VIII.

Předchozí stránka

1. 155. K výše uvedené námitce Ústavní soud uvádí, že vždy jde o dílčí záznamy konkrétních registrů, sledující legitimní cíl v podobě ochrany zdraví podle čl. 31 Listiny. Napadená právní úprava tedy není postavena na myšlence plošného sběru a evidence všech navrhovatelkou namítaných údajů ve všech registrech. Ústavní soud se v tomto v převážné míře ztotožňuje s vyjádřením Ústavu (zčásti se překrývajícím s vyjádřením vlády), podle kterého „záznam o místu narození a o státním občanství je součástí vybraných resortních statistik, místo trvalého pobytu je uvedeno jako povinná část statistiky o zemřelých, informace o rodičích či o partnerech jsou mezinárodně sbíranou entitou o vrozených vývojových vadách, informace o omezení či zbavení způsobilosti jsou součástí registru sledujícího užívání drog a návykových látek. Ve všech případech jde o velmi vážné agendy, ve kterých resort zdravotnictví sleduje fakticky nepostradatelné údaje pro řadu agend a dalších státních institucí a také pro vážná mezinárodní hlášení ...“. Obzvláště pak navrhovatelkou rozporovaný údaj o státním občanství a místě a délce trvalého pobytu bezpochyby naplňuje účel zdravotnických registrů spočívající ve sběru informací k hodnocení zdravotního stavu obyvatelstva a jeho vývoje, zejména pak v kritériu sledování incidence, okolností vzniku a šíření společensky závažných nemocí [srov. § 73 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách].
2. 156. Ústavní soud podotýká, že se (nejen) s ohledem na koncepci návrhu na zrušení části zákona o zdravotních službách nezabýval izolovaně ústavností každého jednotlivého údaje obsaženého ve zdravotnických registrech, nýbrž posuzoval ústavnost napadené právní úpravy komplexně, tzn. zabýval se NZIS coby jednotným celostátním informačním systémem veřejné správy (§ 70 odst. 1 zákona o zdravotních službách), respektive zdravotnickými registry jako jeho součástmi, jež „vytvářejí vzájemně propojenou soustavu“ (§ 72 téhož zákona), v jejich celku. Možnost případného přezkumu konkrétního použití těchto ustanovení z výše uvedených ústavněprávních hledisek v řízení o ústavních stížnostech zůstává nedotčena (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 bod 337 in fine).
3. 157. Přesto však v posuzované věci z návrhu a některých z výše uvedených vyjádření vyplynulo, že nejproblematičtější část (položku) centralizovaných osobních údajů představuje rodné číslo. Ústavní soud považuje za podstatnou tu skutečnost, že rodné číslo slouží pouze jako propojovací („linkovací“) údaj, který využívá celý zdravotnický systém k propojení mezi různými záznamy o téže osobě v čase. Je potřeba vzít na zřetel, že v současné době stále neexistuje jiný univerzální propojovací údaj, který by byl plně způsobilý nahradit rodné číslo využívané takřka 30 000 poskytovateli zdravotních služeb. Lze v tomto souhlasit s vyjádřením vlády, podle níž „nebude-li existovat nástroj umožňující opakovaná hlášení takového systému propojit na daného jedince, nebude možné hodnotit úspěšnost léčby, dostupnost následné či paliativní péče, ani výsledky v podobě přežití pacientů“.
4. 158. Údaj, jako je rodné číslo, navíc neslouží k identifikaci konkrétních osob, ale pouze jako propojovací údaj, když veškeré výstupy z NZIS jsou reálně agregované, a neumožňují tedy identifikaci konkrétní osoby. Jiný výstup by byl koneckonců v přímém a zjevném rozporu s taxativně vymezeným účelem zdravotnických registrů (§ 73 odst. 1 zákona o zdravotnických službách).
5. 159. U žádného z údajů evidovaných v některém ze zdravotnických registrů Ústavní soud neshledal jeho zjevnou nedůvodnost, respektive nadbytečnost. Jistě by bylo možné představit si i právní úpravu, která by obsahovala podstatně užší rozsah osobních údajů evidovaných v jednotlivých zdravotnických registrech. Takto úžeji vymezený rozsah evidovaných údajů by však nemusel představovat plnohodnotnou a reálnou alternativu k zákonodárcem zamýšleným legitimním cílům – z toho důvodu také Ústavní soud nemohl dospět k závěru, že napadená právní úprava není nezbytná, a že tudíž neobstojí v rámci druhého kroku testu proporcionality. S ohledem na princip soudního sebeomezení rovněž nepřísluší Ústavnímu soudu posuzovat, zda právní úprava v této oblasti je z hlediska úvah de lege ferenda nejvhodnější možnou úpravou.
6. 160. Zbývá posoudit, zda je právní úprava umožňující shromažďování vymezených osobních údajů v NZIS přiměřená stricto sensu, tedy zda tato právní úprava dosahuje spravedlivé rovnováhy mezi kolidujícími právy i po materiální stránce. Jde konkrétně o střet práva na ochranu osobních údajů pacientů a zdravotnických pracovníků (čl. 10 odst. 3 Listiny) a práva na ochranu jejich zdraví i zdraví jiných osob (čl. 31 Listiny). Je třeba zhodnotit, zda míře omezení prvního zmíněného práva odpovídá i míra uspokojení druhého uvedeného práva, a zda je tedy omezení prvního zmíněného práva přiměřené.
7. 161. Ústavní soud opakovaně připomíná, že ochrana zdraví patří mezi základní hodnoty, které stát musí chránit [nález ze dne 27. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 51/06 (N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.), nález ze dne 23. 9. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 11/08 (N 155/50 SbNU 365), nález ze dne 27. 3. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 7/17]. Za účelem plnění tohoto pozitivního závazku přitom ústavní pořádek poskytuje zákonodárci relativně široký prostor pro uvážení v tom, jakým způsobem ochranu zdraví zajistit [nález ze dne 14. 10. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 40/06 (N 171/51 SbNU 93; 6/2009 Sb.), nález ze dne 27. 3. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 7/17]. To se bezpochyby týká i konkrétního provedení právní úpravy zdravotnických registrů, kterým se (nejen) díky sledování způsobu, rozsahu a kvality poskytované zdravotní péče realizuje ústavně zaručené právo na ochranu zdraví podle čl. 31 Listiny. Lze přitom konstatovat, že shromažďování osobních údajů ve zdravotnických registrech (dopadající v zásadě na celou populaci) jednoznačně představuje jeden z případů přesahujících právní sféru jednotlivce, u kterého, jak již v minulosti dovodil Ústavní soud (nález ze dne 27. 3. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 7/17), je s určitými striktními výjimkami založena povinnost státu chránit zdraví i proti vůli dotčených osob.
8. 162. Při poměřování dvou navzájem kolidujících práv nelze shledat neústavnost právní úpravy ani v absenci souhlasu pacienta či nemožnosti tzv. „opt-outu“, popř. v absenci možnosti subjektu zpracování osobních údajů požádat o výmaz shromážděných údajů. Byť by toto řešení bezpochyby lépe odráželo podstatu a smysl práva na informační sebeurčení, nepředstavuje podle Ústavního soudu absence souhlasu subjektu zpracování osobních údajů rozpor s ústavním pořádkem. Omezení práva na informační sebeurčení shledal v daném případě Ústavní soud za přiměřené, jelikož v případě možnosti „opt-outu“, popř. možnosti výmazu již shromážděných údajů na žádost subjektu osobních údajů či dokonce povinného souhlasu se zpracováním údajů, by jednotlivé zdravotnické registry neposkytovaly kvantitativně i kvalitativně relevantní zdroj dat. To by s největší pravděpodobností bylo v konečném důsledku proti jejich samotnému smyslu a účelu. Na základě těchto dat (jejichž míru neúplnosti přitom nelze jasně předvídat) by pak vznikaly v různé míře neúplné, respektive zkreslené závěry, což by se nakonec odrazilo v nesprávném hodnocení jednotlivých parametrů zdravotní péče. Pouze podpůrně Ústavní soud uvádí, že výjimka z tzv. „práva na výmaz“ rovněž odpovídá koncepci nařízení, podle jehož čl. 17 odst. 3 písm. c) se právo na výmaz neuplatní tehdy, je-li zpracování údajů nezbytné z důvodů veřejného zájmu v oblasti veřejného zdraví.
9. 163. Jako podstatné při posuzování proporcionality sensu stricto vnímá Ústavní soud i to, že zdravotnické registry jsou podle napadené zákonné úpravy koncipovány jako neveřejné, v čemž se posuzovaná věc zásadním způsobem liší od úpravy posuzované v nálezu ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12, která se týkala veřejného registru zdravotnických pracovníků.
10. 164. Při vzájemném poměřování střetu dvou výše uvedených práv rovněž nelze nevidět určující povahu práva na ochranu zdraví (čl. 31 Listiny), kterému sice velmi podstatným, ale z hlediska významu jiného ústavně chráněného zájmu přiměřeným způsobem ustupuje právo na ochranu osobních údajů (čl. 10 odst. 3 Listiny) zahrnující v sobě i právo na informační sebeurčení. Podle čl. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, je totiž právě zajištění ochrany životů a zdraví základní povinností státu; tato povinnost přitom zavazuje stát nejen v době mimořádných stavů. Ústavní soud na tomto místě připomíná svůj dřívější závěr, podle něhož „ochrana lidské svobody bez ochrany lidského života, zdraví a životního prostředí, které život i jeho svobodu umožňuje, by postrádala smysl“ (nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 7/17).
11. 165. K námitce neexistence dostatečných záruk moderní kybernetické bezpečnosti osobních údajů Ústavní soud uvádí, že tyto záruky skutečně nejsou přímo zákonem o zdravotních službách upraveny. To však neznamená, že by nevyplývaly z právního řádu jako celku, popř. z právních aktů unijního práva. Je namístě uvést zejména nařízení, které v čl. 32 upravuje otázku zabezpečení zpracování osobních údajů a které dopadá rovněž na údaje obsažené ve zdravotnických registrech. Z čl. 32 odst. 1 tohoto nařízení pro Ústav coby správce osobních údajů vyplývá mj. obsáhlá povinnost provést vhodná technická a organizační opatření, aby zajistil úroveň zabezpečení odpovídající danému riziku, případně včetně pseudonymizace a šifrování osobních údajů, dále aby zajistil neustálou důvěrnost, integritu, dostupnost a odolnost systémů a služeb zpracování, včetně procesu pravidelného testování, posuzování a hodnocení účinnosti zavedených technických a organizačních opatření pro zajištění bezpečnosti zpracování. Z vyjádření Ústavu (viz bod 70) pak vyplývá, že provozní bezpečnost NZIS je zajištěna mimo jiné sadou technických nástrojů pro sledování a vyhodnocování provozu, správy logů, odpovídající standardům ISO 27001, ISO/IEC 27001:2013 a ISO 10001:2007 a je v souladu s vyhláškou o kybernetické bezpečnosti. Nelze tedy přisvědčit tomu, že by jediným standardem, podle něhož je NZIS zabezpečen, byla „obecná“ ISO 10001:2007.
12. 166. Je-li někdy uváděno (viz bod 96), že pro zajištění dodržování pravidel stanovených zákonem o zdravotních službách nelze spoléhat na efektivitu správního trestání podle nařízení, a to s ohledem na právní úpravu § 61 odst. 3 zákona o zpracování osobních údajů (upuštění od potrestání), je třeba uvést, že toto upuštění od uložení správního trestu se vztahuje toliko na orgány veřejné moci nebo veřejné subjekty (nikoliv tedy plošně na všechny subjekty), a je navíc plně v souladu s čl. 83 odst. 7 nařízení (srov. VLACHOVÁ, B., MAISNER, M. Zákon o zpracování osobních údajů. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2019, s. 126.)
13. 167. Z hlediska slučitelnosti napadené zákonné úpravy s ústavním pořádkem je pak nerozhodné, zda výše uvedené povinnosti plynou pro Ústav, popř. i pro příslušné osoby nakládajícími s osobními údaji ze zdravotnických registrů, ze zákona o zdravotních službách, anebo z přímo použitelného právního aktu Evropské unie. Naopak duální zakotvení téže povinnosti by za určitých předpokladů mohlo být v rozporu s pojetím bezprostřední použitelnosti unijního nařízení [srov. rozhodnutí Evropského soudního dvora ze dne 17. 6. 1972 ve věci Orsolina Leonesio vs. Ministero dell'agricoltura e foreste (C 93-71)].
14. 168. Ústavní soud si je vědom toho, že v oblasti ochrany osobních údajů, včetně těch obsažených v NZIS, se uplatňuje v České republice rovněž právo Evropské unie (zejména viz nařízení). Z toho důvodu také Ústavní soud nepřehlédl obsah práva na ochranu osobních údajů podle čl. 8 Listiny základních práv Evropské unie (viz bod 129). Byť čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie obsahuje v porovnání s čl. 10 odst. 3 Listiny relativně specifikovaná kritéria na ochranu osobních údajů, nelze konstatovat ani na základě judikatury Soudního dvora Evropské unie, že by en bloc poskytoval vyšší standard ochrany, než je tomu v případě práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny. Kritéria zpracování osobních údajů vymezená v čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie lze výkladem podle tohoto ustanovení i bez nutnosti jeho přímého použití identifikovat i v čl. 10 odst. 3 Listiny. Bez kritérií obdobných čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie by koneckonců bylo právo podle čl. 10 odst. 3 Listiny fakticky vyprázdněno.
15. 169. Nad rámec výše uvedeného Ústavní soud podotýká, že jak Listina základních práv Evropské unie, tak Listina počítají s možností zpracování osobních údajů bez souhlasu dotčené osoby, děje-li se tak na základě oprávněného důvodu stanoveného zákonem. Ani na případné omezení tohoto práva neklade Listina základních práv Evropské unie vyšší požadavky než ústavní pořádek České republiky. Podle čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie totiž platí, že omezení daného práva „musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod“ a že „při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého“. Ochrana života a ochrana zdraví, s nimiž může právo na informační sebeurčení kolidovat, jsou přitom hodnotami, které Listina základních práv Evropské unie v čl. 2 a 35 výslovně uznává. Závěr o ústavní konformitě napadené právní úpravy je proto v souladu s požadavkem čl. 53 Listiny základních práv Evropské unie na zachování (neomezení nebo nenarušení) - v důsledku jejího uplatnění - úrovně ochrany, kterou zná ústavní pořádek České republiky.
16. 170. V návaznosti na předchozí bod Ústavní soud ke vztahu napadené právní úpravy k obsahu nařízení, zejména pak k té jeho části, kde je formulován požadavek „přiměřenosti“, zastává názor, že ani z právní úpravy nařízení nelze z hlediska přiměřenosti zpracování osobních údajů [viz čl. 5 odst. 1 písm. c)] dovodit vyšší standard ochrany, než jaký vyplývá z Listiny, když uvedený požadavek je její imanentní součástí (srov. bod 168 a též nález ze dne 3.11. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 10/17).
17. 171. Navrhovatelce Ústavní soud nemůže přisvědčit ani v námitkách směřujících proti právní úpravě Národního registru hrazených zdravotních služeb, obsažené v § 77a zákona o zdravotních službách. Jakkoli se systém úhrad zdravotní péče odvíjí od systému veřejného zdravotního pojištění a je svěřen zdravotním pojišťovnám, a to včetně zajištění dostupnosti hrazené péče i financování smluvní sítě poskytovatelů zdravotních služeb, nelze současně přehlížet, že podle § 10 odst. 1 zákona České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, je Ministerstvo zdravotnictví ústředním orgánem státní správy mimo jiné pro zdravotní služby, ochranu veřejného zdraví, léčiva a prostředky zdravotnické techniky pro prevenci, diagnostiku a léčení lidí, zdravotní pojištění a zdravotnický informační systém. Lze přitom souhlasit s VZP, která ve svém vyjádření (viz shora bod 78) poukázala na skutečnost, že podle zákona č. 48/1997 Sb. je to právě ministerstvo, které v procesu stanovení mechanismů úhrad zdravotní péče z veřejného pojištění má nepominutelnou úlohu orgánu veřejné moci, který vymezuje veřejný zájem „na zajištění kvality a dostupnosti hrazených služeb, fungování systému zdravotnictví a jeho stability v rámci finančních možností systému veřejného zdravotního pojištění“ (§ 17 odst. 2), k čemuž potřebuje odpovídající (nezkreslená) data. Navrhovatelka nadto v návrhu předkládá poněkud vnitřně rozpornou argumentaci, když na jedné straně neshledává důvod, proč by tyto údaje měly být k dispozici ministerstvu, na straně druhé zpochybňuje možnost, aby dohled nad úhradami či tvorbou úhradových mechanismů byl „vyveden“ z politicky vedeného ministerstva „na nepříslušný statistický úřad“. Ústavní soud se proto omezí na konstatování, že na zvoleném „modelu“ nespatřuje zjevné ústavněprávní nedostatky, jelikož ministerstvo má v souladu s čl. 31 Listiny za úkol centrální sledování vývoje, kvality a (regionální) dostupnosti zdravotní péče, neboť – jak plyne z práv obsažených v uvedeném článku Listiny - každý občan má právo na rovný přístup ke srovnatelně kvalitní zdravotní péči.
18. 172. Ani u § 71a, 71b a 71c zákona o zdravotních službách, o které navrhovatelka svým podáním ze dne 12. 5. 2020 rozšířila petit svého návrhu na zrušení části zákona o zdravotních službách, neshledal Ústavní soud protiústavnost z důvodů výše uvedených. Hlavní důvod, proč navrhovatelka jejich zrušení požaduje, koneckonců spočívá v tom, že „tvoří ucelený soubor pravidel, z něhož lze vytrhávat jednotlivá ustanovení bez dopadu na celek jen obtížně“.
19. 173. Z právě pojednaných důvodů současně Ústavní soud neshledal ústavněprávní nedostatky ani na právní úpravě Národního registru poskytovatelů obsažené v § 74 a 75 zákona o zdravotních službách. Podle důvodové zprávy k návrhu zákona o zdravotních službách má tento registr „sloužit pro identifikaci poskytovatelů zdravotních služeb, například zdravotním pojišťovnám při navazování smluvních vztahů, zejména však bude sloužit krajským úřadům a samotným poskytovatelům v procesu registrace, tedy vydávání oprávnění k poskytování zdravotních služeb“. Tomu odpovídá i rozsah v něm shromažďovaných údajů (§ 74 odst. 1 a 2 zákona o zdravotních službách). Identifikační údaje poskytovatele zdravotních služeb a údaje o odborném zástupci tento registr obsahuje pouze v rozsahu uvedeném v rozhodnutí o oprávnění k poskytování zdravotních služeb [§ 74 odst. 1 písm. a)]. Obsah Národního registru poskytovatelů je veřejně přístupný na internetových stránkách ministerstva, avšak - mimo jiné - s výjimkou adresy místa trvalého nebo hlášeného pobytu a data narození fyzické osoby a stejnopisu rozhodnutí o udělení oprávnění k poskytování zdravotních služeb a jeho změn [§ 74 odst. 3 písm. a) body 1 a 2].

Následující stránka