Nález Ústavního soudu ze dne 12. prosince 2017 sp. zn. Pl. ÚS 11/17 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Předmět řízení I.

1. 1. Návrhem podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, došlým Ústavnímu soudu dne 23. března 2017, se skupina 18 senátorů (dále též jen „navrhovatelka“) domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) zrušil následující ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 424/1991 Sb.“):
   1. a) ustanovení § 17 odst. 8 písm. i) ve slovech „poskytnuté bankou, platební institucí nebo institucí elektronických peněz nebo pobočkou zahraniční banky, platební instituce nebo instituce elektronických peněz na území České republiky“, ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů;
   2. b) ustanovení § 18 odst. 2, ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů;
   3. c) ustanovení § 20 odst. 3 a § 20 odst. 7 ve slovech „na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč a“, dnem 1. ledna 2019 (pozn. Ústavního soudu: navrhovatelka označuje příslušné ustanovení jako § 20 odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb., nicméně zákonem č. 302/2016 Sb. došlo k přečíslování ustanovení na odstavec 7);
   4. d) ustanovení § 17 odst. 4 až 7, § 17 odst. 8 písm. j), § 17a ve slovech „a politické instituty“ a „a politickému institutu“, § 17b ve slovech „a politický institut“, „nebo politického institutu“ a „a politické instituty“, § 18 ve slovech „politického institutu“, § 19f ve slovech „a politických institutů“, § 19h odst. 1 písm. k), § 19k, § 19l ve slovech „nebo politického institutu“, § 20 odst. 1 písm. b), § 20 odst. 5 a 8, § 20 odst. 10 ve slovech „a příspěvek na podporu činnosti politického institutu“, § 20 odst. 11 a 12 ve slovech „nebo na příspěvek na podporu činnosti politického institutu“, „nebo příspěvku na podporu politického institutu“ a „a příspěvek na podporu činnosti politického institutu“ a § 20a odst. 3, ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.

1. 2. S návrhem byla spojena žádost o jeho přednostní projednání.

II. Znění napadených ustanovení a související právní úprava II.

1. 3. Zákon č. 424/1991 Sb. byl ode dne podání posuzovaného návrhu novelizován zákonem č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, a následně zákonem č. 303/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti se zrušením statusu veřejné prospěšnosti. Napadená ustanovení a další související ustanovení jsou uvedena bez poznámek pod čarou. Napadená ustanovení, popř. vybrané části napadených ustanovení zákona č. 424/1991 Sb. (pozn. Ústavního soudu: vyznačeno tučně) zní:
   1. Ustanovení § 17 odst. 4

      „Strana a hnutí mohou založit nebo být členem jednoho politického institutu; politickým institutem se pro účely tohoto zákona rozumí právnická osoba, jejímž hlavním předmětem činnosti je výzkumná, publikační, vzdělávací nebo kulturní činnost v oblasti

      1. a) rozvoje demokracie, právního státu, pluralismu a ochrany základních lidských práv,
      2. b) rozvoje občanské společnosti a společenské soudržnosti,
      3. c) podpory aktivní účasti občanů na veřejném životě,
      4. d) zlepšení kvality politické kultury a veřejné diskuse, nebo
      5. e) přispívání k mezinárodnímu porozumění a spolupráci.“
   1. Ustanovení § 17 odst. 5

      „Politický institut musí způsobem umožňujícím dálkový přístup uveřejňovat veškeré výsledky své činnosti podle odstavce 4, jejichž povaha to umožňuje.“

   1. Ustanovení § 17 odst. 6

      „Politický institut nesmí vykonávat činnost školy nebo školského zařízení podle školského zákona ani působit jako vysoká škola podle zákona o vysokých školách.“

   1. Ustanovení § 17 odst. 7

      „Příspěvek na podporu činnosti politického institutu lze poskytnout, má-li politický institut zapsaný status veřejné prospěšnosti. Příspěvek na podporu činnosti politického institutu nelze použít na financování volební kampaně strany nebo hnutí nebo koalice anebo jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta.“

   2. (Pozn. Ústavního soudu: Věta první tohoto ustanovení byla zrušena zákonem č. 303/2017 Sb. s účinností ode dne 1. ledna 2018.)
   1. Ustanovení § 17 odst. 8

      „Příjmem strany a hnutí mohou být: ...

      1. i) zápůjčky a úvěry poskytnuté bankou, platební institucí nebo institucí elektronických peněz nebo pobočkou zahraniční banky, platební instituce nebo instituce elektronických peněz na území České republiky,
      2. j) příspěvek ze státního rozpočtu České republiky na podporu činnosti politického institutu.“
   1. Ustanovení § 17a odst. 1

      „Strany a hnutí a politické instituty používají ke své činnosti pouze finanční prostředky vedené na účtech u banky, platební instituce nebo instituce elektronických peněz nebo u pobočky zahraniční banky, platební instituce nebo instituce elektronických peněz na území České republiky. To neplatí, jde-li o výdaje nepřevyšující částku 5 000 Kč; tyto výdaje lze hradit v hotovosti.“

   1. Ustanovení § 17a odst. 2

      „Strany a hnutí a politické instituty vedou oddělené účty pro

      1. a) příspěvky ze státního rozpočtu, příjmy z darů a jiných bezúplatných plnění,
      2. b) plnění vyplývající z pracovněprávního vztahu ke straně a hnutí a politickému institutu,
      3. c) financování volebních kampaní za podmínek stanovených volebními zákony,
      4. d) ostatní příjmy a výdaje.“
   1. Ustanovení § 17a odst. 3

      „Finanční prostředky podle odstavce 2 písm. a) vedou strany a hnutí a politické instituty na zvláštním účtu umožňujícím bezplatný a nepřetržitý přístup třetích osob k zobrazování přehledu platebních transakcí na těchto účtech (dále jen ,zvláštní účet‘).“

   1. Ustanovení § 17a odst. 4

      „Strany a hnutí a politické instituty sdělí Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen ,Úřad‘) bez zbytečného odkladu číslo nebo jiný jedinečný identifikátor účtu, na němž vedou finanční prostředky podle odstavce 2 písm. d); na základě výzvy Úřadu pak číslo nebo jiný identifikátor účtu, na němž vedou finanční prostředky podle odstavce 2 písm. b).“

   1. Ustanovení § 17b odst. 1

      „V platebním příkaze, jímž strana a hnutí a politický institut nebo jiná osoba žádá o provedení platební transakce ve prospěch nebo k tíži zvláštního účtu, musí být uveden účel platební transakce.“

   1. Ustanovení § 17b odst. 2

      „Poskytovatel platebních služeb, u něhož je veden zvláštní účet strany, hnutí nebo politického institutu, je povinen umožnit třetím osobám nahlížet do historie platebních transakcí zpětně za období posledních 3 let.“

   1. Ustanovení § 17b odst. 3

      „Adresu internetové stránky, na které je zpřístupněn přehled platebních transakcí na zvláštním účtu, oznámí strany a hnutí a politické instituty Úřadu, který adresu zveřejní na svých internetových stránkách.“

   1. Ustanovení § 18 odst. 1

      „Strany a hnutí nesmějí přijmout dar nebo jiné bezúplatné plnění

      1. a) od státu, nestanoví-li tento zákon jinak,
      2. b) od příspěvkové organizace,
      3. c) od obce, městské části, městského obvodu a kraje,
      4. d) od dobrovolného svazku obcí,
      5. e) od státního podniku a právnické osoby s majetkovou účastí státu nebo státního podniku, jakož i od osoby, na jejímž řízení a kontrole se podílí stát; to neplatí, nedosahuje-li majetková účast státu nebo státního podniku 10 %,
      6. f) od právnické osoby s majetkovou účastí kraje, obce, městské části nebo městského obvodu; to neplatí, nedosahuje-li majetková účast 10 %,
      7. g) od obecně prospěšné společnosti, politického institutu a ústavu,
      8. h) z majetku svěřenského fondu,
      9. i) od jiné právnické osoby, stanoví-li tak jiný právní předpis,
      10. j) od zahraniční právnické osoby s výjimkou politické strany a fundace zřízené k veřejně prospěšné činnosti,
      11. k) od fyzické osoby, která není státním občanem České republiky; to neplatí, jedná-li se o osobu, která má právo volit na území České republiky do Evropského parlamentu.“
   1. Ustanovení § 18 odst. 2

      „Strany a hnutí nesmějí přijmout dar nebo jiné bezúplatné plnění, pokud by součet všech peněžitých darů, popřípadě peněžních částek odpovídajících obvyklé ceně daru nebo jiného bezúplatného plnění přijatých od jedné a téže osoby přesáhl v jednom kalendářním roce částku 3 000 000 Kč. Za jednu a tutéž osobu se považuje i právnická osoba, která je ve vztahu k osobě podle věty první osobou ovládající nebo ovládanou. Je-li dárce nebo poskytovatel jiného bezúplatného plnění členem strany nebo hnutí, považuje se za dar nebo jiné bezúplatné plnění i členský příspěvek v částce přesahující výši 50 000 Kč.“

   1. Ustanovení § 19f

      „Úřad

      1. a) vykonává dohled nad hospodařením stran a hnutí a politických institutů podle tohoto zákona,
      2. b) zpracovává a uveřejňuje na svých internetových stránkách zprávu o své činnosti za příslušný kalendářní rok,
      3. c) uveřejňuje na svých internetových stránkách úplné výroční finanční zprávy stran a hnutí a poznatky, které z jeho činnosti vyplynuly,
      4. d) sděluje Ministerstvu financí do 31. května příslušného kalendářního roku, zda mu výroční finanční zpráva strany a hnutí za předcházející rok byla předložena a zda je podle jeho zjištění úplná; Úřad sděluje Ministerstvu financí v uvedené lhůtě rovněž to, že výroční finanční zpráva nebyla předložena nebo není úplná,
      5. e) sděluje Ministerstvu financí výsledek posouzení výroční finanční zprávy předložené dodatečně podle § 19h odst. 3 nebo předložené na výzvu k doplnění nebo odstranění nedostatků podle § 19h odst. 5, a to neprodleně, nejpozději však do 10 dnů ode dne, kdy tuto výroční finanční zprávu obdržel,
      6. f) projednává přestupky a ukládá správní tresty,
      7. g) vykonává působnost stanovenou jiným právním předpisem v oblasti financování volebních kampaní,
      8. h) vykonává působnost stanovenou jiným právním předpisem.“
   1. Ustanovení § 19h odst. 1

      „Strany a hnutí jsou povinny předložit každoročně do 1. dubna Úřadu výroční finanční zprávu, která zahrnuje

      1. a) účetní závěrku podle zákona o účetnictví,
      2. b) zprávu auditora o ověření účetní závěrky s výrokem bez výhrad,
      3. c) přehled o celkových příjmech v členění podle § 17 odst. 8, k němuž strany a hnutí připojí:
         1. 1. přehled obchodních společností nebo družstev, v nichž strana nebo hnutí mají podíl s uvedením výše tohoto podílu,
         2. 2. přehled úvěrů, zápůjček a jiných dluhů s uvedením výše a jejich podmínek včetně termínu splatnosti, jména, příjmení a data narození; je-li poskytovatelem právnická osoba, uvede se její obchodní firma nebo název a identifikační číslo,

      1. d) přehled o mzdových výdajích stranou nebo hnutím vyplácených osob s uvedením počtu těchto osob a druhu vykonávané práce,
      2. e) přehled o celkových výdajích na daně, poplatky a jiná obdobná peněžitá plnění,
      3. f) výdaje na volby členěné podle jednotlivých druhů voleb, kterých se strana a hnutí zúčastnily v daném kalendářním roce,
      4. g) přehled o dárcích a jejich darech s uvedením výše peněžitého daru a obvyklé ceny nepeněžitého daru, jména, příjmení a data narození; je-li dárcem právnická osoba, uvede se její obchodní firma nebo název a identifikační číslo,
      5. h) přehled poskytnutých ostatních bezúplatných plnění, jejichž obvyklá cena převyšuje částku 50 000 Kč, s uvedením jména, příjmení a data narození; je-li poskytovatelem právnická osoba, uvede se její obchodní firma nebo název a identifikační číslo,
      6. i) přehled o hodnotě majetku získaného dědictvím nebo odkazem; pokud hodnota získaného majetku přesahuje 50 000 Kč, uvede se jméno, příjmení, datum narození a datum úmrtí a obec místa posledního pobytu zůstavitele,
      7. j) přehled o členech, jejichž členský příspěvek za kalendářní rok je vyšší než 50 000 Kč, s uvedením jejich jména, příjmení, data narození, obce místa pobytu a celkové výše členského příspěvku,
      8. k) název a sídlo politického institutu, jehož je strana nebo hnutí zakladatelem nebo členem, a výdaje vynaložené na podporu jeho činnosti minimálně ve výši příspěvku na činnost politického institutu.“
   1. Ustanovení § 19k odst. 1

      „Politický institut se dopustí přestupku tím, že

      1. a) příspěvek na podporu činnosti politického institutu použije v rozporu s § 17 odst. 7,
      2. b) v rozporu s § 17a nevede oddělené účty nebo neoznámí Úřadu údaje podle § 17a odst. 4, nebo
      3. c) v rozporu s § 17a nezřídí zvláštní účet nebo v rozporu s § 17b neoznámí adresu internetových stránek.“
   1. Ustanovení § 19k odst. 2

      „Za přestupek podle odstavce 1 písm. a) až c) lze uložit pokutu do 200 000 Kč.“

   1. Ustanovení § 19l odst. 1

      „Při určení výměry pokuty právnické osobě se přihlédne též k dopadu uložené pokuty na možnost další existence strany a hnutí nebo politického institutu.“

   1. Ustanovení § 20 odst. 1

      „Strana a hnutí mají, za podmínek stanovených tímto zákonem, nárok na tyto státní příspěvky:

      1. a) příspěvek na činnost, který zahrnuje stálý příspěvek a příspěvek na mandát, a
      2. b) příspěvek na podporu činnosti politického institutu.“
   1. Ustanovení § 20 odst. 3

      „Nárok na stálý příspěvek vzniká straně a hnutí, které získaly ve volbách do Poslanecké sněmovny nejméně 3 % hlasů.“

   1. Ustanovení § 20 odst. 5

      „Nárok na příspěvek na podporu činnosti politického institutu vzniká straně a hnutí, jejíž alespoň jeden poslanec byl zvolen za danou stranu a hnutí alespoň ve dvou z posledních tří po sobě jdoucích volebních období Poslanecké sněmovny včetně probíhajícího volebního období a která je zakladatelem nebo členem politického institutu. Tento příspěvek smí strana nebo hnutí použít výlučně k hrazení výdajů na činnost politického institutu.“

   1. Ustanovení § 20 odst. 6

      „Stálý příspěvek činí ročně 6 000 000 Kč pro stranu a hnutí, které získaly v posledních volbách do Poslanecké sněmovny 3 % hlasů. Za každých dalších i započatých 0,1 % hlasů obdrží strana a hnutí ročně 200 000 Kč. Obdrží-li strana a hnutí více než 5 % hlasů, příspěvek se dále nezvyšuje.“

   1. Ustanovení § 20 odst. 7

      „Příspěvek na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč a na mandát člena zastupitelstva kraje a člena zastupitelstva hlavního města Prahy činí ročně 250 000 Kč.“

   1. Ustanovení § 20 odst. 8

      „Příspěvek na podporu činnosti politického institutu činí ročně částku rovnající se 10 % z celkové výše příspěvku na činnost, který náleží straně nebo hnutí. V žádosti podle § 20a odst. 3 uvedou strana a hnutí název a sídlo politického institutu, na podporu jehož činnosti je příspěvek určen.“

   1. Ustanovení § 20 odst. 10

      „Pro zjištění nároku na stálý příspěvek a příspěvek na podporu činnosti politického institutu a stanovení jejich výše u strany a hnutí, které jsou členy koalice, je rozhodující dohoda o podílu členů koalice na volebním výsledku. Není-li taková dohoda uzavřena, nebo není-li ve stanovené lhůtě doručena Ministerstvu financí, dělí se volební výsledek rovným dílem. Ustanovení odstavce 2 zůstává nedotčeno. Strana a hnutí doručí Ministerstvu financí dohodu o podílu členů koalice do posledního dne lhůty pro registraci kandidátních listin.“

   1. Ustanovení § 20 odst. 11

      „Jestliže se dohody podle odstavce 10 doručené Ministerstvu financí navzájem liší a vznikne-li straně a hnutí nárok na stálý příspěvek nebo na příspěvek na podporu činnosti politického institutu, Ministerstvo financí výplatu stálého příspěvku nebo příspěvku na podporu politického institutu všem členům koalice pozastaví; po odstranění tohoto rozporu Ministerstvo financí vyplatí stálý příspěvek nebo příspěvek na podporu politického institutu i zpětně.“

   1. Ustanovení § 20 odst. 12

      „V roce konání voleb do Poslanecké sněmovny, Senátu, zastupitelstva kraje nebo zastupitelstva hlavního města Prahy se propočítávají roční státní příspěvky za každé volební období zvlášť. Straně a hnutí náleží měsíčně jedna dvanáctina propočteného ročního státního příspěvku. V měsíci konání voleb obdrží strana a hnutí státní příspěvek propočtený z výsledků voleb toho volebního období, jehož výše bude pro stranu a hnutí výhodnější. Dojde-li k rozpuštění Poslanecké sněmovny, k novým volbám do zastupitelstva kraje nebo do zastupitelstva hlavního města Prahy, náleží straně a hnutí roční stálý příspěvek, příspěvek na mandát a příspěvek na podporu činnosti politického institutu v poměrné části ještě za měsíc, v němž došlo k rozpuštění Poslanecké sněmovny, k novým volbám do zastupitelstva kraje nebo do zastupitelstva hlavního města Prahy. Uprázdní-li se mandát poslance, člena zastupitelstva kraje nebo člena zastupitelstva hlavního města Prahy a na uprázdněný mandát není náhradník nebo dojde-li k zániku mandátu senátora, náleží roční příspěvek na mandát a příspěvek na podporu činnosti politického institutu v poměrné části ještě za měsíc, v němž tato skutečnost nastala.“

   1. Ustanovení § 20a odst. 3

      „Příspěvek na podporu činnosti politického institutu vyplácí Ministerstvo financí na žádost strany a hnutí po celé volební období každoročně ve dvou pololetních splátkách pozadu. Příspěvek na podporu činnosti politického institutu nelze vyplatit dříve, než je vyplacen příspěvek na činnost.“