IV. IV.
Postup v zákonodárném procesu upravený zákonem o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (zákon č. 90/1995 Sb.) není sice vybudován na zásadě neomylnosti zákonodárců, nicméně z různých (teoreticky) možných variant mechanismů opakovaného hlasování a důvodů pro ně současně platný zákon určuje podmínky pro ně tak, že vyhrazuje každému poslanci právo, aby při hlasování nebo bezprostředně po něm, tedy poté, co předsedající schůze předepsaným způsobem vyhlásil výsledek hlasování a ohlásil, že návrh byl přijat (§ 76 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), vznesl námitku buď proti průběhu hlasování nebo proti jeho výsledku (dtto odstavec 5), a jen tehdy, je-li takto uplatněná námitka plénem Poslanecké sněmovny přijata, lze (bez revokace předchozího hlasování) hlasování opakovat, nikoli však se k návrhu zákona novým projednáním vrátit.
Opakované hlasování, lhostejno, zda o pozměňovacím návrhu nebo o usnesení, jímž se s návrhem zákona vyslovuje souhlas jako s celkem, je tak limitováno dvěma podmínkami, totiž bezprostředně vznesenou námitkou poslance a kladným rozhodnutím Poslanecké sněmovny o ní, a nadto pro jejich povahu lze je vztáhnout toliko k vadám (omylům) při vlastním hlasovacím aktu, tedy v podstatě k technice hlasování nebo ke zjištění jeho výsledku, nikoli však k meritu projednávaného návrhu (věcné nesprávnosti); k jejich odstranění jsou totiž ústavně určeny jiné mechanismy (čl. 47 odst. 2, čl. 47 odst. 1 a 3 a čl. 50 odst. 2 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky), jejichž prostřednictvím se Poslanecká sněmovna, to však již za změněných procesních podmínek, může k již dříve jí schválenému návrhu zákona vrátit a o něm - v souvislosti s výhradami Senátu nebo s jeho pozměňovacími návrhy nebo s výhradami prezidenta republiky - znovu jednat a opětovným hlasováním o nich rozhodnout. V takovém případě jde však o proceduru zahájenou nikoli z vlastního rozhodnutí Poslanecké sněmovny, ale jde o postup, který je procesním důsledkem nesouhlasu jiného účastníka zákonodárného procesu s návrhem zákona tak, jak byl Poslaneckou sněmovnou přijat, a jako jeho ústavně vymezená pravomoc Poslaneckou sněmovnu k opakovanému hlasování (k novému projednání v intencích vysloveného nesouhlasu) zavazuje. Ve vztahu ke schválenému návrhu zákona je však vlastní pravomoc Poslanecké sněmovny tak, jak vyplývá z jejího jednacího řádu a koneckonců i z povahy zákonodárného procesu jako procesu rozhodovacího vůbec, vyčerpána přijetím usnesení, jímž s návrhem zákona vyslovila souhlas, tedy - procesně - nenapadeným vyhlášením výsledku hlasování předsedajícím schůze.
Zákonodárný proces ve fázi, v níž je plénu Poslanecké sněmovny předložen návrh usnesení, jímž má být s návrhem zákona hlasování vysloven souhlas jako s celkem (§ 95 odst. 3 al. 2 zákona č. 90/1995 Sb.), je totiž již jen závěrem rozhodovacího procesu, v němž poslanec již nemá jiné možnosti, než hlasovat buď pro nebo proti (případně nehlasovat vůbec), neboť v průběhu předchozích fází tohoto procesu měl natolik dostatku času a příležitostí k uplatnění svých návrhů (vyjádření svých politických postojů), aby jeho hlasování vůbec, a zejména v této závěrečné fázi, bylo výrazem (důsledkem) jeho vlastního politického rozhodnutí, v němž posléze toto rozhodnutí, jako výsledný celek (kompromis), vychází z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 al. 1 ústavního zákona č. 1/1993 Sb.).
Na usnesení Poslanecké sněmovny vyslovující s návrhem zákona souhlas je proto nutno nahlížet jako na rozhodnutí obsahující (v dané procesní fázi) výrok konečné platnosti, jímž byl zákonodárný proces v Poslanecké sněmovně ukončen; požadavek zákona, aby (Poslaneckou sněmovnou) schválený návrh zákona byl předsedou Poslanecké sněmovny zaslán Senátu bez zbytečného odkladu (§ 97 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), nemá ani věcnou, ani časovou spojitost s vlastním rozhodovacím procesem Poslanecké sněmovny a vlastně jako pokyn technické povahy, jímž se má čelit administrativním průtahům mezi (ukončeným) zákonodárným procesem v Poslanecké sněmovně a rozhodovací pravomocí Senátu (§ 97 odst. 2 až 4 zákona č. 90/1995 Sb.), nemá na vlastní rozhodovací proces Poslanecké sněmovny žádný vliv, tím méně by jej pak mohl obnovit.
Pro důvody takto vyložené dospěl Ústavní soud k přesvědčení, že na otázku položenou sub III písm. a) je nutno odpovědět kladně: jak z ústavního pořádku České republiky, tak z oblasti obyčejného práva (zákon č. 90/1995 Sb.) a z povahy věci lze vyvodit, že nenapadené vyhlášení výsledků hlasování o usnesení, jímž Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona jako s celkem souhlas, je věcnou i časovou hranicí, za níž již revokace tohoto usnesení a posléze nové projednání návrhu zákona, jehož se revokace týká, nejsou přípustné, a to - mimo důvody již vyložené - také proto, že v tomto novém projednání návrhu posuzovaného zákona nebyly splněny podmínky řádného legislativního procesu, přesněji a úplněji vyjádřeno, tento proces v ústavních kautelách scházel vůbec.
V. V.
Jestliže Poslanecká sněmovna, za okolností zmíněných již dříve, nadto po delší době a na jiné schůzi, přistoupila k revokaci svého usnesení (ze dne 31. října 2001, číslo 1828), jímž s návrhem posuzovaného zákona vyslovila souhlas, a v takto nově otevřeném zákonodárném procesu již dříve schválený návrh zákona znovu projednala a posléze jej přijala v jiném jeho znění, zatížila zákonodárný proces vadou, kterou nelze z hlediska jeho procesní čistoty přehlédnout.
Ústavní soud v řadě svých nálezů dotýkajících se kontroly rozhodování orgánů veřejné moci opakovaně vyložil zásady, pro které - mimo jiné též z hledisek znaků právního státu - je respekt k procesním (procedurálním) pravidlům nezbytný; stručně poznamenáno: ustálená rozhodovací praxe Ústavního soudu dovodila, že jen v procesně bezchybném procesu (ústavně souladném řízení) lze dospět k zákonnému a ústavně souladnému výsledku (rozhodnutí), a proto procesní čistotě rozhodovacího procesu (řízení) je nezbytné věnovat zvýšenou pozornost a poskytnout jí důraznou ochranu.
Jestliže takto připomenuté zásady vztahují se k ústavnosti řízení před orgány veřejné moci a k jejich v něm vydaným rozhodnutím (ke stanovenému postupu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), není nijakého rozumného důvodu se od těchto zásad odchýlit ve věcech kontroly zákonodárného procesu a v něm přijatých aktů (právních norem), neboť, byť se rozhodovací proces v zákonodárné činnosti do jisté míry liší od rozhodovacích procesů v řízeních před jinými orgány veřejné moci - a v tomto smyslu jej lze chápat jako rozhodovací proces sui generis - vůdčí zásady rozhodování, v němž se dospěje ke konečnému výsledku, jsou v obou případech identické; nadto nelze ztrácet ze zřetele, že důsledky plynoucí ze zákonodárných aktů jsou pro svůj celospolečenský dopad zajisté významnější, než je tomu v případech jednotlivých (vadných) rozhodnutí jiných orgánů veřejné moci. Vystupuje tedy - v zákonodárném procesu - do popředí požadavek stálosti, přesvědčivosti a nezbytnosti právních aktů, na nichž právní stát, a souvztažně také život občanů v něm, spočívá; takovýchto aktů, a také dosažení potřebné autority zákonodárných sborů nelze však dosíci jinak než respektem k pravidlům (zásadám legislativní činnosti), které si ostatně Poslanecká sněmovna jako významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost zákonem sama stanovila.
S přihlédnutím k tomu, jakož i k důvodům, které v odůvodnění tohoto nálezu byly již vyloženy, požadavek jednacího řádu směřující vůči předsedovi Poslanecké sněmovny, totiž aby návrh zákona, s nímž Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas, byl neprodleně zaslán Senátu (§ 97 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), resp. zda a nakolik byl v posuzované věci splněn, je z hlediska ochrany ústavnosti (čl. 83 ústavního zákona č. 1/1993 Sb.) v dané věci nerozhodný, stejně jako před ním neobstojí ani důvody, jimiž Poslanecká sněmovna tvrzenou přípustnost své revokace podkládá. Jakkoli - na rozdíl od předchozích ústav (československého státu) - není obsah jednacího řádu Poslanecké sněmovny ústavně vymezen, není rozumného důvodu k pochybnostem, že základní zásady jednání zákonodárných sborů, a také zásady styku obou sněmoven mezi sebou (jakož i vládou) a navenek vůbec, nemohou vykročit z ústavního rámce. Obdobně také tvrzení, že v posuzované věci šlo o výrazně komplikovaný návrh zákona a že v závěru zákonodárného procesu (ve třetím čtení) byla Poslanecká sněmovna natolik iritována, že „zcela zřetelně nevěděla, o kterém návrhu hlasuje“, je pod aspekty procesní čistoty rozhodovacího procesu bez jakéhokoli významu.
Komplikovanost materie, kterou Poslanecká sněmovna projednává, četnost nebo různorodost pozměňovacích a jiných návrhů, které jsou v průběhu rozprav vůči předloženému návrhu zákona vznášeny, samy o sobě ani ve spojení se snahou ex post „napravit omyl a zabránit vážným hospodářským škodám“ nemohou odůvodnit porušení ústavně chráněného postupu v zákonodárném procesu a již vyložených zásad.
Byla již zmínka o tom, že v parlamentní demokracii politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním; podmínky, které za kautel ústavou výslovně vyjádřených zajišťují ústavní legitimitu a legalitu přijatého rozhodnutí a které relevantní většiny v průběhu zákonodárného procesu vytvářejí, jsou ovšem rozličné a téměř vždy se upínají nejen k materii, která je předmětem jednání a následného rozhodnutí, ale samy jsou při vzniku zejména většiny ad hoc ovlivněny také daným časem, resp. okolnostmi, které z něj plynou. Takto ustavené většiny pro přijetí rozhodnutí (schválení návrhu zákona) relevantní jsou (mohou být) ovšem proměnlivé, a to nezřídka natolik, že ve zmíněných souvislostech v průběhu času svou početní relevanci mohou (mohly by) ztratit a stát se menšinou, která by však byla vystavena nebezpečí zvratu dříve přijatého rozhodnutí. Ochrana takto vzniklých většin, přesněji, jejich dříve přijatých rozhodnutí, je proto nezbytná nejen z hlediska stálosti právních aktů, ale představuje jako důsledek dosažené shody v daném čase (kompromisní politické vůle) také jednu ze záruk ústavnosti, která vylučuje z rozhodování svévoli, pro niž v něm přirozeně není místa, řečeno jinými slovy: skutečnost, že schválený návrh zákona nebyl dosud předsedou Poslanecké sněmovny postoupen Senátu, nezakládá důvod k tomu, aby Poslanecká sněmovna již ukončený rozhodovací proces o návrhu zákona obnovila a v něm se vrátila k novému meritornímu rozhodování. Proto okamžik, kdy rozhodovací proces v dané fázi zákonodárného procesu přijetím rozhodnutí nezvratně skončil, je nejen pro legalitu přijatého rozhodnutí, ale také pro jeho stálost natolik významný, že jím daná hranice je ústavně nepřekročitelná, a jako taková svou podstatou má bránit vzniku potencionálního nebezpečí usurpace moci, která Poslanecké sněmovně nepřísluší. Opačný většinový názor Poslanecké sněmovny je mylný také proto, že v právním státě „Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“ (čl. 2 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb.); ne tedy každá vůle parlamentního orgánu, ale toliko taková, která zákon, ať by již šlo o zákon ústavní nebo prostý (o jejím jednacím řádu), respektuje a z jeho mezí vychází, se může stát zákonem.
Ústavní soud proto dospěl k přesvědčení, že také na druhou otázku položenou vpředu sub III písm. b) nutno odpovědět kladně: vykročení z hranic nezměnitelnosti přijatého rozhodnutí (usnesení, jímž s projednávaným zákonem byl vysloven souhlas) a ze zásad dříve vyložených je porušením ústavnosti zákonodárného procesu; posuzovaný zákon č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, etc., nebyl proto Poslaneckou sněmovnou přijat ústavně předepsaným způsobem.
Tento závěr již sám o sobě činí nadbytečným přezkum ústavnosti jednotlivých ustanovení posuzovaného zákona, na který jako na protiústavní navrhovatelé v alternativním žádání poukazují, a proto nebylo zapotřebí se jimi jako jednotlivostmi zabývat.
VI. VI.
Ve svých úvahách Ústavní soud nepřehlédl stanovisko vlády, která, ač není účastníkem tohoto řízení, má podle vyžádaného vyjádření za to, že pro možné značné problémy, např. v oblasti kapitálového trhu, a také pro pochybení ve vedení kritické schůze Poslanecké sněmovny, na níž byl posuzovaný zákon poprvé přijat, „bylo by namístě tolerovat i relativně problematickou revokaci, zejména došlo-li k ní v zájmu vytvoření možnosti poslanců projevit uvědoměle svoji vůli“. Jakkoli je třeba upozornění vlády brát s veškerou vážností a jakkoli není pochyb o tom, že novelizace obchodního zákoníku přináší řadu žádoucích změn, tyto skutečnosti však nemohou převážit nad zásadním postulátem ústavnosti, totiž aby zákony byly zákonodárnými sbory Parlamentu přijímány způsobem ústavně předepsaným (čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 45 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů).
Protože spornou problematiku ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) posuzovaného zákona, proti němuž meritorní výhrady navrhovatelů míří především, nelze oddělit od ostatní materie, a to již proto, že usnesením Poslanecké sněmovny ze dne 15. listopadu 2001 (č. 1859) bylo revokováno předchozí její usnesení ze dne 31. října 2001 (č. 1828), jímž tento zákon byl schválen jako celek, nezbylo než zákon č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, etc., jako přijatý nikoli ústavně předepsaným způsobem zrušit, a to s přihlédnutím k okolnostem předestřeným vládou ke dni, jak ze znělky tohoto nálezu je patrno (§ 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).
Odmítavý výrok stran návrhu na zrušení ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, je podložen skutečností, že formálně i obsahově shodný návrh byl podán k Ústavnímu soudu dne 13. prosince 2001, je projednáván samostatně pod sp. zn. Pl. ÚS 38/01, a je tak odůvodněn překážkou litispendence (§ 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.).
Následující stránka