Nález Ústavního soudu ze dne 18. srpna 2004 ve věci návrhu na zrušení vyhlášky Ministerstva financí č. 487/2001 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva financí č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, a o návrhu na zrušení § 205d zákoníku práce a na zrušení vyhlášky č. 125/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Vymezení věci a rekapitulace návrhu I.

Ústavnímu soudu byl dne 20. března 2003 doručen návrh skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení vyhlášky Ministerstva financí č. 487/2001 Sb. (dále též „vyhláška č. 487/2001 Sb.“), kterou se mění vyhláška Ministerstva financí č. 125/1993 Sb. (dále též „vyhláška č. 125/1993 Sb.“), kterou se stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání.

Navrhovatel úvodem rekapituluje obsah předmětné vyhlášky č. 487/2001 Sb. Uvádí, že mění ustanovení § 16 vyhlášky č. 125/1993 Sb., a to snížením výše tzv. správní režie z 25 % na 13,5 % z celkového objemu přijatého pojistného zaplaceného zaměstnavateli v daném kalendářním roce, a dále mění výši sazeb pojistného u všech kategorií v příloze č. 2 vyhlášky č. 125/1993 Sb. vypočtených ekonomických činností, avšak v různé výši. Konstatuje, že vyhláška č. 125/1993 Sb., jakož i její novely byly vydány na základě zmocnění obsaženého v § 205d odst. 7 zákoníku práce.

Rozpor napadené vyhlášky č. 487/2001 Sb. s ústavním a právním pořádkem spatřuje navrhovatel v porušení ústavně předepsaného způsobu jejího přijetí ve smyslu § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a tím porušení čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“). Dle jeho přesvědčení Ministerstvo financí při přijetí napadené vyhlášky nedodrželo příslušný legislativní postup.

Podle ustanovení § 23 odst. 2 zákoníku práce je třeba návrhy zákonů a návrhy ostatních právních předpisů týkajících se důležitých zájmů zaměstnanců, zejména hospodářských, výrobních, pracovních, mzdových, kulturních a sociálních podmínek, projednat s příslušnými ústředními odborovými orgány a příslušnými organizacemi zaměstnavatelů. Navrhovatel podřazuje přitom obsah vyhlášky č. 487/2001 Sb. pod rámec vymezený § 23 odst. 2 zákoníku práce a vyslovuje názor, dle kterého touto vyhláškou jsou dotčeny hospodářské, pracovní a sociální zájmy zaměstnanců, neboť zvýšení povinného pojištění ovlivňuje negativně výši mzdového růstu a případných sociálních výhod, jichž by bylo možno jinak dosáhnout např. v rámci kolektivního vyjednávání. Pro uvedený závěr vypovídá i skutečnost, že návrh předmětné vyhlášky byl Ministerstvem financí rozeslán v rámci připomínkového řízení Českomoravské konfederaci odborových svazů a Svazu průmyslu a dopravy České republiky. Porušení § 23 odst. 2 zákoníku práce pak navrhovatel spatřuje v okolnosti, že návrh vyhlášky nebyl předložen dalším odborovým organizacím ani organizacím zaměstnavatelů, ačkoli tato vyhláška dopadá, což plyne již z výčtu ekonomických činností vypočtených v příloze vyhlášky, nejen na zaměstnavatele sdružené ve Svazu průmyslu a dopravy, ale i na celou řadu dalších zaměstnavatelských subjektů, které jsou sdruženy v jiných organizacích zaměstnavatelů. Konkrétně pak namítá nepředložení návrhu Zaměstnavatelskému svazu důlního a naftového průmyslu a Společenství těžařů České republiky.

Z uvedeného důvodu je navrhovatel přesvědčen, že návrh předmětné vyhlášky nebyl projednán s „příslušnými organizacemi zaměstnavatelů“, přičemž za ty je třeba považovat dle něj ty organizace, které mají dostatečně reprezentativní postavení ve vztahu k druhům ekonomických činností, které vykonávají.

Nadto navrhovatel namítá i okolnost, že ani v případě Českomoravské konfederace odborových svazů a Svazu průmyslu a dopravy České republiky nedošlo k takovému projednání návrhu vyhlášky, které požaduje zákoník práce. Jakkoli z výrazu „projednání“ obsaženého v ustanovení § 23 odst. 2 zákoníku práce neplyne podmínění přijetí návrhu souhlasem zainteresovaných subjektů, nicméně dle navrhovatele bylo by uvedené zákonné ustanovení v zásadě zbytečné, nebyla-li by s ním spjata nutnost přihlédnout k případným námitkám, zhodnotit je, jakož i projednat tyto námitky se zainteresovanými subjekty a vyrozumět je o přijatých závěrech. V této souvislosti navrhovatel uvádí, že Svazu dopravy a průmyslu byl návrh předmětné vyhlášky zaslán 20. listopadu 2001 s tím, že připomínky je třeba zaslat do 22. listopadu 2001, tj. do dvou dnů (ačkoli legislativní pravidla vlády stanoví 15 denní lhůtu pro podání připomínek), přičemž vyhláška č. 487/2001 Sb. byla publikována ve Sbírce zákonů dne 20. prosince 2001 a účinnosti nabyla 1. lednem 2002.

Navrhovatel kromě porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí napadené vyhlášky namítá i její rozpor s ústavními principy rovnosti a proporcionality. Uvádí, že zvýšení pojistného bylo provedeno nerovnoměrně, kdy např. u ekonomických činností uvedených pod kódem 10.1, 12, 13 odvětvové klasifikace ekonomických činností (dále jen „OKEČ“) došlo k nárůstu o více než čtyřnásobek, zatímco u všech ostatních maximálně o čtvrtinu. Tuto nerovnoměrnost pak shledává rozpornou s požadavkem, dle kterého případné rozdíly musí být věcně podloženy, např. prokazatelně vyšší mírou rizika. Touto úpravou byli dle názoru navrhovatele tudíž určití zaměstnavatelé výrazně více zatíženi než jiní, aniž by tomu odpovídala i větší míra pravděpodobnosti úrazu či nemoci z povolání.

Závěrem navrhovatel opakovaně zdůrazňuje oba jím tvrzené derogační důvody, čili jak porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí napadené vyhlášky, tak i její obsahový rozpor s ústavním pořádkem, pročež navrhuje, aby Ústavní soud přijal nález, jímž se vyhláška Ministerstva financí č. 487/2001 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva financí č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, zrušuje.

II. Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení II.

K výzvě Ústavního soudu podal podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, vyjádření ministr financí.

Uvedl v něm, že zákonné pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání je upraveno ustanovením § 205d zákoníku práce a vyhláškou č. 125/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, přičemž z hlediska vzniku tohoto pojištění připomenul i § 789 občanského zákoníku, jakož i specifický rys zákonného pojištění, tj. skutečnost, že vzniká automaticky, tedy bez projevu vůle jeho subjektů, nastane-li skutečnost, se kterou právní předpis spojuje vznik tohoto pojištění. Poukázal na kritický názor ministerstva k ústavnosti předmětného zákonného pojištění, jenž našel výrazu ve stanovisku ke kontrolnímu závěru Nejvyššího kontrolního úřadu z kontrolní akce 00/17 zaměřené na hospodaření s prostředky zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání. Tento kritický názor je založen zejména na námitce popření principu rovných podmínek účasti v hospodářské soutěži, jelikož zákonné pojištění mohou vykonávat jen dvě soukromé pojišťovny určené zákonem, aniž by zákon stanovil bližší podmínky jejich výběru, dále na námitce neurčitosti úpravy definice majetkové újmy, resp. přebytku, které jsou vyjádřením ekonomického výsledku provozu zákonného pojištění za předchozí rok a neposkytují základ pro posuzování ekonomických výsledků pojišťoven, jakož i na námitce neurčitosti zákonného zmocnění Ministerstvu financí k vydání vyhlášky k úpravě bližších podmínek a sazeb pojistného. Ministr financí považuje zákonné pojištění v podmínkách tržní ekonomiky za anachronismus a poukazuje na pozitivní zkušenosti s aplikací povinného pojištění, např. u advokátů a patentových zástupců.

Účastník řízení ve vyjádření upozorňuje na rozpor úpravy obsažené v ustanovení § 205d zákoníku práce se základními principy soukromého pojištění platnými v Evropské unii, jakož i na rozpor s komunitárními pravidly hospodářské soutěže [čl. 86 písm. c) Smlouvy o založení Evropského společenství], neboť zákonné zvýhodnění dvou pojišťoven oprávněných provozovat zákonné pojištění odpovědnosti za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání vytváří určitou nerovnost podmínek v tržní nabídce pojistných produktů.

Vycházeje z této kritiky stávající zákonné úpravy obsažené v § 205d zákoníku práce, se ve vyjádření vyslovuje údiv nad skutečností, že navrhovatelé pomíjejí právě tyto systémové nedostatky stávající právní úpravy.

K návrhu samotnému pak účastník v první řadě poznamenává, že důvod novelizace vyhlášky č. 125/1993 Sb. vyplynul z materiálu analýza nákladů pojišťoven na správní režii zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, který byl předložen dne 31. října 2001 vládě k informaci. Dnem 1. ledna 2002 totiž nabyla účinnosti vyhláška Ministerstva zdravotnictví ze dne 30. listopadu 2001 č. 440/2001 Sb., o odškodnění bolesti a ztížení společenského uplatnění, která nahradila vyhlášku Ministerstva zdravotnictví č. 32/1965 Sb., o odškodňování bolesti a ztížení společenského uplatnění, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška č. 440/2001 Sb., jež byla v době zpracování napadené vyhlášky Ministerstva financí č. 487/2001 Sb. v konečné fázi legislativního schvalovacího procesu, zvýšila hodnotu bodu z 30 Kč na 120 Kč při hodnocení zdravotního poškození pracovním úrazem nebo nemocí z povolání, a dále navýšila i počet bodů dle jednotlivých poškození zdraví. Dopad těchto změn do předmětného zákonného pojištění tak dle účastníka řízení bylo nutné eliminovat navýšením pojistného, a to s účinností od 1. ledna 2003, aby pojistné placené zaměstnavateli za první čtvrtletí odpovídalo nově stanoveným podmínkám.

Ministr financí nesdílí názor navrhovatele, dle kterého námitka porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí u vyhlášky ministerstva zakládá porušení čl. 79 odst. 3 Ústavy. Účelem této ústavní maximy je dle něj zabránit zakládat práva a ukládat povinnosti jinak než zákonem a v jeho mezích. Účastník řízení dále upozorňuje, že zmocňovacím ustanovením pro vydání předmětné vyhlášky je § 205d odst. 7 zákoníku práce, přičemž povinnost stanovená v § 23 odst. 2 zákoníku práce na její přijetí nedopadá. Obsahem napadené vyhlášky je změna sazeb správní režie a změna sazeb pojistného, přičemž v prvním případě se jedná o nákladovou položku pojišťoven, v druhém pak o nákladovou položku zaměstnavatelů. V žádném případě tedy dle ministra financí nebyly danou vyhláškou dotčeny důležité zájmy zaměstnanců. Ve vyjádření je dále zdůrazněn účel předmětné vyhlášky, jakož i časově vypjatá situace zapříčiněná délkou procesu přijetí vyhlášky Ministerstva zdravotnictví o odškodňování bolesti a ztížení společenského uplatnění, jež byly důvodem zkráceného připomínkového řízení, ve kterém Ministerstvo financí oslovilo Českomoravskou konfederaci odborových svazů a Svaz průmyslu a dopravy České republiky. Pro uvedené účastník řízení vyslovuje názor, že v případě přijetí vyhlášky č. 487/2001 Sb. nedošlo k porušení ústavně předepsaného způsobu jejího přijetí.

K námitce nerovnosti a porušení principu proporcionality účastník řízení uvádí, že výraznější zvýšení sazeb pojistného (koeficient 4,2) se ukázalo nezbytné u těch ekonomických činností, které dlouhodobě vykazují nejnepříznivější škodný průběh (v dobývání uhlí činilo v roce 2000 pojistné plnění 778,9 % zaplaceného pojistného, v dobývání uranu 509,0 % a v dobývání rud 118,6 %). Dále do skutečně vyplacených pojistných plnění za rok 2000 bylo promítnuto zvýšení hodnoty bodu za bolestné a ztížení společenského uplatnění, přičemž vyhláška Ministerstva zdravotnictví navyšuje i počet bodů dle jednotlivých poškození zdraví. Konečně si zvýšení sazeb vyžádal i nepříznivý vývoj vyplácených pojistných plnění, která rostla rychleji než přijaté pojistné, a v roce 2001 byl již očekáván deficit z provozování zákonného pojištění cca ve výši 171 mil. Kč, který musí být nahrazen pojišťovnám ze státního rozpočtu. Zákonné pojištění je přitom provozováno systémem tzv. průběžného financování, tedy z pojistného placeného v daném roce jsou hrazeny nároky poškozených zaměstnanců splatné v daném účetním období bez ohledu na to, kdy došlo ke škodě. To znamená, že z pojistného placeného zaměstnavatelem jsou hrazeny škody, které nastaly mnohdy v době, kdy zaměstnavatel sám ještě neexistoval. Takový systém dle ministra financí je možné provozovat pouze za předpokladu, že záruku za úhradu škod na sebe převezme stát. Hodnota závazků, které takto v průběhu trvání zákonného pojištění vznikly a které nejsou kryty z pojistného, ale pouze zárukou státu, činí zhruba 22 mld. Kč.

Dle účastníka řízení by aplikace principu rovnosti a proporcionality ve smyslu návrhu navrhovatele vedla k ještě větší deformaci systému a neoprávněnému přenášení nákladů spojených s úhradou vzniklých škod z oblasti s výrazně vyšším výskytem škod na oblasti méně škodové. Jakkoli v takto založeném pojištění má značnou váhu princip solidarity, přesto nelze u něj pomíjet princip ekvivalence.

S ohledem na takto vyložené důvody účastník řízení odmítá důvodnost uplatněné argumentace navrhovatele ve vztahu k vyhlášce č. 487/2001 Sb. a navrhuje zrušit § 205d zákoníku práce pro jeho nesoulad s Ústavou, a to včetně vyhlášky č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, ve znění pozdějších předpisů.

III. Vedlejší účastenství Veřejného ochránce práv III.

Podle ustanovení § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, byl předmětný návrh dne 10. dubna 2003 zaslán Veřejnému ochránci práv, jenž ale svého oprávnění vstoupit do řízení v pozici vedlejšího účastníka nevyužil.

IV. Nařízení ústního jednání a replika navrhovatele k vyjádření účastníka řízení IV.

Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud může se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Vzhledem ke skutečnosti, že citované ustanovení lze vztáhnout na posouzení předmětné věci, Ústavní soud si vyžádal od účastníků řízení vyjádření, zdali souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Podáním ze dne 24. března 2004 Ing. J. Š., CSc., náměstek ministra financí, za účastníka řízení vyjádřil s návrhem Ústavního soudu souhlas; naproti tomu podáním ze dne 8. dubna 2004 navrhovatel vyslovil s upuštěním od ústního jednání nesouhlas, pročež bylo ve věci nařízeno ústní jednání.

V předmětném podání navrhovatel dále k vyjádření účastníka řízení uvádí, že ustanovení § 205d zákoníku práce považuje za nesouladné se základními ústavními požadavky kladenými na rozsah materie, která musí být upravena na zákonné úrovni, zároveň ale jeho zrušení, jakož i zrušení na něj navazujících prováděcích vyhlášek Ministerstva financí by dle jeho názoru situaci nezlepšilo, jelikož v době podání návrhu na zrušení vyhlášky č. 487/2001 Sb. neexistoval žádný návrh nové právní úpravy dané problematiky. Úsilí navrhovatele se proto zaměřilo na zrušení pouhé novely - vyhlášky č. 487/2001 Sb., kterou se mění vyhláška č. 125/1993 Sb., neboť tato vyhláška nebyla dle něj přijata Ústavou předepsaným způsobem (čl. 79 odst. 3 Ústavy) a na rozdíl od dřívější úpravy porušuje princip rovnosti. Dále navrhovatel nepovažuje účastníka řízení za aktivně legitimovaného k podání návrhu na zrušení zákona (§ 64 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů), přičemž poukazuje na skutečnost, že ten mohl iniciovat novelu příslušného ustanovení zákona cestou vládního návrhu zákona, resp. mohl k potřebné změně využít některé z novel zákoníku práce z posledních let.

Podle zjištění navrhovatele Ministerstvo práce a sociálních věcí začalo pracovat na věcném záměru právní úpravy pojištění zaměstnanců, podle kterého by správou pojištění měla být pověřena Česká správa sociálního zabezpečení. Jakkoli byl příslušný materiál dne 31. března 2004 projednán vládou, dle navrhovatele není v takové podobě, že by bylo možné v dohledné době očekávat přijetí příslušného zákona.

Z vyjádření účastníka řízení dle názoru skupiny senátorů plyne, že k projednání předmětné vyhlášky s příslušnými organizacemi zaměstnavatelů v dostatečném rozsahu nedošlo, jelikož její návrh byl zaslán pouze dvěma subjektům, a to Českomoravské konfederaci odborových svazů a Svazu průmyslu a dopravy České republiky v rámci „zkráceného připomínkového řízení“. Je tedy nepochybné, že jiné organizace sdružující zaměstnavatele osloveny nebyly, v čemž je spatřováno porušení § 23 odst. 2 zákoníku práce. Pokud jde o konkrétní výši pojistného vyjádřeného v promile, domnívá se navrhovatel, že z vyjádření účastníka řízení přesvědčivým způsobem neplynou důvody pro změnu výše pojistného, zejména není jasný vztah mezi zvýšením pojistného v činnostech č. 10.1, 12 a 13 podle kódu OKEČ 4,2krát (v ostatních případech pouze 1,4krát) a objemem vyplacených pojistných plnění v těchto odvětvích činnosti.

Jakkoli dle dosavadní judikatury Ústavního soudu v zásadě není přípustné navrhovat zrušení novely právního předpisu [usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 25/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 19, usn. č. 27], vzhledem k tomu, že důvody zrušení vyhlášky č. 487/2001 Sb. jsou spatřovány především v procesní rovině, dle právního názoru skupiny senátorů nelze v zásadě napadat novelizovaná ustanovení v původním právním předpisu (vyhlášce č. 125/1993 Sb.), neboť tohoto právního předpisu se důvody protiústavnosti netýkají [s poukazem na analogický postup Ústavního soudu v nálezu č. 476/2002 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 5/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 117].

Ze všech v replice uvedených důvodů navrhovatel na zrušení vyhlášky č. 487/2001 Sb., kterou se mění vyhláška č. 125/1993 Sb., trvá.

Nad rámec argumentů obsažených v návrhu a v replice k vyjádření účastníka řízení navrhovatel u ústního jednání poukázal na snížení úrazovosti v důlním průmyslu, a to aniž by k uvedenému tvrzení učinil Ústavnímu soudu důkazní návrh.