Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 18/24 ve věci návrhu na zrušení § 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření, ve znění zákona č. 462/2023 Sb., a § 29 zákona č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění se státním příspěvkem a o změnách některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění zákona č. 462/2023 Sb.

III. A. Vyjádření Poslanecké sněmovny

1. 17. Poslanecká sněmovna ve vyjádření ze dne 16. 7. 2024 uvedla, že vládní návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s rozvojem finančního trhu a s podporou zajištění na stáří, byl poslancům rozeslán jako tisk č. 474/0 dne 15. 6. 2023 v devátém volebním období. První čtení návrhu zákona proběhlo dne 29. 8. 2023 na 73. schůzi Poslanecké sněmovny. Návrh zákona byl přikázán k projednání garančnímu rozpočtovému výboru, který jej projednal dne 22. 9. 2023 a přijaté usnesení poslancům rozeslal jako tisk č. 474/1. Druhé čtení návrhu zákona se konalo dne 24. 10. 2023 a podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 474/2. Garanční rozpočtový výbor návrh zákona projednal po druhém čtení a jeho usnesení bylo poslancům doručeno jako sněmovní tisk č. 474/3. Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve třetím čtení dne 15. 11. 2023 (hlasování č. 61, usnesení č. 818) a dne 21. 11. 2023 byl návrh zákona doručen Senátu. Senát návrh zákona ve stanovené lhůtě neprojednal. S návrhem zákona č. 462/2023 Sb., kterým byla přijata též napadená ustanovení, byl vysloven souhlas ústavně předepsaným způsobem, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.

III. B. Vyjádření Senátu

1. 18. Senát ve vyjádření ze dne 9. 7. 2024 uvedl, že Poslanecká sněmovna návrh zákona č. 462/2023 Sb. postoupila Senátu dne 21. 11. 2023. Organizační výbor Senátu tento návrh jako senátní tisk č. 189 ve 14. funkčním období přikázal k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu a ústavně-právnímu výboru. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu jako výbor garanční přijal na 22. schůzi konané dne 13. 12. 2023 k návrhu zákona usnesení č. 155, kterým doporučil Senátu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Téhož dne návrh zákona projednal ústavně-právní výbor, který jej svým usnesením č. 129, přijatým na 22. schůzi, rovněž doporučil Senátu schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Při rozpravě v Senátu vystoupili senátoři s různými názory. Senátor Goláň zdůraznil, že lidem, kterým byl starobní důchod již přiznán, ale dosud nebyl vyplácen, zůstal nárok na daňový odečet prostředků vložených do doplňkového penzijního spoření nebo penzijního připojištění. Senátor Canov naopak navrhl, aby této skupině osob zůstal nárok na starobní podporu zachován, a podal za tímto účelem též pozměňovací návrh. Po proběhlé rozpravě Senát hlasoval o podaných návrzích. Pro schválení návrhu zákona ve znění předloženém Poslaneckou sněmovnou se ze 72 přítomných senátorek a senátorů vyslovilo jen 34. Přijat nebyl ani žádný z pozměňovacích návrhů. Senát tak k návrhu zákona nepřijal žádné usnesení.

III. C. Vyjádření vlády

1. 19. Vláda vstoupila do řízení o návrhu. V podrobném vyjádření ze dne 11. 7. 2024 uvedla, že s návrhem nesouhlasí. Navrhovatelka podle vlády pomíjí, že právní předpisy, jejichž součástí je napadená právní úprava, souvisí s realizací ústavně zaručeného základního práva zakotveného v čl. 30 odst. 1 Listiny. Jde primárně o posuzování jednoho z práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny, kontrola ústavnosti je však v oblasti sociálních práv limitována.
2. 20. K povaze doplňkového penzijního spoření a penzijního připojištění vláda zdůrazňuje, že stát není účastníkem vztahů, které vznikají při poskytování těchto finančních produktů. Stát nicméně může do takových vztahů zasahovat např. úpravou státní podpory.
3. 21. Ve vztahu k námitce rozporu s principem rovnosti a diskriminačního charakteru napadených ustanovení vláda uvádí, že podle judikatury Ústavního soudu je věcí státu, aby rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné, avšak musí prokázat, že tak činí ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho. Ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení ústavního principu rovnosti.
4. 22. Vláda odkazuje na tzv. test čtyř kroků, použitý např. v nálezu ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), v němž se posuzují tyto otázky: 1. srovnatelnost jednotlivců nebo skupin; 2. zda je s nimi nakládáno odlišně na základě některého ze zakázaných důvodů; 3. zda jde odlišné zacházení stěžovateli k tíži uložením břemene nebo odepřením dobra; 4. zda je odlišné zacházení ospravedlnitelné přiměřeným sledováním legitimního cíle. Při provádění tohoto testu se podle názoru vlády přezkum zastaví již u prvního kroku, neboť účastníky s přiznaným starobním důchodem a účastníky, kterým dosud starobní důchod přiznán nebyl, nelze považovat za srovnatelné skupiny. Účastníci s přiznaným starobním důchodem mají možnost čerpat ze státního rozpočtu dávku důchodového pojištění v podobě starobního důchodu, zatímco účastníci, kterým dosud starobní důchod přiznán nebyl, tuto možnost nemají. V případě první skupiny je potřeba tvorby dalších úspor na stáří výrazně nižší.
5. 23. I kdyby bylo možno obě skupiny považovat za srovnatelné, obstojí podle názoru vlády rozdílné zacházení s oběma skupinami v dalších krocích testu. Kritériem pro odlišné zacházení je přiznání starobního důchodu, což nepředstavuje zakázaný důvod. Případně, odnětí státního příspěvku účastníkům s přiznaným starobním důchodem představuje ve vztahu k těmto účastníkům odepření určitého dobra, které je však ospravedlnitelné přiměřeným sledováním legitimního cíle. Tímto legitimním cílem je efektivní nastavení státní podpory, resp. vynakládání veřejných prostředků v době vysokého rozpočtového schodku a konsolidace veřejných rozpočtů.
6. 24. Zákonodárce vyhodnotil, že účastníci s přiznaným starobním důchodem mají potřebu tvorby dalších úspor na stáří výrazně nižší, protože již mohou čerpat starobní důchod z důchodového pojištění. Doplňkové penzijní spoření a penzijní připojištění se státním příspěvkem jsou dlouhodobé produkty, které mají sloužit k tvorbě úspor před odchodem do důchodu. Jejich cílem je, aby lidé jejich prostřednictvím získali prostředky, které budou pobírat vedle starobního důchodu v rámci prvního penzijního pilíře. Nemají sloužit jako střednědobý investiční produkt se státní podporou.
7. 25. Vláda též zdůrazňuje, že odnětí státního příspěvku účastníkům s přiznaným starobním důchodem má za následek, že tito účastníci sice nemají právo na státní příspěvek, ale příspěvek účastníka si mohou odečíst od základu daně z příjmů fyzických osob v plné výši, na rozdíl od ostatních účastníků, kteří si jej mohou odečíst pouze ve výši převyšující částku, s níž je spojen nejvyšší státní příspěvek.
8. 26. K námitkám ohledně retroaktivity a legitimního očekávání účastníků vláda argumentuje, že z hlediska posouzení retroaktivních účinků napadených ustanovení se jedná o retroaktivitu nepravou, nikoli nepřípustnou retroaktivitu pravou. Odkazuje na nález Pl. ÚS 53/10, podle kterého je nepravá retroaktivita obecně přípustná. Posuzování, zda je nepravá retroaktivita výjimečně nepřípustná, spočívá v poměřování cíle, který zákonodárce sledoval, a prostředků, které k dosažení cíle zvolil, se zklamanou důvěrou občanů v právo, a to co do „únosnosti“ takového zklamání.
9. 27. Vláda opakuje, že obecným cílem nové právní úpravy je především snaha o efektivní nastavení státní podpory ve třetím penzijním pilíři při neutrálním dopadu na státní rozpočet. Cílem přechodné právní úpravy, podle níž se změněné podmínky poskytování státního příspěvku uplatňují i na smlouvy uzavřené před účinností této změny, je snaha o jednotný přístup k účastníkům doplňkového penzijního spoření a penzijního připojištění se státním příspěvkem bez ohledu na to, kdy byla jejich smlouva uzavřena. Dalším cílem takto konstruované přechodné právní úpravy je snaha o to, aby zavedené změny v nastavení státního příspěvku začaly v praxi působit co nejdříve.
10. 28. Zákonodárce je podle judikatury Ústavního soudu oprávněn k provádění vrchnostenských zásahů upravujících podmínky pro poskytování státního příspěvku u penzijního připojištění a doplňkového penzijního spoření, a tedy i určovat jeho výši. Z příkazu respektovat legitimní očekávání nelze dovodit zákaz změny právní úpravy. Napadená ustanovení přinášejí změnu, která není nelogickým excesem zákonodárce, naopak je přiměřená účelu a prvotnímu záměru zákonodárce na efektivním fungování přímé státní podpory penzijního připojištění a doplňkového penzijního spoření, zejména jakožto motivačního prvku, a to v podmínkách stabilních veřejných financí. Stát v minulosti navíc opakovaně měnil podmínky pro vznik nároku účastníků na poskytnutí státní podpory. Kromě již výše citovaného nálezu Pl. ÚS 53/10 vláda odkazuje na nálezy ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.) nebo ze dne 13. 1. 2015 sp. zn. II. ÚS 2216/14 (N 3/76 SbNU 63). Ani rozhodnutí zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré a nové právní úpravy není z ústavního hlediska věcí nahodilou nebo věcí libovůle, ale důsledkem zvažování kolize hodnot. Způsob legislativního řešení intertemporality odráží společenskou naléhavost na ochraně veřejného zájmu. Státní podpora není klíčovým prvkem penzijního připojištění či doplňkového penzijního spoření – z hlediska celkové výnosnosti produktu význam zhodnocení vložených prostředků s prodlužujícím se investičním horizontem díky tzv. složenému úročení roste, zatímco význam státního příspěvku klesá.
11. 29. Legitimní očekávání ostatně nemohlo skupině osob, jíž se napadené změny týkají, vzniknout ani proto, že napadená úprava byla výsledkem dlouhodobé a veřejně prezentované diskuze jako součást rozsáhlého balíčku opatření ke konsolidaci veřejného rozpočtu. Novela byla vyhlášena dne 29. 12. 2023, účastníkům s přiznaným starobním důchodem ale není poskytován státní příspěvek k nově vloženým příspěvkům až od 1. 7. 2024. Tím bylo fakticky zavedeno přechodné období.
12. 30. K dalším argumentům navrhovatelky pak vláda uvádí následující. Nárok účastníka doplňkového penzijního spoření či penzijního připojištění na státní příspěvek je nárokem vůči státu, nikoli nárokem ze smluvního vztahu mezi penzijní společností a účastníkem. Odkaz na princip pacta sunt servanda je proto mimoběžný. K tvrzení, že účastníci spořicích smluv jsou ve smluvním vztahu „uzamčeni“, vláda dodává, že státní příspěvky se připisují k vloženým příspěvkům účastníka jednorázově po jejich vložení. Jestliže tedy stát do 30. 6. 2024 připsal státní příspěvek k určitému příspěvku účastníka pod podmínkou, že účastník dodrží minimální pětiletou spořící dobu, je legitimní trvat na splnění této podmínky i za situace, kdy k nově vloženým příspěvkům účastníka už státní příspěvky poskytovány nebudou. Omezení účastníka v podobě minimální délky spořící doby a doby potřebné pro nárok na odbytné je pak dlouhodobě známou podmínkou. Účastníci s přiznaným starobním důchodem a se zdanitelnými příjmy nepřicházejí o daňové zvýhodnění. A ani ostatní účastníky s přiznaným starobním důchodem nic nenutí systém opouštět, jejich dosud naspořené prostředky jsou stále zhodnocovány.
13. 31. K argumentaci navrhovatelky vývojem úpravy v oblasti ochrany spotřebitele vláda uvádí, že je tato argumentace mimoběžná. Spotřebitelské právo plní jinou funkci. Ochranu, kterou účastníkům třetího penzijního pilíře poskytuje, nelze zaměňovat s právem na udržení určitého finančního produktu ve stávající podobě, či dokonce s právem na trvání státní podpory těchto produktů. Míra státní podpory se může v čase a v závislosti na dalších faktorech měnit.

III. D. Sdělení veřejného ochránce práv

1. 32. Veřejný ochránce práv sdělil podáním ze dne 1. 7. 2024, že do nynějšího řízení jako vedlejší účastník nevstoupí.

III. E. Replika navrhovatelky

1. 33. Navrhovatelka podala k vyjádření vlády podrobnou repliku. Souhlasí s argumentací vlády ohledně povahy sociálních práv a jejich vymahatelnosti. V návrhu totiž nenamítala nic proti úpravě výše státního příspěvku či proti změně podmínek pro jeho přiznání v jednotlivé výši. Podstatou ústavněprávní argumentace navrhovatelky je kritika ustanovení, která zasáhla do již existujících smluv tak, že jednou přiznaný nárok skupině pojištěnců odebrala a současně části z nich zabránila systém doplňkového penzijního spoření, respektive penzijního připojištění, opustit. Argumentace tak míří na porušení vlastnického práva, které jistě sociálním právem není.
2. 34. Navrhovatelka odmítá tvrzení vlády, že „stát není účastníkem vztahů, které vznikají při poskytování těchto finančních produktů“. Stát je totiž de facto nepřímým účastníkem všech smluv o doplňkovém penzijním spoření, respektive penzijním připojištění. Klíčovou otázkou však je, nakolik a jakým způsobem může stát zasahovat do existujících smluvních vztahů, v nichž je fakticky velmi významně angažován, aniž by přitom došlo k porušení základních principů právního státu. Navrhovatelka opakuje, že zásah státu spočíval nejenom v tom, že vybrané skupině účastníků smluv odebral možnost získat státní příspěvek, ale současně části z nich zabránil v možnosti smluvní vztah svobodně vypovědět a opustit, aniž by k tomu existoval legitimní důvod.
3. 35. Navrhovatelka trvá na tom, že významné jsou též úvahy ohledně právní ochrany spotřebitele, které mají význam nikoli jen při aplikaci práva, ale též při jeho tvorbě. Standard ochrany spotřebitele jako slabší smluvní strany je v současné době na mnohem vyšší úrovni, než tomu bylo v době přijetí nálezu Pl. ÚS 53/10. To je třeba odpovídajícím způsobem zohlednit rovněž při tvorbě práva, jejíž podstata by zásadně neměla směřovat proti trendu spočívajícímu v posilování ochrany spotřebitele.
4. 36. Navrhovatelka setrvává na tom, že jde o neústavní diskriminaci. Vládou citované nálezy jsou více než 30 let staré, z doby, kdy mj. neexistovala právní úprava zakazující diskriminaci, jak ji známe v dnešní podobě, ani neexistovala právní úprava chránící spotřebitele na současných standardech. Co do podstaty věci však v posuzovaném případě nenastalo to, že by určité skupině bylo poskytnuto méně výhod. Navrhovatelka znovu opakuje, že podstata protiústavnosti napadených ustanovení spočívá v kumulaci restrikcí dopadajících na postiženou skupinu účastníků penzijního důchodového připojištění. V důsledku napadených ustanovení jsou nyní mnozí účastníci smluv nuceni v systému za nevýhodných podmínek absurdně setrvat jen proto, aby jej mohli opustit.

III. F. Vyjádření Asociace penzijních společností ČR, z. s.

1. 37. Ústavní soud dále požádal o vyjádření Asociaci penzijních společností ČR, z. s., která sdružuje devět penzijních společností působících na trhu soukromého kapitálového spoření na důchod v České republice. Požádal asociaci především o data kvantifikující dopady sporné novely na systém tzv. třetího důchodového pilíře, zejména s ohledem na odliv osob důchodového věku ze systému, výkonnost jednotlivých fondů v systému v roce 2023 a 2024, eventuálně též o názor na podaný návrh. Vyjádření asociace pak zaslal účastníkům řízení.
2. 38. Asociace ve vyjádření ze dne 4. 12. 2024 předně podotkla, že se nebude vyjadřovat k ústavnosti napadené úpravy. Uvedla jen stručně, že zákon je v nynější verzi účinný od 1. 1. 2024, klienti penzijních společností jej zahrnuli do svých očekávání a přizpůsobili se mu. Pokud by nyní Ústavní soud tuto právní úpravu zrušil, mohlo by to rozkolísat již tak narušenou důvěru v systém a přinést řadu neřešitelných problémů jak penzijním společnostem, tak samotným klientům. Z pohledu asociace by nicméně bylo nejlepším řešením, pokud by zákonodárce odložil odebrání příspěvku o pět let, aby umožnil všem klientům dospořit alespoň minimální dobu za podmínek před změnou legislativy.
3. 39. V době přijetí zákona bylo v systému spoření více než 230 000 klientů s přiznaným nárokem na starobní důchod, kteří k 1. 7. 2024 neměli odspořeno alespoň 5 let, a nemohli tak systém opustit beze ztráty všech státních příspěvků. Z toho bylo cca 80 000 klientů, kteří byli v systému méně než 24 měsíců, a nemohli tedy systém opustit beze ztráty všech vložených prostředků.
4. 40. K výnosnosti fondů uvedla asociace následující. Výnosnost penzijního připojištění (podle starší právní úpravy), spravovaného v transformovaných fondech, činila v roce 2023 za všechny penzijní společnosti průměrně 2,24 % ročně, za rok 2024 bude známa až v polovině roku 2025. Doplňkové penzijní spoření je rozloženo v různých účastnických fondech podle preference klienta. V roce 2023 se zhodnocení v tomto systému lišilo podle typu fondu, a to od 9,04 % (povinné konzervativní fondy) přes 14,84 % (vyvážené strategie) po 20,64 % (dynamické strategie). Za první tři čtvrtletí roku 2024 bylo zhodnocení ve stejných účastnických fondech 3,82 %, 7,55 % a 12,10 %. Výnosnost je samozřejmě určována vývojem trhů a může se v čase lišit. U dlouhodobých účastníků s naspořenou vyšší částkou je podíl státního příspěvku na výnosu zanedbatelný, přesto ho účastníci vnímají velmi pozitivně.
5. 41. V průběhu roku 2023, kdy probíhal tehdy medializovaný legislativní proces vedoucí ke sporné novelizaci, došlo k významnému nárůstu odchodu klientů ze systému, a to ve všech věkových kategoriích. Ve věkové kategorii nad 55 let opustil v roce 2023 systém formou jednorázového vyrovnání dvojnásobek klientů oproti roku 2022. Během prvních sedmi měsíců roku 2023 jakýmkoli způsobem ze systému vystoupilo 303 333 klientů (z toho 170 762 klientů nad 60 let) a v roce 2024 ve stejném období 390 781 klientů (z toho 199 240 klientů nad 60 let).
6. 42. K otázce Ústavního soudu o alternativách, kam mohou investovat své prostředky lidé s přiznaným starobním důchodem, se asociace vyjádřila spíše zdrženlivě. Nejde totiž o homogenní skupinu, každý z nich je v jiné životní, pracovní i osobní situaci, s jinou tolerancí vůči investičnímu riziku a s jiným investičním horizontem. Výhodou investování v systémech penzijního připojištění, respektive doplňkového penzijního spoření, je jeho relativní jednoduchost a srozumitelnost produktu a současně přísná míra regulace a nízká míra nákladovosti. Ne všichni občané mají znalosti, čas a chuť hledat na finančních trzích jiné investiční alternativy.