků – věřitelů, shodné rysy lze však nalézt v tom, že jde o obdobný způsob řešení problému s vysokým počtem účastníků v příslušném řízení, kdy zástupce může být poškozenému „vnucen“ rozhodnutím soudu a kdy výkon procesních práv touto osobou nemusí korespondovat s představami každého z účastníků.
69. Ústavní soud přitom nezastává názor, že by právě zmíněné přenesení oprávnění z insolvenčního věřitele na třetí osobu, tj. insolvenčního správce, bylo – samo o sobě již z povahy věci samé (viz níže) – protiústavní. V opačném případě by totiž za rozpornou s čl. 6Úmluvy musela být „automaticky“ shledána řada právních úprav těch zemí Evropské unie, kde výkon právě odpůrčího práva náleží výlučně insolvenčnímu správci, ostatně závadná by musela být z velké části platná právní úprava, neboť i v dalších řízeních se předpokládá, že budou vedena či se jich bude účastnit pouze insolvenční správce, jako je např. o vyloučení či vynětí věcí z majetkové podstaty [§ 225 a násl.zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů]. V této souvislosti je možno připomenout třeba německou právní úpravu (viz již sub 14, 32, 33, 39), dle níž odporovat úkonům dlužníka je oprávněn výlučně insolvenční správce [§ 129 Insolvenzordnung (dále jen „InsO“)]; výjimku tvoří ta řízení, kde insolvenční správce (jinak je označován jako tzv. Anspruchsinhaber – viz např. Nerlich, J., Römermann, V. Insolvenzordnung. Kommentar. München: C. H. Beck, komentář k § 129, pozn. č. 22 n., stav 2016) nevystupuje (viz § 280, v minulosti § 313 odst. 2 InsO), popř. s výjimkou pro spotřebitelské insolvenční řízení (Andres, D., Leithaus, R., Dahl, M. Insolvenzordnung. Kommentar. 3. vydání. München: C. H. Beck, 2014, pozn. č. 14 k § 129); insolvenční věřitelé nemají na tento úkon bezprostřední vliv – jestliže insolvenční správce odmítne výkon svého práva, mohou se jen obrátit na insolvenční soud, který může po insolvenčním správci vyžadovat plnění jeho povinnosti a případně jej volat k odpovědnosti (§ 58 a 59 InsO). Právě ochrana před nerovností věřitelů je jedním z důvodů této úpravy (viz Foerste, U. Insolvenzrecht. 4. vydání. München: C. H. Beck, s. 144).