III. Vyjádření účastníků a Ministerstva spravedlnosti III.
Ve vyjádření, které k návrhu podala Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky dne 27. 4. 2004 a které je podepsáno předsedou této sněmovny PhDr. Lubomírem Zaorálkem, se uvádí, že pro posouzení dané věci je třeba se nejprve zabývat otázkou, zda čl. 6 odst. 1 Úmluvy dopadá na rozhodování o stížnostech proti usnesení. Je konstatováno, jak je pojem „trestní obvinění (criminal charge)“ chápán v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva, např. ve věci Engel a další proti Nizozemsku. Dále je poukázáno na nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 28/98 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 16, nález č. 161, str. 185 a násl.; vyhlášen pod č. 2/2000 Sb.), v němž Ústavní soud dospěl k závěru, že pokuty v právním řádu České republiky představují sankci za deliktní jednání ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Současně je poukázáno na skutečnost, že Ústavní soud se v minulosti již zabýval případem skutkově obdobným, přičemž v rozhodnutí ze dne 28. 1. 2003 ve věci sp. zn. II. ÚS 118/01 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 29, nález č. 13) uvedl, že neshledal důvod k posuzování ústavnosti aplikovaného hmotného a procesního práva. S ohledem na judikaturu ESLP a Ústavního soudu je třeba přisvědčit názoru, že státní zástupce není orgánem splňujícím kritéria nezávislého a nestranného tribunálu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Závěrem uvedl, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem České republiky. Je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Ve vyjádření, které k návrhu podal Senát Parlamentu České republiky dne 26. 4. 2004 a které je podepsáno předsedou Senátu doc. JUDr. Petrem Pithartem, se uvádí, že ustanovení § 146 odst. 2 je součástí trestního řádu ode dne přijetí tohoto zákona Národním shromážděním, tj. dne 29. 11. 1961. Do současnosti nedoznalo z hlediska sledovaného ústavního problému žádné změny. Několik novelizací daného ustanovení přineslo pouze formální změny dikce v souvislosti se změnami struktury a pojmenování jednotlivých orgánů činných v trestním řízení. Senát Parlamentu České republiky byl ustaven a zahájil své ústavní působení v prosinci roku 1996. Vyjádření k věci, které by vycházelo z přímého projednávání a přijetí předmětného ustanovení trestního řádu, resp. celého institutu řízení o stížnosti, nemůže Senát Ústavnímu soudu poskytnout, neboť dané legislativní události se uskutečnily před jeho ustavením.
Za dobu existence Senátu se předmětného tématu dotkla jen tzv. „velká novela trestního řádu“ (zákon č. 265/2001 Sb.), která přinesla jednak doplnění ustanovení § 146 odst. 2 o pravidlo, že o stížnosti proti usnesení státního zástupce Nejvyššího státního zastupitelství rozhoduje nejvyšší státní zástupce, což znamená jisté potvrzení kritizovaného modelu, jednak rozšíření ustanovení § 146a, kterým se stanoví seznam stížností proti rozhodnutím státního zástupce a policejního orgánu ve věcech zajištění osob a majetku, o kterých musí rozhodovat výhradně soud. V rozpravě komory k návrhu „velké novely trestního řádu“ nebyla problematika rozhodování o stížnostech jmenovitě dotčena.
Ve stanovisku, které na žádost Ústavního soudu podalo Ministerstvo spravedlnosti dne 22. 4. 2004 a které je podepsáno ministrem spravedlnosti JUDr. Karlem Čermákem, se uvádí, že z hlediska záruk, jež by měly být v řízení o uložení pořádkové pokuty poskytnuty osobě, jíž je pokuta ukládána, je klíčovým pojmem pojem „trestní obvinění“ podle čl. 6 Úmluvy. Ministerstvo poukázalo na článek JUDr. J. Kmece „K některým aspektům zásady ne bis in idem ve světle judikatury Evropského soudu pro lidská práva“, Trestní právo 1/2004, str. 24, v němž je citován rozsudek ESLP ve věci Engel a ost. proti Nizozemí, a uvedlo, že v dané oblasti je judikatura ESLP velmi kasuistická, a není proto snadné určit, na řízení o kterých deliktech podle vnitrostátního práva se vztahují záruky čl. 6 Úmluvy.
Dále ministerstvo poukázalo na nedávné rozhodnutí ESLP o přijatelnosti stížnosti Tibora Juríka proti Slovenské republice, jež se týká uložení pořádkové pokuty v trestním řízení, z jehož odůvodnění vyplývá, že čl. 6 Úmluvy se nevztahuje na řízení o uložení pořádkové pokuty v rámci trestního řízení a na řízení o uložení pořádkové pokuty se nevztahují záruky kladené na řízení, ve kterém se rozhoduje o trestním obvinění. Z uvedeného rozhodnutí pak ministerstvo dovodilo, že úprava řízení o uložení pořádkové pokuty a úprava řízení o stížnosti v trestním řádu netrpí ústavním deficitem a zaručuje účastníkům dostatečná práva. Navrhlo, aby ustanovení § 146 odst. 2 trestního řádu bylo ponecháno ve stávající podobě.
IV. Judikatura Ústavního soudu ve vztahu k pořádkovým pokutám IV.
Ústavní soud se pořádkovými pokutami v civilním, správním i trestním řízení vícekrát zabýval.
Ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/98 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 16, nález č. 161, str. 185; vyhlášen pod č. 2/2000 Sb.) dospěl k závěru, že pořádkové pokuty ukládané ve správním právu a při kontrolní činnosti jsou svou povahou obecně způsobilé zasáhnout do základních práv a svobod fyzické osoby s ohledem na jejich výši a možnost opakovaného ukládání. Mohou být přitom vydávány na základě volného uvážení, takže není vyloučen ani diskriminační efekt jejich ukládání vůči různým subjektům. Jsou sankcí za deliktní jednání ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Jsou stanoveny zákonem a zamýšleny jako preventivní a současně represivní opatření veřejné moci. Jejich výši je proto třeba srovnat s povahou trestných činů, za které je možno rovněž uložit peněžitý trest. Takových trestných činů zná náš trestní zákon desítky a souvisejí s problematikou vedení určitých právních procesů a kontrol (jako blízké povahou např. § 124a až 124c, § 125, § 129, § 145a, § 148a, § 169b, § 171, § 175, § 176, § 255, § 257a trestního zákona). Podle § 53 trestního zákona spočívá peněžitý trest v povinnosti zaplatit státu od 2 tisíc do 5 miliónů Kč. Právo na spravedlivý proces je v jejich případě zaručeno. Jestliže tedy u těchto trestných činů je sankce v podobě peněžitého trestu (často nižší než pořádková pokuta) v režimu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, není rozumný důvod, proč by tomu nemělo být v případě pořádkových pokut, u kterých se často ani nevyžaduje zavinění.
Obdobně ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 211/99 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 20, nález č. 152) Ústavní soud uvedl, že pořádkové pokuty ukládané v rámci občanského soudního řízení jsou rovněž způsobilé zasáhnout do základních práv a svobod, a Ústavní soud proto nevidí žádný racionální a ústavněprávně akceptovatelný důvod pro odlišné posuzování pořádkových pokut ukládaných v rámci jednotlivých typů řízení, o to více, že účelem občanského soudního řízení je zajištění spravedlivé ochrany práv a oprávněných zájmů účastníků.
Pořádkovými pokutami uloženými podle § 66 tr. řádu se Ústavní soud zabýval mj. v nálezu ve věci sp. zn. IV. ÚS 13/99 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 15, nález č. 120). Ústavní soud zrušil usnesení vyšetřovatele Úřadu vyšetřování České republiky a usnesení okresního státního zastupitelství, jímž byla stěžovatelce-fyzické osobě uložena pořádková pokuta 20 000 Kč za nevyhovění výzvě. Důvodem pro kasaci napadených usnesení bylo zjištění, že stěžovatelka nebyla oprávněna disponovat s požadovanými údaji, a že tudíž bylo namístě uložit pořádkovou pokutu obchodní společnosti, a nikoli její zaměstnankyni. Otázkou absence soudního přezkumu se senát Ústavního soudu nezabýval.
Obdobně nálezem ve věci sp. zn. II. ÚS 118/01 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 29, nález č. 13) Ústavní soud zrušil usnesení okresní státní zástupkyně a usnesení policejního orgánu o pořádkové pokutě 15 000 Kč. Ústavní stížnosti bylo vyhověno především proto, že jednak nedospělo trestní řízení v daném případě do stadia řízení přípravného, takže (podle tehdejší úpravy trestního řízení) nemohla být výzva k vydání peněžního deníku učiněna, a nemohla být tudíž ani pořádková pokuta uložena, a jednak z toho důvodu, že v daném případě uložení pořádkové pokuty nutilo stěžovatele k součinnosti spočívající k předložení důkazu, který jej mohl usvědčovat. Ani v této věci se senát Ústavního soudu otázkou absence soudního přezkumu nezabýval.
Usnesením ve věci sp. zn. III. ÚS 315/03 (nepublikováno) Ústavní soud odmítl ústavní stížnost proti rozhodnutí Police České republiky a usnesení okresního státního zastupitelství o pořádkové pokutě 5 000 Kč uložené podle § 66 tr. řádu s odůvodněním, že postup orgánů veřejné moci byl v souladu s trestním řádem. Otázkou absence soudního přezkumu se senát Ústavního soudu nezabýval.
Ve všech třech posledně uvedených případech bylo předmětem ústavní stížnosti pravomocné rozhodnutí o pořádkové pokutě uložené podle § 66 tr. řádu. V prvním stupni byla rozhodnutí vydána policejním orgánem. Následné stížnosti byly zamítnuty státním zástupcem. Všechny uvedené ústavní stížnosti byly senáty Ústavního soudu projednány věcně. Otázkou, zda platné právo dostatečně naplňuje ústavní záruky zakotvené v čl. 6 Úmluvy, se ovšem žádný z rozhodujících senátů Ústavního soudu nezabýval.
V. Judikatura ESLP ve vztahu k pořádkovým pokutám V.
Judikatura ESLP je při posuzování této otázky do značné míry kazuistická a nejednotná, jak lze dovodit z rozhodnutí ESLP např. ve věcech Engel a další proti Nizozemsku, 1976, Ötztürk proti Německu, 1984, Weber proti Švýcarsku, 1990, Ravnsborg proti Švédsku, 1994, Putz proti Rakousku, 1996, Lauko proti Slovensku, 1998, Jurík proti Slovensku, 2003.
Test, který ESLP aplikuje při posuzovaní, zda určitá sankce je „trestní“, byl formulován v rozsudku ESLP ve věci Engel a další proti Nizozemsku, 1976. Především je nezbytné zjistit, zda ustanovení definující delikt náleží podle právního systému žalovaného státu do oblasti trestního práva, disciplinárního (kázeňského) práva nebo obou současně. To ovšem představuje pouze východisko a skutečnosti takto získané mají pouze formální a relativní hodnotu. Větší význam má sama podstata deliktu, zejména však přísnost sankce, jež hrozí dotčené osobě. Tato kritéria bere Soud (ESLP - pozn. red.) v úvahu při hodnocení, zda stěžovatel byl subjektem „trestního obvinění“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Z výše uvedených rozhodnutí ESLP však lze dovodit, že test aplikovaný ESLP není zcela vyhovující, zejména při posuzování, zda určitý disciplinární (kázeňský) trest stanovený v národním právu je „trestním obviněním“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Například ve věci Weber proti Švýcarsku, 1990, byla stěžovateli soudem uložena pořádková pokuta 300 švýcarských franků za porušení důvěrnosti trestního vyšetřování. ESLP dospěl k závěru, že pořádková pokuta uložená soudem byla trestním obviněním podle čl. 6 odst. 1 a 3 Úmluvy.
Naopak ve věci Ravnsborg proti Švédsku, 1994, byly stěžovateli uloženy 3 pořádkové pokuty soudy různých stupňů za nevhodná vyjádření v písemných podáních. ESLP dospěl k závěru, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy se na daná porušení nevztahuje. Uvedl, že pravidla umožňující soudu sankcionovat neřádné chování v řízení před ním jsou společným znakem právních systémů smluvních států. Taková pravidla a sankce se odvozují z nezbytné pravomoci soudu zajistit řádný a spořádaný průběh soudních řízení. Opatření nařízená soudem podle takových pravidel se více podobají výkonu kázeňských pravomocí než ukládání trestů za způsobení trestného činu.
Na stejném základě jako ve věci Ravnsborg spočívá odůvodnění rozsudku ESLP ve věci Jurík proti Slovensku, 2003 a rozsudku ve věci Putz proti Rakousku, 1996 (viz níže).
Proti panu Putzovi bylo v roce 1985 vedeno rakouskými soudy trestní řízení (v souvislosti s bankroty). Během řízení u Krajského soudu ve Welsu mu byly uloženy dvě pokuty za rušení soudního řízení. Třetí pokutu uložil Odvolací soud v Linci. Stěžovatel namítl mj. porušení čl. 6 a čl. 13 Úmluvy s tím, že neměl spravedlivý proces před nestranným tribunálem ani žádný efektivní prostředek nápravy z hlediska rozhodnutí o pořádkových pokutách. ESLP dospěl k závěru, že k porušení Úmluvy nedošlo, což odůvodnil tak, že především ustanovení týkající se rušení soudního řízení nejsou součástí rakouského trestního práva. Pokud jde o povahu deliktu, pravidla umožňující soudu sankcionovat nikoliv řádné chování v řízení před ním jsou společným rysem právních systémů smluvních států. Taková pravidla a sankce se odvozují od vlastní pravomoci soudu zajistit náležitý a ukázněný průběh svých řízení. Opatření nařízená soudy podle takových pravidel se více podobají výkonu kázeňských pravomocí než ukládání trestů za spáchání trestného činu. Z toho ESLP dovodil, že druh nezákonného jednání, za který byla stěžovateli uložena pokuta, spadá mimo dosah čl. 6 Úmluvy. Pokud jde o povahu a stupeň přísnosti sankce, ESLP byl toho názoru, že to, co bylo v daném případě v sázce, nebylo dostatečně významné, aby si zasloužilo klasifikaci deliktu jako „trestní“.
K posledně uvedenému rozsudku ESLP ve věci pana Putze připojil nesouhlasné stanovisko soudce de Meyer, zejména pokud jde o příliš úzkou interpretaci pojmu „trestní obvinění“ obsaženého v čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Dle jeho názoru zkušenosti ukazují, že test obsažený v rozsudku Engel a další proti Nizozemsku a kritéria v něm aplikovaná nejsou příliš uspokojující. Již v samotném citovaném rozsudku je výslovně uvedeno, že znaky poskytované prvním kritériem, tj. klasifikace deliktu v národním právu, „mají pouze formální a relativní hodnotu“. Z tohoto pohledu nemělo mít žádný význam, že „peněžní pokuty uložené panu Putzovi byly založeny“ nikoliv na trestním zákoně, ale na trestním řádu, zákonu o soudech a zákonu o civilním řízení. Nic z toho nemůže ospravedlnit výjimku ze závazku vyhovět principům fair procesu.
Význam druhého kritéria – povaha deliktu – z hlediska rozlišování trestního práva od pořádkových ustanovení ESLP ozřejmil v rozsudku Weber proti Švýcarsku, 1990, když uvedl, že pořádkové sankce jsou obecně stanoveny k zajištění, aby členové zvláštních skupin dodržovali zvláštní pravidla upravující jejich chování (odst. 33). Pokud jde o řízení před soudy, ESLP v tomtéž rozsudku řekl, že „strany .... se pouze účastní řízení jako osoby podřízené pravomoci soudů“ a že „z toho důvodu nespadají do pořádkové sféry soudního systému“. Je proto dle názoru jmenovaného soudce de Meyera těžké pochopit, v jakém směru se případy Ravnsborg a Putz (na které podle názoru ESLP se čl. 6 Úmluvy nevztahoval, neboť opatření přijatá proti těmto dvěma stěžovatelům byla „více podobná výkonu pořádkových pravomocí než uložení trestu za spáchání trestného činu“) (Ravnsborg, odst. 33 a 34) mohou lišit od rozsudku ve věci pana Webera. Stejně jako pan Weber, tak i pan Putz a pan Ravnsborg neučinili nic víc než „účastnili se řízení jako osoby podřízené jurisdikci soudů“, a ustanovení, která byla na ně aplikována, stejně jako ta aplikovaná na pana Webera, se vztahovala „potenciálně ... na celou populaci“.
Stejně tak aplikace třetího kritéra, jímž je stupeň přísnosti trestu, který dotčené osobě hrozí, v uvedených případech vedla k rozdílným závěrům, což jasně prokazuje jeho nedostatečnost. Lze akceptovat, že osoba nemá právo na řádné zacházení, když jí hrozí jenom malá pokuta nebo krátká doba uvěznění? A pokud ano, kde leží práh přísnosti, který zakládá toto právo? Jaká výše? Kolik dní? Přísnost trestu může být brána v úvahu za účelem posouzení, zda byl spravedlivý, zvláště ve světle principu proporcionality nebo zkoumání postupu, ve němž byl uložen, nebo opět k určení, zda vyžaduje existenci nápravných opatření.
Závěrem soudce de Meyer vyjádřil názor, že každá sankce uložená někomu za určité chování, kterou lze považovat za odstrašující, je „trest“, proto tedy svojí vlastní „povahou“ spadá do trestní sféry. To musí zvláště platit pro jakékoliv peněžní sankce či omezení svobody. Takové sankce mohou být uloženy někomu pouze soudní autoritou nebo pod jejím dohledem, která dotčené osobě umožní záruky stanovené více či méně dokonale v čl. 6 Úmluvy. Je věcí států aby to zajistily pod dohledem ESLP.
Nicméně tam, kde jde například o pořádek v ozbrojených silách nebo o pravidla chování v rámci profesní organizace, soudní povaha, nezávislost a nestrannost autority ukládající sankci nemusí nezbytně být posouzeny stejně jako v případě, kdy je věc upravena běžným trestním právem. Při výkonu pořádkových (kázeňských) pravomocí hierarchicky nadřízená nebo profesní rada nemusí být považována apriori za tribunál méně nezávislý nebo méně nestranný než „běžný“ soud nebo porota ve vztahu k deliktu podle běžného práva. Ale ve všech případech, v oblastech zahrnutých specifickými sankčními systémy stejně jako podle obecného trestního práva, řízení musí být fair. Aby takovým mohlo být, je nezbytné, mezi jiným, aby sankce byla rozumně proporcionální k deliktu a aby bylo k dispozici přiměřené odvolání proti němu, pokud přesahuje určitý práh přísnosti.
Případ pana Putze nespadá ani tak do oblasti udržování pořádku v řízení, jako spíš se týká obvinění soudce, zahájení akce proti soudci pro zneužití jeho autority nebo na základě odůvodněného podezření ze zaujatosti. Tento aspekt případu, brán dohromady s faktem, že stěžovatel nemá opravný prostředek proti daným rozhodnutím, soudce vedl k závěru, že pan Putz neměl fair proces. Protože neměl k dispozici ani prostředky nápravy, došlo též dle jeho názoru k porušení čl. 13 Úmluvy.
Následující stránka