Nález Ústavního soudu ze dne 18. srpna 2004 ve věci návrhu na zrušení vyhlášky Ministerstva financí č. 487/2001 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva financí č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, a o návrhu na zrušení § 205d zákoníku práce a na zrušení vyhlášky č. 125/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů

V. Dikce napadeného právního předpisu V.

Vyhláška Ministerstva financí č. 487/2001 Sb. ze dne 20. prosince 2001, kterou se mění vyhláška Ministerstva financí č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, ve znění pozdějších předpisů, zní:

VI. Podmínky aktivní legitimace navrhovatele VI.

Návrh na zrušení vyhlášky Ministerstva financí č. 487/2001 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva financí č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, ve znění pozdějších předpisů, byl podán skupinou dvanácti senátorů Senátu Parlamentu České republiky, a tedy v souladu s podmínkami obsaženými v ustanovení § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. V předmětné věci na straně navrhovatele lze tudíž konstatovat naplnění podmínek aktivní legitimace.

VII. Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu VII.

Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený jiný právní předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

Vyhláška Ministerstva financí č. 487/2001 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva financí č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, ve znění pozdějších předpisů, byla vydána ministrem financí dne 20. prosince 2001, byla jím podepsána, následně publikována v částce 176 Sbírky zákonů dne 31. prosince 2001 a podle čl. III předmětné vyhlášky nabyla účinnosti dnem 1. ledna 2002.

S ohledem na posuzovanou věc nutno uvést, že Ústavní soud ve své ustálené judikatuře konstatoval, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (Sbírka rozhodnutí, svazek 6, nález č. 98; vyhlášen pod č. 286/1996 Sb.), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 19, usn. č. 27), nález sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 28; vyhlášen pod č. 145/2002 Sb.)], a jako taková je posuzována i její ústavnost. Jsou-li v řízení o kontrole norem derogačními důvody absence normotvorné kompetence, resp. porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, je pak posuzována ústavnost samotné novely [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (viz výše)].

Pravomoc ministerstva vydávat právní předpisy k provedení zákona je založena čl. 79 odst. 3 Ústavy, a to za předpokladu danosti výslovného zákonného zmocnění. Tímto zmocněním v předmětné věci je ustanovení § 205d odst. 7 zákoníku práce, podle něhož bližší podmínky a sazby pojistného stanoví vyhláškou Ministerstvo financí.

K ústavnosti zákonného zmocnění, jakož i k interpretaci zákonem stanovených mezí pro podzákonnou normotvorbu se Ústavní soud vyslovil v řadě svých nálezů.

V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 konstatoval (Sbírka rozhodnutí, svazek 18, nález č. 93; vyhlášen pod č. 231/2000 Sb.), že čl. 79 odst. 3 Ústavy je třeba interpretovat restriktivně, což znamená, že zmocnění k vydávání podzákonných právních předpisů musí být konkrétní, jednoznačné a jasné.

Byť ve vazbě na normotvornou pravomoc vlády, nicméně i s dopady pro další podzákonnou normotvorbu, Ústavní soud v nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 45/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 21, nález č. 30; vyhlášen pod č. 96/2001 Sb., (obdobně pak i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález. č. 149; vyhlášen pod č. 410/2001 Sb.) vymezil kautely, dle kterých státní orgán, jenž je oprávněn k vydání podzákonného právního předpisu, se „musí pohybovat, secundum et intra legem', nikoli mimo zákon (praeter legem)", čili „zjednodušeně řečeno, má-li podle zákona býti X, přísluší“ tomuto státnímu orgánu „stanovit, že má býti X1, X2, X3, nikoli též, že má býti Y“. Dále Ústavní soud konstatoval, že z teoretického hlediska je na podzákonný (prováděcí) právní předpis kladen požadavek, aby byl obecný a dopadal tedy na neurčitou skupinu adresátů, neboť Ústava zmocňuje k právní úpravě, nikoli k vydání individuálního správního aktu. Před excesy moci výkonné pak ochraňuje bariéra věcí vyhrazených k regulaci toliko zákonům (tzv. výhrada zákona). Ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy spočívá dle závěrů soudu obsažených v uvedeném nálezu na následujících zásadách:

1. – prováděcí právní předpis musí být vydán oprávněným subjektem,
2. – nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy stanovit primární práva a povinnosti),
3. – musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru podzákonného předpisu).

Vycházeje z naznačené rekonstrukce relevantních ústavních ustanovení, jakož i hledisek posuzování jejich uplatnění, lze dospět v předmětné věci k závěru, že napadená vyhláška byla vydána Ministerstvem financí jako zákonem výslovně a konkrétně oprávněným (kompetentním) státním orgánem, svým obsahem týkajícím se sazeb a správní režie zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání pak nevybočila z mezí stanovených zmocňovacím ustanovením § 205d odst. 7 zákoníku práce.

Ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pak Ústavnímu soudu ukládá kromě přezkumu přijetí a vydání právních předpisů v mezích Ústavou stanovené kompetence zvláště pak zkoumat přijetí a vydání těchto předpisů ústavně předepsaným způsobem.

Dodržení ústavních kautel legislativního procesu nutno tedy odlišit od ústavního vymezení normotvorné kompetence. Touto legislativní směrnicí, odpovídající i koncepci doktrinární, se Ústavní soud ve své judikatuře i důsledně řídí [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (viz výše)].

Z pohledu tohoto odlišení pak čl. 79 odst. 3 Ústavy představuje ústavní rámec pro vymezení normotvorné kompetence státního orgánu, nikoli ale legislativního procesu.

Ilustrací jedné z kautel ústavně předepsaného způsobu přijetí podzákonného právního předpisu jsou konsekvence plynoucí z ústavního pojmu právního státu. Je-li podle § 1 odst. 1 písm. e) a § 3 odst. 1 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, vyhlášení právních předpisů vydávaných ministerstvy ve Sbírce zákonů podmínkou jejich platnosti, nelze než tuto úpravu obsaženou v rovině práva jednoduchého podřadit pod rámec plynoucí z pojmu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), a to v dané souvislosti pod ústavní povinnost státu veřejně vyhlásit a informačně tak zpřístupnit právní řád. Splnění této povinnosti je nezbytným předpokladem vynucování práva, spjatého s uplatňováním zásady neznalost práva neomlouvá (ignorantia legis neminem excusat).

Není-li úprava legislativního procesu, jež je součástí jednoduchého práva, vyjádřením ústavního principu, i její případné porušení derogační důvod, a to ve smyslu § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo jiného právního předpisu, nezakládá.

V posuzované věci je navrhovatelem namítáno jednak porušení ustanovení § 23 odst. 2 zákoníku práce a porušení zásad připomínkového řízení, a to opomenutím relevantních připomínkových míst, neposkytnutím dostatečné lhůty pro posouzení návrhu vyhlášky, neprojednáním připomínek a jejich nevyhodnocením. Argumentuje-li navrhovatel ve prospěch aplikace § 23 odst. 2 zákoníku práce na daný případ dopadem zvýšení pojistného na výši mezd a tím i na důležité zájmy zaměstnanců, dle účastníka řízení obsahem napadené vyhlášky je změna sazeb správní režie a změna sazeb pojistného, přičemž v prvním případě se jedná o nákladovou položku pojišťoven, v druhém pak o nákladovou položku zaměstnavatelů, pročež dle něj nebyly danou vyhláškou dotčeny důležité zájmy zaměstnanců. Nedostatečnost lhůty k posouzení návrhu vyhlášky účastník řízení pak objasňuje časovou tísní v relaci k nově přijímané vyhlášce Ministerstva zdravotnictví č. 440/2001 Sb., o odškodnění bolesti a ztížení společenského uplatnění.

Ustanovení § 23 odst. 2 zákoníku práce upravuje povinnost projednat návrhy zákonů a návrhy ostatních právních předpisů týkajících se důležitých zájmů zaměstnanců, zejména hospodářských, výrobních, pracovních, mzdových, kulturních a sociálních podmínek, s příslušnými ústředními odborovými orgány a příslušnými organizacemi zaměstnavatelů. Smyslem tohoto zákonného ustanovení je zakotvení mechanismu tripartity i do rámce legislativního procesu za účelem dosažení sociálního smíru. Tímto ustanovením není ale založena normotvorná kompetence uvedených odborových orgánů a organizací zaměstnavatelů (ve smyslu korporativního systému) podle čl. 79 odst. 3 Ústavy.

Právní řád kromě perfektních norem obsahuje i tzv. leges imperfectae. Ty, neobsahujíce sankci, nejsou nezbytně výrazem neúplnosti právní regulace, a tedy nelze je bez dalšího spojovat s mezerami v právu. Demokratický právní řád, jenž je dán demokratickou legitimitou, je založen prvotně na konsenzu, sankce v něm představuje toliko ultima ratio právní regulace. Jsou v něm tedy nezbytně obsaženy i právní normy, jež, neobsahujíce sankce, jsou spjaty s akceptací vlivem demokratické politické kultury (political correctness).

Za takovou imperfektní právní normu, jež se nota bene nedotýká vymezení pravomoci, nutno považovat i ustanovení § 23 odst. 2 zákoníku práce.

Ústavní soud přitom přisvědčuje navrhovateli, skupině senátorů, ohledně případnosti podřazení předmětné vyhlášky pod rámec vymezený ustanovením § 23 odst. 2 zákoníku práce, jelikož zvýšení pojistného může mít reálný průmět ve výši mezd. Přisvědčuje i námitce nereprezentativnosti výběru připomínkových míst, což plyne i z vyjádření účastníka řízení, ve kterém se objasňuje opodstatněnost nerovnosti úpravy sazeb vyšší úrazovostí v důlním a těžařském průmyslu, přičemž předmětná vyhláška nebyla předložena k připomínkovému posouzení Zaměstnavatelskému svazu důlního a naftového průmyslu a Společenství těžařů České republiky. Konečně Ústavní soud přisvědčuje i námitce nedostatečnosti lhůty k vyjádření, neprojednání a nevyhodnocení připomínek. Způsob, jakým se v dané věci uskutečnilo připomínkové řízení, nelze hodnotit pro uvedené okolnosti jinak než jako formální či formalistické naplnění zákonné povinnosti bez naplnění jejího účelu, čili, a to pro imperfekci předmětné zákonné normy, jako porušení political correctness. Ta ale sama o sobě, jak bylo již vyloženo, důvodnost porušení ústavně stanoveného postupu přijímání a vydání jiného právního předpisu nezakládá.

Podle čl. 16 odst. 1 legislativních pravidel vlády (schválených usnesením vlády č. 188 ze dne 19. března 1998) návrh vyhlášky zašle orgán, který jej vypracoval, přesně stanoveným státním orgánům, jakož i dalším připomínkovým místům určeným orgánem, který návrh vyhlášky vypracoval, považuje-li to uvedený orgán s přihlédnutím k obsahu návrhu vyhlášky za potřebné. Legislativní pravidla vlády přitom nemají povahu právního předpisu, jsou interní normativní směrnicí, zavazující ji samotnou, členy vlády, jakož i jí podřízené orgány.

Porušení čl. 16 odst. 1 legislativních pravidel, jež lze konstatovat z důvodů obdobných, jaké byly uvedeny v souvislosti s posouzením dopadu § 23 odst. 2 zákoníku práce na posuzovanou věc, bez dalšího, tj. bez porušení Ústavou a zákonem stanovené kompetence, příp. bez porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí a vydání jiného právního předpisu (např. absencí jejího publikování stanoveným způsobem ve Sbírce zákonů), derogační důvod podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo jiného právního předpisu nezakládá.

Pro výše naznačené důvody Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená vyhláška byla přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.