III./A Právo na přístup k soudu III./A
- 25. Podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod se může každý domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu. Uvedené ustanovení zakotvuje právo na soudní ochranu, jehož nedílnou součástí je i právo na přístup k soudu při splnění podmínek stanovených zákonem (čl. 36 odst. 4 Listiny). Stejné právo je garantováno i čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 14 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
- 26. Povinnost státu plynoucí z práva na přístup k soudu je v netrestních věcech, o kterých výhradně bude dále pojednáváno, zásadně naplněna tehdy, pokud stát zajistí přístup k rozhodnutí o právech a povinnostech účastníků na jednom stupni soudní soustavy. Jinými slovy, z ústavního pořádku České republiky neplyne právo na podání řádných či dokonce mimořádných opravných prostředků. Jak už ovšem Ústavní soud v minulosti uvedl (viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/03 ze dne 11. 2. 2004), je-li možnost podat řádný či mimořádný opravný prostředek garantována zákonem, spadá i rozhodování o těchto prostředcích pod požadavky kladené čl. 36 odst. 1 Listiny, přičemž tyto požadavky musí být dodrženy i při posuzování samotných podmínek připuštění daného prostředku.
- 27. V obecné rovině platí, že právo na přístup k soudu není absolutní, nýbrž že může podléhat určitým omezením. Ta koneckonců vyplývají i přímo ze znění čl. 36 odst. 1 Listiny, který garantuje právo domáhat se svého práva u soudu stanoveným způsobem, kdy podmínky a podrobnosti stanoví zákon (čl. 36 odst. 4 Listiny). Tento způsob je obvykle stanoven v procesních předpisech a je v zásadě na zákonodárci, jaká konkrétní pravidla (lhůty, obsahové a formální náležitosti podání, soudní poplatky a další) pro přístup k soudům stanoví. Z hlediska ochrany základních práv a svobod je ovšem nezbytné, aby jednotlivé podmínky, za nichž je možné se soudní ochrany domáhat, sledovaly legitimní cíl a byly vůči tomuto cíli přiměřené.
- 28. Právě uvedené pak platí také pro požadavky, jimiž zákonodárce podmiňuje přístup k řádným a mimořádným opravným prostředkům. Z povahy těchto prostředků, jakož i ze skutečnosti, že tyto prostředky nejsou garantovány ústavním pořádkem, pak samozřejmě vyplývá, že zákonodárce má v tomto směru daleko širší možnost uvážení. Zejména u mimořádných procesních prostředků totiž platí, že zákonodárce jejich zakotvením v právním řádu sleduje určitý specifický cíl, který nespočívá v pouhém poskytnutí dalšího soudního přezkumu konkrétního sporu. Tak je tomu i u dovolání.
- 29. Mimořádný opravný prostředek dovolání mívají (za splnění dalších podmínek) účastníci řízení k dispozici poté, co jejich věc byla již minimálně dvakrát posouzena soudy nižších stupňů, a nyní žádají, aby se jí zabýval přímo Nejvyšší soud, tedy jeden z vrcholných orgánů soudní moci v České republice (čl. 92 Ústavy České republiky). Již jen z právě uvedeného je zřejmé, že přístup k dovolacímu řízení může zákonodárce podmínit řadou požadavků, a to včetně požadavků kladených na formu a obsah podání, které účastník řízení Nejvyššímu soudu předkládá.
- 30. Tyto požadavky mohou směřovat mimo jiné i k omezení počtu podaných dovolání [srov. např. § 238 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu stanovící tzv. majetkový census] a ke zvýšení kvality těch dovolání, která se účastník odvolacího řízení rozhodne podat v případě, že mu to zákon umožňuje. V obecné rovině totiž není cílem právní úpravy v občanském soudním řádu, aby Nejvyšší soud projednal co největší množství sporů (lze ostatně vyjádřit pochybnost, zda zvyšováním počtu soudních instancí dochází ke zkvalitnění rozhodovací činnosti a ke spravedlivějšímu rozhodování jednotlivých případů), nýbrž to, aby se mohl řádně a s náležitou pečlivostí věnovat těm otázkám, které jsou z pohledu zákonodárce (a ústavodárce) významné. Efektivně fungující Nejvyšší soud pak sjednocováním judikatury přispívá k vyšší kvalitě rozhodování nižších soudů.
- 31. Zákonodárce v ustanovení § 241a odst. 2 občanského soudního řádu stanovil mimo jiné požadavek, že v dovolání musí být uvedeno, v čem dovolatel spatřuje splnění předpokladů přípustnosti dovolání, a to s odkazem na § 237 až 238a občanského soudního řádu. Ustanovení § 237 občanského soudního řádu vyjmenovává situace, za nichž je dovolání přípustné, a to v návaznosti na judikaturu Nejvyššího soudu. Podle uvedeného ustanovení je dovolání přípustné, pokud napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené praxe Nejvyššího soudu nebo která v rozhodování Nejvyššího soudu nebyla dosud řešena, případně je Nejvyšším soudem řešena rozdílně (nejednotně). Dovolání je přípustné také tehdy, pokud je rozhodnutí odvolacího soudu v souladu s judikaturou Nejvyššího soudu, ovšem tato judikatura by se měla změnit.
- 32. Jedním z účelů a důsledků takovéto zákonné úpravy by mělo být, aby se advokát dovolatele ještě před podáním dovolání seznámil s relevantní judikaturou Nejvyššího soudu. To může vést jednak k tomu, že advokát sám po seznámení se s judikaturou dospěje k závěru, že podání dovolání nemá žádný význam, a tento názor posléze sdělí svému klientovi. V jistém smyslu tak může toto ustanovení motivovat k určité filtraci nápadu vůbec samotnými dovolateli, a tedy i k nižší zahlcenosti Nejvyššího soudu případy, které by stejně neměly před Nejvyšším soudem šanci na úspěch.
- 33. Předmětná ustanovení občanského soudního řádu však plní svůj účel i v případě, kdy má advokát (potažmo jeho klient) za to, že je namístě dovolání podat. Totiž právě povinnost advokáta seznámit se s judikaturou zajišťuje vyšší kvalitu podaného dovolání, což jednak poskytuje vyšší standard právní pomoci klientovi (dovolateli), ale také umožňuje zrychlit, zkvalitnit a zefektivnit rozhodovací činnost Nejvyššího soudu. Pokud dovolatel Nejvyššímu soudu předloží svůj názor na vztah napadeného rozhodnutí odvolacího soudu k judikatuře soudu dovolacího, bude Nejvyšší soud nepochybně v lepším postavení při zajištění plnění jednoho ze svých hlavních úkolů, tedy sjednocování judikatury [§ 14 odst. 3 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 151/2002 Sb.].
- 34. Je tudíž zřejmé, že § 241a odst. 2 občanského soudního řádu sleduje legitimní účel. Zůstává k posouzení, zda je toto ustanovení ke stanovenému cíli přiměřené.
- 35. Plénum Ústavního soudu na tomto místě zdůrazňuje, že v souladu s § 241 občanského soudního řádu musí být dovolatel zásadně zastoupen advokátem. I tento požadavek slouží mimo jiné k zajištění vyššího standardu právní pomoci dovolatelům. Na advokáty, kteří jsou v oboru profesionály, přitom lze logicky klást vyšší nároky stran jejich podání adresovaných soudům než na účastníky řízení, kteří obvykle advokáty nejsou a nemají ani právnické vzdělání. Ustanovení § 241a odst. 2 občanského soudního řádu pak po advokátech zjednodušeně vyžaduje, aby se před podáním dovolání seznámili dostatečně s judikaturou Nejvyššího soudu a v dovolání následně uvedli, jaký je podle jejich názoru vztah této judikatury k napadenému rozhodnutí odvolacího soudu. Plénum Ústavního soudu neshledává v tomto požadavku jakoukoli nepřiměřenost, neboť seznámení se s relevantní judikaturou by mělo být prakticky standardem i bez existence § 241a odst. 2 občanského soudního řádu. Je potřeba znovu zdůraznit, že dovoláním se účastník řízení dostává před jeden z vrcholných orgánů soudní moci a mělo by být samozřejmostí, že jeho advokát bude při řízení před Nejvyšším soudem seznámen s judikaturou vztahující se k věci, která je předmětem řízení. Pokud tato znalost judikatury zároveň může přispět k zefektivnění rozhodovací činnosti Nejvyššího soudu, stěží může zákonné zakotvení povinnosti vyjádřit se v dovolání k prejudikatuře představovat nepřiměřené omezení práva na přístup k Nejvyššímu soudu.
- 36. Nelze navíc přehlédnout, že § 237 občanského soudního řádu vypočítává veškeré možné vztahy dovoláním napadeného rozhodnutí odvolacího soudu k rozhodovací činnosti Nejvyššího soudu. V případě vznášení právních otázek se tak nemůže stát, že by se dovolatel ocitl v situaci, kdy by nemohl požadavek plynoucí z § 241a odst. 2 občanského soudního řádu splnit. Stejně tak je podstatné, že vadou je pouze to, pokud dovolatel vůbec svůj názor neuvede, nikoli však to, pokud má Nejvyšší soud na splnění předpokladů přípustnosti jiný názor. Pokud se tedy např. dovolatel domnívá, že se odvolací soud odchýlil od konkrétního rozhodnutí Nejvyššího soudu, a Nejvyšší soud naopak uvede, že dovolatelem citované rozhodnutí ve skutečnosti na daný případ nedopadá, nejde o vadu dovolání. Dovolatel tak ani není „sankcionován“ odmítnutím pro vady pouze za odlišný právní názor, nýbrž skutečně za nesplnění v zákoně zcela jasně a srozumitelně formulované povinnosti.
- 37. V tomto ohledu by nebyla případná ani námitka, že Nejvyšší soud svoji judikaturu zná, a není proto důvod po dovolatelích žádat, aby na ni Nejvyšší soud upozorňovali. Ad absurdum by tento argument vedl k tomu, že by se např. v odvolání nemohlo po účastnících řízení požadovat uvedení odvolacího důvodu, neboť odvolací soud zná právo, a musí tak sám vědět, zda je rozhodnutí nalézacího soudu nesprávné a z jakého důvodu.
- 38. Plénum Ústavního soudu je tedy toho názoru, že § 241a odst. 2 občanského soudního řádu stanovuje srozumitelný, legitimní a přiměřený požadavek na obsah podaného dovolání. Není tedy v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny, pokud v případě, že dovolatelé tento požadavek nesplní, Nejvyšší soud z tohoto důvodu podané dovolání odmítne. Tento závěr platil od počátku přijetí účinné právní úpravy a platí tím spíše nyní, kdy Nejvyšší soud v nespočtu rozhodnutí na povinnosti dovolatelů upozorňoval.
- 39. Je potřeba dále zdůraznit, že požadavek uvést, v čem dovolatel spatřuje splnění předpokladů přípustnosti dovolání, je odlišný od požadavku na uvedení dovolacího důvodu (§ 241a odst. 1 a 3 občanského soudního řádu). Vymezení důvodu dovolání je obvykle splněno samotnou právní argumentací (§ 241a odst. 3 občanského soudního řádu) a konstatováním, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Jestliže zákonodárce kromě této argumentace požaduje také vyjádření se k relevantní judikatuře Nejvyššího soudu, pak nelze z pouhého vylíčení dovolacího důvodu usuzovat, že dovolatel již nemusí plnit požadavek plynoucí z § 241a odst. 2 občanského soudního řádu. Názor vyjádřený v nálezu sp. zn. I. ÚS 2447/13 ze dne 11. 11. 2013 proto neobstojí a ze stejného důvodu neobstojí ani názor, že vymezení, v čem je spatřováno splnění předpokladů přípustnosti dovolání, může být zcela nahrazeno pouhou námitkou, že dovoláním napadené rozhodnutí porušilo ústavně zaručená práva dovolatele.
- 40. Vzhledem k argumentaci obsažené zejména v nálezu sp. zn. II. ÚS 849/16 je též nutné vyzdvihnout zřejmý rozdíl mezi posouzením, zda podané dovolání obsahuje zákonem vyžadované náležitosti (včetně vymezení, v čem je spatřováno splnění předpokladů přípustnosti dovolání), a posouzením, zda je jeden z předpokladů přípustnosti dovolání v konkrétním případě skutečně splněn. V prvním případě Nejvyšší soud posuzuje podání z čistě formálního hlediska a zcela jednoznačně tak dle § 243f odst. 2 občanského soudního řádu může (ale nemusí) učinit předsedou senátu nebo pověřeným členem senátu (obdobně jako podle § 43 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., rozhoduje o odmítnutí ústavní stížnosti v určitých případech soudce zpravodaj). Teprve následně, pokud dovolání obsahuje veškeré náležitosti, přistupuje Nejvyšší soud k posouzení samotné přípustnosti (viz podrobně usnesení Nejvyššího soudu č. j. 25 Cdo 4974/2016-408 ze dne 15. 12. 2016, proti kterému byla podána ústavní stížnost, jež byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1427/17 ze dne 30. 5. 2017).
- 41. Pakliže je přípustnost dovolání dovolatelem shledávána v některém z předpokladů uvedených v § 237 občanského soudního řádu, avšak Nejvyšší soud splnění těchto předpokladů neshledá (a neshledá ani jiný předpoklad přípustnosti), dovolání odmítne jako nepřípustné, přičemž dle § 243c odst. 2 občanského soudního řádu tak učiní v senátu, a to za souhlasu všech jeho členů. Posouzení, zda je splněn jeden z předpokladů přípustnosti dle § 237 občanského soudního řádu, je již (kvazi)meritorním posouzením návrhu (viz i usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 33/17 ze dne 7. 2. 2017) a je jistou obdobou odmítání ústavních stížností pro zjevnou neopodstatněnost, které také vyžaduje souhlas všech členů senátu (viz § 19 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb.). Jak k tomu v usnesení sp. zn. II. ÚS 2818/16 ze dne 6. 9. 2016 Ústavní soud uvedl:
„Stěžovatelova argumentace vychází z nesprávného předpokladu, že odmítnutím dovolání pro nepřípustnost z důvodu, že napadené rozhodnutí odpovídá judikatuře dovolacího soudu, Nejvyšší soud dovolatelům odpírá meritorní přezkum vznesených právních otázek. V takovém případě se ovšem nejedná o odmítnutí z ryze procesních důvodů (jako je tomu např. u nepřípustnosti ústavní stížnosti v řízení před Ústavním soudem), nýbrž o rozhodnutí meritorní, a to již proto, že dovolání může být v souladu s § 237 občanského soudního řádu přípustné i tehdy, pokud vznesená právní otázka již byla Nejvyšším soudem řešena, měla by však být řešena odlišně. Ačkoli tedy existence prejudikatury Nejvyššího soudu může do určité míry ,napovídat‘ výsledek dovolacího přezkumu (ke změně judikatury Nejvyššího soudu by mělo z povahy věci docházet spíše výjimečně), neznamená to, že by cestou velkého senátu nemohlo dojít ke změně judikatury, a tedy i k úspěchu stěžovatele ve věci. Zda se tříčlenný senát, který o předmětném dovolání rozhoduje, s názorem dříve v judikatuře Nejvyššího soudu vyjádřeným ztotožní, či nikoli, je již na jeho právním posouzení.“
- 42. Ačkoli samotný požadavek na uvedení toho, v čem dovolatel spatřuje splnění předpokladů přípustnosti dovolání, není v rozporu s ústavním pořádkem, přesto může při aplikaci § 241a odst. 2 (a § 243c) občanského soudního řádu dojít k porušení základních práv dovolatele. Může tomu tak být zejména tehdy, pokud Nejvyšší soud postupuje příliš formálně a např. dovolání odmítne jako vadné jen proto, že dovolatel neuvedl čísla jednací relevantních (a jinak dostatečně specifikovaných) rozhodnutí.
- 43. V úvahu připadá i situace, kdy na probíranou právní otázku bude dopadat judikatura Ústavního soudu, na kterou dovolatel řádně poukáže. Byl by pak nadmíru formální postup, pokud by Nejvyšší soud i v takové situaci vyžadoval odkaz na judikaturu Nejvyššího soudu, která např. na předmětné rozhodnutí Ústavního soudu navázala, jelikož dle čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky jsou rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby. V nálezu sp. zn. III. ÚS 1594/16 ze dne 1. 11. 2016 Ústavní soud v této souvislosti podotkl, že „ústavně konformní výklad § 237 o. s. ř., s ohledem na ustanovení čl. 4 ve spojení s čl. 89 odst. 2 Ústavy, vyžaduje, aby bylo jako přípustné posouzeno dovolání proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, závisí-li napadené rozhodnutí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva vztahující se k ochraně základních práv a svobod, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, popř. i Ústavního soudu, nebo jde o otázku, která v rozhodování dovolacího soudu, popř. Ústavního soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo je rozhodována dovolacím soudem odchylně i po rozhodnutí Ústavního soudu, anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak, není-li dosud o ní rozhodnuto vykonatelným rozhodnutím Ústavního soudu“.
- 44. K tomu Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 2135/16 ze dne 3. 5. 2017 doplnil:
„Je pravda, že § 237 občanského soudního řádu hovoří pouze o judikatuře dovolacího soudu. Nelze také přehlížet, že je to primárně Nejvyšší soud, jemuž jakožto vrcholnému soudnímu orgánu v civilních a trestních věcech (čl. 92 Ústavy České republiky) přísluší sjednocovat judikaturu (§ 14 odst. 3 zákona o soudech a soudcích). Ústavnímu soudu naopak tato úloha zásadně nepřísluší, a to již proto, že mu zásadně nepřísluší ani samotný výklad podústavního práva. I ve věcech s ústavním přesahem to často může být právě Nejvyšší soud, který klíčové závěry Ústavního soudu ,převede‘ do řeči podústavního práva. Nelze tedy popřít určitou přesvědčivost argumentace Nejvyššího soudu, že judikatura Ústavního soudu je významná zejména až u dovolacího důvodu (tedy v samotné argumentaci, proč je napadené rozhodnutí odvolacího soudu nesprávné, proč by se měla dosavadní judikatura Nejvyššího soudu změnit atd.), přísně vzato však neslouží primárně k vymezení přípustnosti, jak jej vyžaduje § 241a odst. 2 občanského soudního řádu.
Na druhou stranu je ovšem nutno mít na paměti, že nálezy Ústavního soudu jsou závazné pro všechny orgány a osoby (čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky). Navíc existují právní otázky, ke kterým se dosud podrobněji vyjadřoval pouze Ústavní soud, a právě jeho judikatura tak je skutečně pro věc významná. Přípustnost dovolání u takové právní otázky sice lze formulovat jednoduše tak, že tato otázka dosud nebyla Nejvyšším soudem řešena, nicméně i z hlediska funkce požadavku vymezení přípustnosti (spočívající mimo jiné v tom, že po konzultaci relevantní judikatury se dovolatel např. rozhodne, že dovolání vůbec nepodá, neboť by nemělo šanci na úspěch, případně pokud jej podá, existuje určitý předpoklad, že po seznámení s judikaturou bude takové podání argumentačně kvalitnější) se lze domnívat, že vztažení přípustnosti k judikatuře Ústavního soudu je v takovém případě dostačující. Konečně není možno přehlížet, že právě prostřednictvím judikatury Ústavního soudu dovolatelé často dostatečně specifikují i judikaturu Nejvyššího soudu ... “.
- 45. Za vadu dovolání nelze považovat ani to, pokud Nejvyšší soud bude oproti dovolateli zastávat názor, že předložená právní otázka nebyla ve skutečnosti odvolacím soudem řešena, případně, že na jejím řešení rozhodnutí odvolacího soudu nezávisí.
- 46. Na druhou stranu odmítnutí dovolání pro vady není postupem přehnaně formalistickým pouze proto, že si možný vztah napadeného rozhodnutí odvolacího soudu a judikatury Nejvyššího soudu mohl Nejvyšší soud posoudit či dovodit sám. Tím by totiž byl účel právní úpravy v občanském soudním řádu zcela popřen a ústavně konformní požadavek na vymezení, v čem spatřuje dovolatel splnění předpokladů přípustnosti dovolání, by ztratil svůj význam. Pokud by stačilo, že si Nejvyšší soud dovodí předpoklady přípustnosti sám, odpadá tím onen předpoklad, že se advokát seznámí s judikaturou, zváží, zda v jejím světle má význam mimořádný opravný prostředek podat, a následně získané poznatky zakomponuje do svého podání, díky čemuž poskytne svému klientovi kvalitnější právní pomoc a zároveň přispěje k efektivitě a přesnosti rozhodování Nejvyššího soudu.