Nález Ústavního soudu ze dne 17. září 2013 sp. zn. Pl. ÚS 41/10 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti § 32 odst. 2 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Vymezení věci a rekapitulace návrhu I.

1. 1. Ústavnímu soudu byl dne 23. 8. 2010 doručen návrh senátu 7 Azs Nejvyššího správního soudu (dále též „navrhovatel“) na zrušení ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „ zákon o azylu“), [tehdy platný název zákona zněl „o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu)“], dále též „napadené ustanovení“. Navrhovatel tento návrh podal poté, co v souvislosti se svou rozhodovací činností na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) dospěl k závěru, že napadené ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem.
2. 2. Návrh na zrušení napadeného ustanovení byl podán v souvislosti s rozhodováním navrhovatele o kasační stížnosti stěžovatele A. B. L. B. S., podané proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 10. 6. 2009 č. j. 46 Az 27/2009-10, kterým byla odmítnuta pro opožděnost dle ustanovení § 46 odst. 1 písm. b) soudního řádu správního (dále též „s. ř. s.“) žaloba stěžovatele směřující proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 10. 4. 2009 č. j. OAM-107/LE-05-05-2009, jímž bylo rozhodnuto, že žádost A. B. L. B. S. o udělení mezinárodní ochrany je nepřípustná podle ustanovení § 10a písm. e) zákona o azylu, jakož i že se řízení o udělení mezinárodní ochrany zastavuje podle ustanovení § 25 písm. i) téhož předpisu, a bylo v něm konstatováno, že podání žaloby nemá odkladný účinek ve smyslu § 32 odst. 3 zákona o azylu.
3. 3. V odůvodnění svého usnesení Krajský soud v Praze vyšel z toho, že správní rozhodnutí bylo doručeno stěžovateli dne 29. 4. 2009 a že žaloba byla předána k poštovní přepravě dne 11.5. 2009, tedy po uplynutí zákonné sedmidenní lhůty k jejímu podání. V kasační stížnosti stěžovatel zejména poukázal na to, že důvodem opožděného podání žaloby byla jeho složitá osobní situace související s dalšími řízeními, která proti stěžovateli byla vedena, a dlouhotrvající obava z návratu do vlasti, jež měla nepříznivý vliv na jeho psychický stav. Žalobu proto podal ve lhůtě uvedené v ustanovení § 40 odst. 5 s. ř. s. a pouze z důvodu jazykové bariéry a nedostatečného vysvětlení právních předpisů České republiky nepodal žádost o prominutí zmeškání lhůty k podání žaloby. Stěžovatel dále poznamenal, že v současné době je umístěn ve Vazební věznici Plzeň-Bory, kam mu byl doručen dopis z Rakouska, v němž mu neznámý odesílatel vyhrožuje pro jeho sexuální orientaci. V případě vrácení do vlasti mu dle jeho slov hrozí skutečné nebezpečí vážné újmy spočívající především ve vážném ohrožení života nebo lidské důstojnosti. Jsou tak splněny zákonné podmínky pro udělení mezinárodní ochrany, a to přinejmenším doplňkové ochrany podle ustanovení § 14a zákona o azylu. S ohledem na pokračující výhrůžky má proto mimořádný zájem na projednání věci krajským soudem, přičemž této možnosti byl napadeným usnesením zbaven.
4. 4. Nejvyšší správní soud v návrhu na zrušení napadeného ustanovení při předběžném projednání věci nejprve zvážil, zda nelze v daném případě ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona o azylu společně s relevantními ustanoveními s. ř. s. vyložit ústavně konformně tak, aby stěžovatel nebyl zkrácen na svém právu na soudní ochranu v důsledku nepřiměřeně krátké lhůty 7 dnů k podání žaloby proti tomuto rozhodnutí. Poté, co dospěl k nemožnosti takového výkladu, řízení o kasační stížnosti přerušil a věc předložil Ústavnímu soudu, maje za to, že napadené ustanovení zákona o azylu je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
5. 5. Navrhovatel předně vyzdvihl, že soudní ochranu poskytovanou neúspěšným žadatelům ve smyslu ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona o azylu považuje za natolik neúčinnou, že právo garantované čl. 36 odst. 2 Listiny je jim přiznáváno „v podstatě iluzorně“. Je tomu tak prý proto, že toto ustanovení stanoví pouze sedmidenní lhůtu k podání žaloby. Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že se taková lhůta sama o sobě při jejím abstraktním posouzení nemusí jevit jako ústavně nekonformní, nicméně právní normu a její ústavnost však dle navrhovatele není možno posuzovat izolovaně, nýbrž v kontextu s normami na ni navazujícími. Z tohoto důvodu je dle jeho názoru třeba zdůraznit procesněprávní a sociální kontext, do něhož je daná lhůta zasazena. Závěr o neústavnosti sedmidenní lhůty k podání žaloby ve věcech uvedených v ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona o azylu lze proto učinit až po vyhodnocení dalších kontextuálně působících okolností, v nichž nelze ponechat stranou specifickou životní situaci, v níž se nachází většina žadatelů o mezinárodní ochranu.
6. 6. Navrhovatel dále uvedl, že řízení v otázkách mezinárodní ochrany ovládá přísně pojatá zásada koncentrace, přičemž zejména požadavek na formulaci žalobních bodů ze strany žalobců, tj. na vlastní kvalitativní stránku žaloby, se ve lhůtě 7 dnů nejeví přiměřeným, neboť existence takto striktně pojaté koncentrace řízení je jinak ve správním soudnictví kompenzována obecnou dvouměsíční lhůtou k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§ 72 odst. 1 s. ř. s.). Pravidlem je dle navrhovatele rovněž to, že žalobce napadá až rozhodnutí odvolacího správního orgánu, a že již tedy prošel dvojinstančním správním řízením. Zákon o azylu však do takto koncipovaného systému zasahuje speciální úpravou jednoinstančního řízení o žádosti o mezinárodní ochranu a stanoví podstatně kratší lhůty k podání žalob proti rozhodnutím o uvedených žádostech. Tyto speciální lhůty v kombinaci s obecnou úpravou řízení ve správním soudnictví vedou podle Nejvyššího správního soudu v konečném efektu k omezení práva na soudní ochranu.
7. 7. Zásadně je pak podle navrhovatele třeba upozornit na to, v jakém postavení se v naprosté většině případů žadatelé o mezinárodní ochranu nacházejí. Jedná se zpravidla o osoby bez znalosti, nebo jen s minimální znalostí českého jazyka a českého kulturního a právního prostředí, bez orientace v prostředí a poměrech České republiky, bez jakéhokoliv zázemí a kontaktů, které jsou plně odkázány na vnější pomoc. Formální požadavky kladené na podání žalob ve věcech mezinárodní ochrany tedy nejsou pro tyto osoby snadno splnitelné. Přistoupí-li k těmto obtížím ještě sedmidenní lhůta k podání žaloby proti správním rozhodnutím, fakticky nutně krácena nejméně o další dva nepracovní dny víkendu, v níž pak musí žadatel podat žalobu, vytváří tato situace na něho již nepřiměřený tlak. V tak krátké době je dle názoru Nejvyššího správního soudu pro tyto osoby velice obtížné, ne-li nemožné, žalobu kvalifikovaně zpracovat a podat v zákonné lhůtě k příslušnému krajskému soudu. Navíc jsou často odkázány samy na sebe, v lepším případě na pomoc buď nevládních organizací (jejichž možnosti však zdaleka nejsou neomezené), anebo ex offo ustanovených zástupců. Reakcí žalobce na tuto krátkou lhůtu je pak buď podání blanketové žaloby za účelem podchycení zákonné lhůty, které je spojeno s očekáváním výzvy k doplnění argumentace, nebo dokonce podání žaloby i po uplynutí zákonné lhůty 7 dnů ode dne doručení rozhodnutí Ministerstva vnitra. Důsledky uvedených faktorů „jsou pak v mnoha případech fatální“.
8. 8. Nejvyšší správní soud se v návrhu na zrušení napadeného ustanovení zabývá rovněž důvody, které zákonodárce vedly ke zkrácení původně třicetidenní lhůty na lhůtu sedmidenní, k němuž došlo zákonem č. 2/2002 Sb., s účinností od 1. 1. 2003, přičemž z analýzy důvodové zprávy k novelizujícímu předpisu dovodil, že motivem zavedení restriktivní úpravy bylo zrychlení azylového řízení v případech, kdy žadatel podmínky zjevně nesplňuje, dále finanční a bezpečnostní důvody a posléze i potřeba reagovat na výrazný nárůst počtu žadatelů o mezinárodní ochranu vyvolávající obavu ze zahlcení dotčených orgánů. Navrhovatel je však přesvědčen, že azylovou proceduru nelze zrychlovat na úkor procesních práv účastníků. Ke zkrácení lhůty dle něj není ani důvod zvláštního zájmu, jak je tomu například při soudním přezkumu věcí volebních. Důvodem zkrácení určitě nemohou být ani finanční aspekty a taktéž nelze žadatele obecně vnímat jako bezpečnostní hrozbu. V této spojitosti Nejvyšší správní soud podotkl, že navíc od roku 2001 již dochází k soustavnému poklesu počtu žadatelů a dnešní situace je srovnatelná se situací na počátku devadesátých let. Pokud zákonodárce volil cestu přezkumu uvedených rozhodnutí v režimu s. ř. s., v němž je hájení práv a zájmů do značné míry závislé na aktivitě účastníka v okamžiku podání žaloby, pak jej dle přesvědčení navrhovatele „nemůže současně zbavovat možnosti svá práva efektivně hájit stanovením krátké lhůty k podání žaloby“. Sedmidenní lhůta nedává žadateli o udělení mezinárodní ochrany reálnou možnost, aby nechal podrobit soudní kontrole správní rozhodnutí, jímž bylo řízení o udělení mezinárodní ochrany zastaveno z důvodu nepřípustnosti žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Tato lhůta proto představuje omezení práva na soudní ochranu, k němuž neexistuje žádný legitimní důvod a které není v demokratické společnosti nezbytné.
9. 9. Za podstatné pak navrhovatel označil skutečnost, že Ústavní soud se již vyslovil k povaze sedmidenní lhůty k podání správní žaloby proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, jímž se žádost o udělení mezinárodních ochrany zamítá jako zjevně nedůvodná, a to v nálezu ze dne 1. 12. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 17/09 (N 250/55 SbNU 415; 9/2010 Sb.), kterým zrušil ustanovení § 32 odst. 2 písm. a) zákona o azylu dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. S ohledem na tuto skutečnost není dle Nejvyššího správního soudu ani žádného důvodu pro další existenci sedmidenní lhůty k podání žaloby proti rozhodnutí, jímž bylo správní řízení zastaveno z důvodu nepřípustnosti žádosti o udělení mezinárodní ochrany, jelikož procesní problematika a její ústavněprávní obtíže jsou naprosto shodné.
10. 10. Na závěr svého návrhu Nejvyšší správní soud navrhl, aby Ústavní soud napadené ustanovení zákona o azylu zrušil.
11. 11. Navrhovatel přípisem ze dne 4. 9. 2013, prima vista sponte sua, změnil petit svého návrhu tak, že nyní požaduje, aby Ústavní soud vyslovil, že ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona o azylu ve znění účinném do 31. 12. 2011 bylo protiústavní, resp. v rozporu s ústavním pořádkem, s tím, že argumentace Nejvyššího správního soudu pro tyto účely zůstává jinak nezměněna.

II. Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků řízení II.

1. 12. V souladu s § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) vyzval Ústavní soud Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) a Senát Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“), aby se k návrhu vyjádřily.
2. 13. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření ze dne 24. 5. 2013 prostřednictvím své předsedkyně Miroslavy Němcové popsala legislativní historii přijetí zákona o azylu a dodala, že napadené ustanovení bylo novelizováno celkem dvakrát, a to zákonem č. 165/2006 Sb. a zákonem č. 379/2007 Sb., kdy tyto novelizace neměly výraznější vliv na smysl napadeného ustanovení, přičemž ve všech případech se jednalo o vládní návrh zákona. Poslanecká sněmovna dále poznamenala, že napadené ustanovení bylo zrušeno zákonem č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, a to s účinností od 1. 1. 2012. Závěr svého vyjádření pak věnovala způsobu projednávání a přijetí zákona č. 303/2011 Sb.
3. 14. Senát se ve svém vyjádření ze dne 23. 5. 2012 prostřednictvím svého předsedy Milana Štěcha rovněž zaměřil na legislativní genezi napadeného ustanovení, a to především se zřetelem na projednávání návrhů zákonů souvisejících s napadeným ustanovením na půdě Senátu. Senát poukázal na to, že při projednávání návrhu zákona č. 350/2005 Sb., kterým bylo napadené ustanovení do zákona o azylu vtěleno, zůstala otázka nedostatečnosti lhůty pro podání žaloby z důvodu, že bylo řízení zastaveno pro nepřípustnost žádosti o udělení azylu, mimo pozornost Senátu. Závěrem Senát podotkl, že při projednávání novely azylového zákona č. 303/2011 Sb., v němž hlavním předmětem návrhu byly inovace soudního řádu správního, Senát dne 4. 8. 2011 bez výhrad souhlasil s úplným zrušením „krátké verze lhůty pro podání žaloby ve všech dosud předepsaných důvodech“, přičemž zrušení celého § 32 odst. 2 zákona o azylu bylo výslovně odůvodněno (motivováno) legislativním respektem k nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/09 ze dne 1. 12. 2009.
4. 15. Ústavní soud návrh na zrušení napadeného ustanovení vládě ani veřejnému ochránci práv ve smyslu § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu nezasílal, poněvadž tato ustanovení se váží k okamžiku zahájení řízení a nevztahují se z povahy věci na řízení zahájená před nabytím účinnosti zákona č. 404/2012 Sb., kterým byla do zákona o Ústavním soudu vložena, tj. před 1. 1. 2013 (viz bod 3 sdělení Ústavního soudu publikovaného ve Sbírce zákonů pod č. 469/2012 Sb.).
5. 16. Ústavní soud k projednání věci ústní jednání nenařídil, neboť od tohoto jednání - i s ohledem na vyjádření všech účastníků řízení - neočekával další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu; bod 1 sdělení Ústavního soudu publikovaného ve Sbírce zákonů pod č. 469/2012 Sb.).