Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 18/24 ve věci návrhu na zrušení § 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření, ve znění zákona č. 462/2023 Sb., a § 29 zákona č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění se státním příspěvkem a o změnách některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění zákona č. 462/2023 Sb.

Odůvodnění

I. Předmět řízení a znění napadených zákonných ustanovení

1. 1. Ústavní soud se v tomto nálezu zabývá ústavností nové právní úpravy státního příspěvku k penzijnímu připojištění a doplňkovému penzijnímu spoření. Konkrétně jde o úpravu, která od 1. 7. 2024 odňala státní příspěvek těm účastníkům, kterým byl přiznán starobní důchod.
2. 2. Napadená ustanovení byla do právního řádu zavedena zákonem č. 462/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s rozvojem finančního trhu a s podporou zajištění na stáří.
3. 3. První z napadených ustanovení se týká státního příspěvku, který poskytuje Ministerstvo financí ze státního rozpočtu na doplňkové penzijní spoření (§ 12 zákona č. 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření). Podle § 13 odst. 1 písm. a) téhož zákona má nově nárok na státní příspěvek jen účastník doplňkového penzijního spoření, kterému nebyl přiznán starobní důchod z důchodového pojištění. Celý § 13 tohoto zákona, včetně jeho napadené části (zvýrazněné Ústavním soudem), zní takto:

   § 13

   Odkaz

   Nárok na státní příspěvek

   (1) Nárok na státní příspěvek má účastník,

   1. a) kterému nebyl přiznán starobní důchod z důchodového pojištění a
   2. b) který má
      1. 1. trvalý pobyt na území České republiky, nebo
      2. 2. bydliště na území členského státu a je účasten důchodového pojištění podle právních předpisů České republiky nebo je účasten veřejného zdravotního pojištění v České republice.

   (2) K prokázání splnění podmínek podle odstavce 1 je účastník povinen sdělit penzijní společnosti rodné číslo přidělené příslušným orgánem České republiky, nebylo-li mu rodné číslo přiděleno, pak číslo pojištěnce vedeného v registru pojištěnců podle zákona upravujícího pojistné na všeobecné zdravotní pojištění.

   (3) Účastník je povinen bez zbytečného odkladu písemně oznámit penzijní společnosti všechny změny ve skutečnostech uvedených v odstavcích 1 a 2.

1. 4. Druhé z napadených ustanovení se pak týká poskytování penzijního připojištění. Navrhováno je zrušení celého § 29 zákona č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění se státním příspěvkem a o změnách některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění pozdějších předpisů:

   § 29

   Odkaz

   Poskytování státního příspěvku ve prospěch účastníka penzijního připojištění se řídí zákonem upravujícím doplňkové penzijní spoření.

II. Argumentace navrhovatelky

1. 5. Navrhovatelka, skupina 71 poslanců, se domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky zrušil shora uvedená ustanovení § 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 427/2011 Sb. a § 29 zákona č. 42/1994 Sb.
2. 6. Navrhovatelka v obecné rovině zdůrazňuje, že napadená ustanovení zbavují starobní důchodce státního příspěvku k doplňkovému penzijnímu spoření a penzijnímu připojištění. Odebrání státního příspěvku se týká nejenom nově uzavřených smluv, ale i všech smluv stávajících. Současně zákon mnoha lidem brání systém opustit a dalším to sice umožňuje, ale pod značnými sankcemi. Napadená ustanovení proto podle navrhovatelky porušují řadu ústavně zaručených práv.
3. 7. V podrobnější argumentaci navrhovatelka vznáší několik okruhů námitek. Nejprve rozebírá povahu doplňkového penzijního spoření a penzijního připojištění jako dvou částí tzv. třetího penzijního pilíře. Svou povahou jde o finanční produkty, specifické a účelově vázané spořicí služby. Jde o systém postavený na smluvním základě, tyto produkty jsou poskytovány nestátními (soukromými) subjekty, avšak s podporou státu a s významnou vazbou na systém hmotného zabezpečení ve stáří. Obě části třetího pilíře mají přispět ke zvýšení hmotného zabezpečení ve stáří, především u lidí s nižšími příjmy, a motivovat ke zvýšení ukládané částky. Výše státní podpory se totiž vždy pojila s výší vkladu. Podpora tomuto finančnímu produktu se poskytovala také možností snižovat základ daně z příjmů za splnění určitých podmínek. Podstata obou produktů spočívá v jejich dlouhodobém využívání na základě dlouhodobé kalkulace úspor. Státní podpora u obou typů produktů hrála významnou roli z hlediska jejich výnosnosti, tím spíše s ohledem na proběhlé období vysoké inflace.
4. 8. Navrhovatelka zdůrazňuje, že účast na doplňkovém penzijním spoření či penzijním připojištění nikdy nebyla omezena věkem či s ním spojeným postavením. Podle § 1 odst. 3 zákona č. 427/2011 Sb. práva a povinnosti vyplývající z doplňkového penzijního spoření nesmějí být v rozporu se zásadami rovného zacházení. Podle § 2a zákona č. 42/1994 Sb. je v penzijním připojištění zakázána diskriminace účastníků na základě demonstrativního okruhu důvodů. Doposud byl systém doplňkového penzijního spoření a penzijního připojištění široce otevřen všem zájemcům o jeho využití, a to včetně poskytování státní podpory.
5. 9. Zákon č. 462/2023 Sb. však státní podporu účastníkům těchto systémů odebral, pokud jim byl přiznán starobní důchod. Řada účastníků doplňkového penzijního spoření či penzijního připojištění po nynější zásadní změně státní podpory nemá ani možnost svou účast ukončit. Další pak sice svou účast ukončit mohou, ovšem jen za značně nevýhodných podmínek. Navrhovatelka poukazuje na institut tzv. odbytného. Účastníci obou produktů si mohou, avšak bez dosud poskytnutých státních příspěvků, nechat vyplatit své vložené prostředky, u doplňkového penzijního spoření ale teprve po 24 měsících, u penzijního připojištění pak po 12 měsících řádného spoření (srov. § 25 odst. 3 zákona č. 427/2011 Sb., resp. § 23 odst. 3 zákona č. 42/1994 Sb.). Účastníkům, kteří spoří kratší dobu, napadená ustanovení znemožňují stávající produkt opustit. Naopak účastníci, kteří spoří déle, ale nemají dosud nárok na výplatu jiných dávek než odbytného, musí buď požadovat toliko odbytné, nebo dále spořit za méně výhodných podmínek. Napadená ustanovení tak fakticky účastníky obou produktů „uzamykají“ v nevýhodných smlouvách. Navrhovatelka též zdůrazňuje, že právě poskytování státní podpory fakticky vyvažovalo určitou rigiditu doplňkového penzijního spoření a penzijního připojištění.
6. 10. Změnu v poskytování státní podpory považuje navrhovatelka za nepřípustný retroaktivní zásah, protože podstatu v minulosti svobodně uzavřeného smluvního vztahu zpětně proměňuje, a to v neprospěch účastníka spoření. Navrhovatelka si je vědoma nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.) ke státní podpoře stavebního spoření, nyní napadená ustanovení však přijal zákonodárce v odlišném právním i ekonomickém kontextu. Vedle stavebního spoření jde navíc u doplňkového penzijního spoření a penzijního připojištění již o další produkt státem propagovaného finančního produktu, který je jednostrannými změnami devalvován. Navrhovatelka upozorňuje též na institut „zklamané důvěry“ v právo, rozpracovaný v judikatuře německého Spolkového ústavního soudu, ke kterému se přihlásil též Ústavní soud, např. v již zmíněném nálezu Pl. ÚS 53/10.
7. 11. Navrhovatelka upozorňuje na rozdíly nynější věci oproti situaci posuzované v nálezu Pl. ÚS 53/10. Nyní nelze identifikovat žádný silný veřejný zájem, který by převážil nad právní jistotou a předvídatelností obsahu smluvního vztahu. Důvodová zpráva jej neobsahuje. Zásah do oprávněné důvěry účastníků právních vztahů s účastí státu, byť nepřímou, je značný a přesahuje problematiku smluv o penzijním připojištění a smluv o doplňkovém penzijním spoření. Je potřeba se zaměřit na nevyváženost smluv, původně vyjadřujících svobodný projev vůle, ale deformovaných vrchnostenským zásahem státu. V nynější věci bylo zasaženo do ústavně zaručeného práva na hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
8. 12. Navrhovatelka dodává, že Česká republika je v čl. 1 odst. 1 Ústavy definována jako demokratický právní stát. Mezi principy právního státu patří i princip právní jistoty, jasnosti, předvídatelnosti a určitosti práva. Upozorňuje na nález ze dne 1. 10. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 5/19 (N 168/96 SbNU 144; 303/2019 Sb.), podle kterého je možná změna právního stavu, ale pouze tehdy, je-li ve hře „vyšší“ veřejný zájem. Pokud Ústavní soud v právě zmíněné věci uznal, že existují legitimní očekávání smluvních stran, která mají být chráněna, potom taková očekávání existují též u smluv o doplňkovém penzijním spoření a penzijním připojištění. Navrhovatelka dále spojuje ochranu legitimního očekávání s principem pacta sunt servanda. Jako příklad lze uvést nález ze dne 12. 5. 2011 sp. zn. I. ÚS 3571/10 (N 91/61 SbNU 415), ve kterém Ústavní soud dovodil přímou vazbu mezi principem pacta sunt servanda a působením základního práva na legitimní očekávání nabytí majetku plněním ze smlouvy. Navrhovatelka dodává, že u účastníků smluv o doplňkovém penzijním spoření a penzijním připojištění dochází ke kumulaci legitimního očekávání. Jednu jeho složku tvoří dlouhodobě a tradičně dodržovaný systém státní podpory přiznávané všem účastníkům, druhou složku tvoří očekávání vyplývající z obecného principu vlastního všem lidským společnostem označujícím se jako „právní stát“, tedy z principu pacta sunt servanda. Třetí složka je tvořena přirozeně vznikajícími očekáváními vycházejícími z dlouhodobého charakteru tohoto konkrétního produktu, v němž mají smluvní vztahy trvat desítky let, a mají tedy být co nejstabilnější.
9. 13. Podle navrhovatelky jde rovněž o zásah diskriminační. Vytváří stav značné nerovnosti mezi účastníky systému třetího pilíře důchodového pojištění a představuje porušení ústavní ochrany rovnosti ve všech právech, rovného zacházení a obecného zákazu libovůle. Napadená ustanovení nepřípustně omezují právo vlastnit majetek a svobodně jej užívat podle čl. 11 Listiny a zasahují rovněž do základního práva na hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny, které je také v konkrétní minimální podobě zaručeno Úmluvou č. 102 Mezinárodní organizace práce (publikována jako sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 461/1991 Sb.), která je ve smyslu čl. 1 odst. 2 Ústavy závazná pro Českou republiku.
10. 14. Navrhovatelka opakovaně namítá, že účastníci smluv o doplňkovém penzijním spoření a penzijním připojištění jsou v postavení spotřebitelů, jejichž ochranou se zabývá mj. část občanského zákoníku či Listina základních práv Evropské Unie. Ochrana spotřebitele patří mezi ústavně chráněné hodnoty a atributy právního státu. U jiných typů smluv (např. o vedení bankovního účtu) mají spotřebitelé možnost reagovat např. na jednostrannou a hromadnou změnu smluvních podmínek. V nynější věci však jde o zásah nikoli ze strany soukromé osoby (podnikatele), ale ze strany státu vrchnostenskou cestou. Navrhovatelka zdůrazňuje význam ochrany spotřebitele jako slabší smluvní strany, který se aktuálně projevuje mj. v úpravě spotřebitelského úvěru či zavedení nových mimosoudních způsobů řešení spotřebitelských sporů. Navrhovatelka poukazuje též na nálezy Ústavního soudu k postavení spotřebitele. V nálezu ze dne 7. 2. 2024 sp. zn. II. ÚS 1578/21 Ústavní soud zdůraznil důležitost ochrany slabší strany či významu principu pacta sunt servanda. S odkazem na nález ze dne 23. 11. 2017 sp. zn. I. ÚS 2063/17 (N 217/87 SbNU 493) je též při pochybnosti třeba zvolit pro spotřebitele příznivější výklad.

III. Vyjádření účastníka a vedlejší účastnice řízení

1. 15. Ústavní soud vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát, jednající jménem Parlamentu jako účastníka řízení, aby se vyjádřily k návrhu na zahájení řízení (§ 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 18/2000 Sb.).
2. 16. Dále Ústavní soud vyzval vládu a veřejného ochránce práv, aby sdělili, zda vstupují (jako vedlejší účastníci) do řízení, a aby se případně k návrhu vyjádřili (§ 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů). Konečně Ústavní soud vyzval k vyjádření též Asociaci penzijních společností ČR, z. s.