Nález Ústavního soudu ze dne 12. prosince 2017 sp. zn. Pl. ÚS 11/17 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů
4. Napadená ustanovení zákona č. 424/1991 Sb. se týkají následujících čtyř věcných okruhů.
A. Tříprocentní hranice hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny pro přiznání stálého příspěvku a výše příspěvku na mandát poslance nebo senátora v částce 900 000 Kč
5. Protiústavnost právní úpravy výše hranice pro přiznání stálého příspěvku a výše příspěvku na mandát poslance nebo senátora řeší navrhovatelka společně a shledává ji rozpornou s čl. 21 a 22Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a s principem volné soutěže politických stran podle čl. 5Ústavy. Navrhovatelka s pomocí konkrétních příkladů a propočtů uvádí, že finanční příspěvky pro „zavedené (etablované)“ politické strany a politická hnutí (dále také jen „politické strany“) neúměrně upřednostňují tyto strany oproti stranám menším a vybočují z ústavněprávních mezí. Navrhovatelka se dovolává toho, že se od posledního nálezu Ústavního soudu k přezkumu ústavnosti klauzule pro přiznání stálého příspěvku [nález sp. zn. Pl. ÚS 10/03 ze dne 19. 1. 2005 (N 9/36 SbNU 85; 86/2005 Sb.)] ukazuje, že právní úprava je příliš přísná a neumožňuje pronikání nových subjektů do stranického systému (uvádí, že „příklady strany financované miliardářem, resp. založené bývalými ministry jiných stran nelze brát jako důkaz opaku“). O 40 % nižší hranice pro vznik nároku na stálý příspěvek (3 %), než je uzavírací klauzule (5 %), je nepřiměřeně vysoká, a to vzhledem k výsledkům voleb a reálné podpoře stran, které by na tento příspěvek mohly např. při 2% hranici dosáhnout. V praxi na ni dosáhly v některých volbách jen tři politické strany mimo Poslaneckou sněmovnu.
6. Navrhovatelka dále uvádí, že uvaluje-li stát na politické strany nové povinnosti, které znamenají zvýšené provozní náklady, měl by také přispět na plnění těchto povinností. Navrhovatelka proto explicitně konstatuje, že návrh na zrušení příslušných ustanovení nepodává s motivací zcela zrušit systém státní podpory, ale s motivací k vytvoření nového a ústavně souladného systému, který by odstranil přetrvávající nerovnosti ve financování politických stran ze strany státu a který by reflektoval například závěry skupiny GRECO (Skupina států proti korupci) Rady Evropy.
B. Omezení celkové výše darů politické straně od jedné a téže osoby v kalendářním roce částkou 3 000 000 Kč
7. Napadené ustanovení § 18 odst. 2zákona č. 424/1991 Sb. zakazuje politickým stranám přijmout dar nebo jiné bezúplatné plnění (dále také jen „dar“) od jedné a téže osoby, pokud by celkový součet takových peněžitých darů, popřípadě peněžních částek odpovídajících obvyklé ceně daru nebo jiného bezúplatného plnění, přesáhl v kalendářním roce částku 3 000 000 Kč.
8. Navrhovatelka považuje toto ustanovení v zásadě za neproblematické; tvrdí však, že zahrnutím politických stran do rámce osobní působnosti zákazu dochází k zásahu do volnosti soutěže politických stran v rozporu s čl. 5Ústavy. Podle navrhovatelky je tato částka nedostatečná a omezuje politické strany v možnostech spolupráce. Úprava dopadá především na menší subjekty, protože právě pro ně je možnost poskytnutí daru od jiné politické strany jednou z forem spolupráce, kterou využívají. Jako příklad udává navrhovatelka situaci politické strany A působící na regionální úrovni, která nekandiduje do Poslanecké sněmovny, ale ráda by podpořila jinou politickou stranu B, která kandiduje a hodlá v Poslanecké sněmovně hájit i zájmy strany A. Kvůli napadenému ustanovení je strana A limitována částkou ve výši 3 000 000 Kč. Podle navrhovatelky existuje v případě daru kvalitativní rozdíl mezi politickou stranou a jiným typem právnické osoby. U politické strany jde totiž v případě daru o účast na volné politické soutěži. A jelikož podle navrhovatelky nelze zahrnutí politických stran do osobní působnosti daného ustanovení překlenout výkladem, navrhuje jeho zrušení.
C. Zúžení okruhu subjektů, s nimiž jsou politické strany oprávněny uzavřít smlouvu o poskytnutí zápůjček a úvěrů, pouze na banky registrované na území České republiky
9. Napadené ustanovení § 17 odst. 8 písm. i)zákona č. 424/1991 Sb. zužuje okruh subjektů, s nimiž jsou politické strany oprávněny uzavřít smlouvu o poskytnutí zápůjček nebo úvěrů (dále také jen „úvěry“), jen na banky, platební instituce nebo instituce elektronických peněz nebo pobočky zahraniční banky, platební instituce nebo instituce elektronických peněz na území České republiky (dále jen „banky registrované na území České republiky“, případně jen „banky“). Toto ustanovení podle navrhovatelky znevýhodňuje hospodářsky méně silné politické strany oproti stranám hospodářsky silným, resp. těm, které pobírají státní finanční podporu. Podle navrhovatelky pak aplikací příslušného ustanovení dochází k nepřímé diskriminaci hospodářsky méně silných politických stran, která je v rozporu s čl. 3 odst. 1Listiny. Příčinou je podle jejího názoru skutečnost, že schopnost jednotlivých subjektů opatřit si touto cestou finanční prostředky na svou činnost se zásadně liší právě podle jejich hospodářské situace, protože banky si před poskytnutím úvěrů či zápůjček důkladně prověřují hospodářskou situaci žadatele a není důvod, aby u politických stran postupovaly jinak. Movité politické strany, případně strany pobírající příspěvky od státu, jsou pro banky atraktivnější díky předpokladu, že disponují majetkem, kterým mohou ručit, popř. jsou schopny splácet úvěry a zápůjčky např. právě ze státních příspěvků. Efekt znevýhodnění hospodářsky méně silných politických stran je podle navrhovatelky navíc ještě zesílen zavedením institutu příspěvku na činnost politického institutu, jehož podmínky poskytování jsou nastaveny tak, že bude určen jen etablovaným a hospodářsky silným politickým stranám.
10. Kromě nepřímé diskriminace méně hospodářsky silných politických stran namítá navrhovatelka také rozpor napadeného ustanovení s principem volné soutěže politických stran podle čl. 5Ústavy, protože nedosáhne-li politická strana na úvěr či zápůjčku kvůli své hospodářské situaci, bude ve volné soutěži politických stran omezena, a to bez smysluplného zdůvodnění.
11. Navrhovatelka shledává rozpor napadeného ustanovení i s čl. 21Listiny, přičemž namítá, že hospodářsky méně silné politické strany budou mít podle nové právní úpravy k úvěrům a zápůjčkám výrazně ztížený přístup, zejména pokud zároveň nedosáhnou takových volebních výsledků, které by jim zaručovaly státní příspěvky v dostatečné míře. Zúžení okruhu možných poskytovatelů úvěrů a zápůjček tak zvýší u hospodářsky méně silných politických stran tlak na obstarávání prostředků jinými zákonem povolenými způsoby. Řešení v podobě navýšení členských příspěvků, které je jedním z těchto způsobů, se podle navrhovatelky jeví jako neakceptovatelné, protože by limitovalo účast občanů na veřejném životě z důvodu jejich majetkových poměrů.
12. Poslední námitkou k tomuto napadenému ustanovení je jeho tvrzená neproporcionalita. Navrhovatelka uvádí, že cílem pozměňovacího návrhu poslance Martina Plíška, který vyústil v napadené ustanovení, bylo posílení transparentnosti jak ve smyslu průhlednosti vztahů mezi politickou stranou a poskytovateli úvěru či zápůjčky, tak ve smyslu posílení nezávislosti politických stran na těchto poskytovatelích. Tento druhý dílčí cíl transparentnosti považuje navrhovatelka za vnitřně rozporný, protože odstranění rizika závislosti na ostatních poskytovatelích povede k posílení rizika závislosti právě na bankách, které mohou k prosazování svých ekonomicko-politických zájmů využít právě nástroj v podobě poskytování úvěrů či zápůjček politickým stranám. Podle navrhovatelky toto zúžení nepovede ani ke zvýšení transparentnosti, ani k posílení nezávislosti politických stran na poskytovatelích úvěrů a zápůjček. Podle jejího názoru existují alternativní postupy k dosažení obou cílů, jejichž uplatnění by bylo šetrnější k principům chráněným ústavním pořádkem.
13. K posílení transparentnosti by podle navrhovatelky stačilo znění ve formě původního vládního návrhu novely zákona, podle něhož by politické strany ve výroční zprávě uvedly přehled úvěrů, zápůjček a jiných dluhů s uvedením jejich výše a podmínek včetně splatnosti, jména, příjmení a data narození. Z těchto údajů by bylo možno dovodit, zda jde o úvěr či zápůjčku legitimní, nebo pochybnou (zastřený dar).
D. Politické instituty a příspěvek na podporu činnosti politického institutu
14. Právní úpravu politických institutů v napadených ustanoveních § 17 odst. 4 až 7zákona č. 424/1991 Sb. (jakož i v dalších napadených ustanoveních, která na politické instituty odkazují) považuje navrhovatelka za rozpornou s čl. 3 odst. 1Listiny, neboť podle ní vede k diskriminaci menších a nových politických stran. Tím, že je podpora podle zákona poskytnuta politickým institutům jen těch stran, které jsou jejich členy nebo zakladateli a jejichž alespoň jeden poslanec byl zvolen ve dvou z posledních tří po sobě jdoucích volebních období Poslanecké sněmovny včetně probíhajícího volebního období, dochází podle navrhovatelky k upřednostnění etablovaných politických stran. Navrhovatelka uvádí, že podle současného klíče by - k datu podání návrhu - na podporu činnosti politického institutu dosáhlo jen pět politických stran, tedy zejména Česká strana sociálně demokratická, Komunistická strana Čech a Moravy, Občanská demokratická strana a TOP 09. Podle názoru navrhovatelky přitom není zřejmé, proč byla jako kritérium pro existenci nároku na příspěvek zvolena jen úspěšnost při volbách do Poslanecké sněmovny, a nikoliv při volbách do Senátu, Evropského parlamentu či krajských zastupitelstev.
15. Napadenou právní úpravu srovnává navrhovatelka s právní úpravou tzv. politických nadací ve Spolkové republice Německo (dále jen „SRN“), která byla dle důvodové zprávy pro napadený zákon hlavní inspirací. Německá právní úprava jako podmínku pro přiznání příspěvku vyžaduje, aby s politickou nadací spřízněná politická strana pronikla buď do Spolkového sněmu, nebo dvakrát do některého ze zemských sněmů. Je tedy otevřenější než úprava česká. Dalším rozdílem je skutečnost, že jestliže politická strana v SRN z některého ze zastupitelských orgánů po volbách „vypadne“, nadace s ní spojená získává podporu ještě i v následujícím volebním období. Navrhovatelka také odkazuje na judikaturu německého Spolkového ústavního soudu, která klade důraz na právní a faktickou nezávislost politických institutů na politických stranách coby podmínku jejich financování z veřejných zdrojů a také na nutnost dostatečných ochranných mechanismů v relevantní právní úpravě, které působí proti nebezpečí narušení rovnosti šancí politických stran. Podle navrhovatelky česká právní úprava takovým požadavkům neodpovídá.
16. Vedle namítaného rozporu s principem zákazu diskriminace namítá navrhovatelka i rozpor s principem volné soutěže politických stran dle čl. 5Ústavy. Podle navrhovatelky totiž napadená úprava petrifikuje současnou stranickou strukturu v České republice. Na praktickém příkladu dokládá, jak politické strany s relativně obdobným ziskem ve volbách do Poslanecké sněmovny (5,1 % a 4 % hlasů) mohou ze strany státu obdržet výrazně rozdílný objem finanční podpory. Tento rozdíl je ještě zvětšován tím, že ta úspěšnější z nich může získat podporu i formou příspěvku na činnost politického institutu.
IV. Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení, replika navrhovatelkyIV.
17. Vyjádření Poslanecké sněmovny ze dne 4. května 2017 se týká jen formálních aspektů legislativního procesu, který vedl k přijetí napadené právní úpravy. Poslanecká sněmovna uvádí, že zákon č. 302/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, projednávala jako sněmovní tisk č. 569 (vládní návrh) v prvním čtení dne 20. října 2015 a byl přikázán k projednání také ústavně-právnímu výboru a garančnímu kontrolnímu výboru. Oba výbory se jím zabývaly třikrát. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo ve dnech 12. dubna 2016 a 1. června 2016 a pozměňovací návrhy byly zpracovány jako sněmovní tisk č. 569/7. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 29. června 2016 a návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou schválen mimo jiné i ve znění pozměňovacích návrhů poslance Martina Plíška (týkajícího se omezení okruhu přípustných poskytovatelů úvěrů) a poslance Zbyňka Stanjury (který navrhl navýšení částky příspěvku na mandát poslance nebo senátora z 855 000 Kč na 900 000 Kč).
18. Senát ve svém vyjádření ze dne 5. května 2017 uvádí, že návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou postoupen Senátu dne 28. července 2016 a bylo mu přiděleno číslo tisku 309 (10. funkční období). Garančním výborem byl stanoven ústavně-právní výbor (jediný výbor, kterému byl návrh zákona přikázán), který Senátu doporučil schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát návrh zákona projednal dne 24. srpna 2016. V rozpravě vystoupil mimo jiné senátor Jiří Šesták, který se věnoval otázce omezení okruhu poskytovatelů úvěrů a zápůjček a upozornil, že hrozí nebezpečí „nerovné politické soutěže“ a nepřímé diskriminace menších politických stran. Na to reagoval v obecné rozpravě ministr Jiří Dienstbier, který upozornil, že i dosavadní právní úprava, která okruh poskytovatelů úvěrů a zápůjček neomezovala, měla svá rizika, pokud jde o transparentnost a nezávislost na soukromých osobách. Uvedl, že omezení poskytovatelů úvěrů a zápůjček na instituce, které mají k půjčování peněz řádnou licenci, je tím nejtransparentnějším řešením. Poté, co proběhla obecná rozprava, bylo hlasováno o jediném podaném návrhu, jímž byl návrh garančního výboru schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Návrh zákona byl schválen hlasy 37 senátorů při účasti 62 senátorů, proti nehlasoval žádný senátor.
19. Vláda schválila svůj vstup do řízení usnesením č. 335 ze dne 3. května 2017 a navrhla zamítnutí návrhu skupiny senátorů na zrušení napadených ustanovení zákona č. 424/1991 Sb. Ve vyjádření doručeném Ústavnímu soudu dne 6. června 2017 se vyslovila ke všem věcným oblastem napadených ustanovení.
20. K tvrzené protiústavnosti stanovení hranice pro přiznání stálého příspěvku vláda konstatuje, že danou záležitost řešil Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/03. Tvrzení navrhovatelky o nemožnosti menší strany proniknout do stávajícího politického systému se ziskem poslaneckého mandátu vláda rozporuje. Zmiňuje parlamentní účast Strany zelených po volbách v roce 2006, Věcí veřejných po volbách v roce 2010, dále parlamentní zastoupení Úsvitu přímé demokracie Tomia Okamury a návrat KDU-ČSL do Poslanecké sněmovny v roce 2013.
21. Vláda se stručně vyjádřila i k otázce protiústavnosti výše příspěvku na mandát poslance nebo senátora. Vzhledem k tomu, že politický systém není uzavřený novým subjektům, vláda tvrdí, že ani v tomto případě není Ústava porušena. Vláda uvádí, že ačkoliv v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 ze dne 27. 2. 2001 (N 36/21 SbNU 313; 98/2001 Sb.) shledal Ústavní soud tehdejší výši příspěvku neústavní, učinil tak v souvislostech předcházejícího zrušení volebního příspěvku, který nepřiměřeně zvyšoval disproporci finanční podpory politických stran a směřoval k uzavření tehdejšího politického systému. Podle vlády v současnosti politický systém není uzavřený pro nové strany, novelizace zákona č. 424/1991 Sb. státní příspěvky parlamentním stranám nenavyšuje, a proto je situace jiná.
22. K poskytování darů mezi politickými stranami vláda zejména uvádí, že stanovení limitů pro dary fyzických a právnických osob je běžné v řadě evropských států a je odůvodněno potřebou zabránit nepřiměřenému vlivu jednotlivých donátorů na politickou stranu. Cílem je právě podpora volné soutěže politických stran chráněné čl. 5Ústavy. Vláda dále uvádí, že navrhovatelka svým příkladem politické strany, pro niž se daný limit může zdát tíživý, nedokládá, že by šlo o rozšířenou praxi spolupráce politických stran (v rozsahu darů nad 3 000 000 Kč). Tento příklad tedy nemůže odůvodnit přítomnost určitého obecného zájmu na neexistenci podobného omezení, popř. jeho „rdousící efekt“.
23. K problematice zápůjček a úvěrů poskytovaných bankami vláda argumentuje tím, že je nutno vycházet z relativního pojetí principu rovnosti. Podle vlády, s odkazem na judikaturu Ústavního soudu [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 16/98 ze dne 17. 2. 1999 (N 25/13 SbNU 177; 68/1999 Sb.)], to znamená, že ustanovení zákona je protiústavní tehdy, jestliže zakotvuje takovou nerovnost, která je zároveň porušením i jiného základního práva, a porušuje tím samu podstatu rovnosti, anebo tehdy, jsou-li rozdíly mezi právními subjekty stanoveny arbitrárně. Podle vlády však není ani jeden z těchto případů naplněn. Vláda předně argumentuje tím, že neexistuje žádné základní právo „získat úvěr nebo zápůjčku od nebankovního (nebo jiného) subjektu“. Z tohoto důvodu není podle vlády porušena podstata rovnosti. Úvěrové financování politických stran lze vnímat jako hospodářskou činnost politické strany spadající do rámce čl. 26 odst. 2Listiny, který umožňuje stanovit pro ni zákonem podmínky a omezení. Zároveň se lze tohoto práva domáhat jen v mezích zákonů, které ho provádějí, protože spadá pod režim čl. 41 odst. 1Listiny.
24. Vláda dále konstatuje, že předmětné omezení na banky nelze považovat za arbitrární. Vláda předně odkazuje na důvodovou zprávu ke sněmovnímu tisku 569/0, který vyústil v zákon č. 302/2016 Sb. novelizující zákon č. 424/1991 Sb., podle níž je účelem novely „zajistit vyšší míru transparentnosti financování politických stran a politických hnutí, a to především v kontextu s jejich finanční a věcnou podporou třetími osobami, a vyšší míru kontroly hospodaření strany ...“. Protože je postavení politických stran privilegované kvůli jejich roli v reprezentativní demokracii, je legitimní i zájem státu na průhledném financování politických stran. Pozměňovací návrh poslance Martina Plíška, který vedl k zúžení okruhu poskytovatelů úvěrů a zápůjček jen na banky a obdobné instituce, naplňuje podle vlády účel posílení transparentnosti tím, že tito poskytovatelé jsou sami transparentní a efektivně kontrolovatelní. Podle vlády má tedy napadená úprava legitimní cíl, je racionální, není arbitrární a je i efektivní s ohledem na obecný dohled nad bankami a na tzv. zvláštní oprávnění Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí, který může na základě § 38 odst. 3zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, požadovat informaci o jejich klientech. Identifikaci legitimního účelu právní úpravy považuje vláda za vhodnou jak k vyloučení namítané nepřímé diskriminace, tak k vyloučení porušení čl. 5Ústavy.
26. Ohledně namítané protiústavnosti právní úpravy politických institutů vláda uvádí, že záměrem zákonodárce bylo vytvořit podmínky pro etablování a dlouhodobě udržitelné fungování institucí, jež by měly posilující roli pro politické stranictví ve společnosti, a tím i pro stabilitu celkového politického systému. Vláda zdůrazňuje, že politické instituty svou náplní dle § 17 odst. 4zákona č. 424/1991 Sb. posilují základní charakteristiky demokratického politického systému a že veřejnost má možnost toto kontrolovat díky povinnosti politických institutů uveřejňovat výsledky své činnosti, jejichž povaha to umožňuje, způsobem umožňujícím dálkový přístup.
27. Vláda též podotýká, že poskytnutí příspěvku na činnost politického institutu je možné jen tehdy, má-li politický institut zapsán status veřejné prospěšnosti, což nesvědčí o tom, že by politické instituty mohly sloužit k narušování volné soutěže politických stran (pozn. Ústavního soudu: přijetím zákona č. 303/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti se zrušením statusu veřejné prospěšnosti, došlo ke zrušení ustanovení o zápisu statusu veřejné prospěšnosti).
28. Nastavení činnosti politických institutů je tedy podle vlády racionální stejně jako záměr zákonodárce politické instituty stanoveným způsobem finančně podpořit. Podle vlády jde o aspekt konceptu tzv. bránící se demokracie, čemuž nasvědčuje i inspirace zákonodárce v německé právní úpravě.
29. Podle vlády zákonodárce nevybočil ze svého prostoru uvážení, jestliže nárok na státní příspěvek na podporu činnosti politického institutu navázal na volební výsledky jen do Poslanecké sněmovny, a nikoli dalších zastupitelských sborů. Vláda zde odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 10/03 a uvádí, že napadenou úpravu odůvodňuje postavení Poslanecké sněmovny jako nejvýznamnějšího zastupitelského sboru v České republice. Spojení s volebním úspěchem do Poslanecké sněmovny reflektuje dle vlády reálnou pozici politické strany v ústavním systému státu. Podle ní je tak pochopitelné, pokud zákonodárce odvozuje finanční podporu politickým institutům právě od zvolení do Poslanecké sněmovny.
30. Vláda dále koriguje tvrzení navrhovatelky, když připomíná, že dle napadené právní úpravy je příspěvek na činnost politického institutu poskytován i politické straně, která z Poslanecké sněmovny na jedno období „vypadla“, a že se tedy zákon v tomto směru neodchýlil od německé inspirace. Kromě toho vláda podotýká, že navrhovatelka opomněla do výčtu stran, jež by byly oprávněny podporu na činnost politického institutu v současnosti obdržet, zahrnout KDU-ČSL.
31. S tvrzením navrhovatelky, že česká právní úprava politických institutů by neobstála tváří v tvář požadavkům německého Spolkového ústavního soudu na právní a faktickou nezávislost obdobných institucí na politických stranách a na absenci mezerovitosti ochranných prostředků proti narušení rovnosti šancí politických stran, vláda nesouhlasí. Připomíná, že politický institut nepředstavuje nový typ právnické osoby. Vzhledem k tomu, že politický institut je právnickou osobou odlišnou od politické strany a že se na něj uplatňují právní předpisy upravující příslušný typ právnické osoby (občanský zákoník, zákon o obchodních korporacích atd.), snižuje se i riziko mezerovitosti právní úpravy. Faktický stav nezávislosti ještě nelze podle vlády kvůli novosti této právní úpravy posuzovat ani presumovat.
33. Navrhovatelka se ve své replice, doručené Ústavnímu soudu dne 24. srpna 2017, věnovala zejména vyjádření vlády. K úpravě 3% hranice hlasů pro přiznání stálého příspěvku a k výši příspěvku na mandát poslance nebo senátora navrhovatelka na podporu svých tvrzení o neústavnosti současného modelu financování připojila další srovnání finanční podpory vybraných politických stran.
34. K omezení souhrnné výše darů částkou 3 000 000 Kč a jeho protiústavnímu dopadu na volnou soutěž politických stran navrhovatelka uvádí, že argument vlády, podle něhož praxe poskytování darů mezi politickými stranami není natolik častá, že by odůvodňovala odmítnutí limitu na dary obecně, je lichý. Podle navrhovatelky nemůže být případná nízká četnost výskytu určitého chování důvodem pro zhojení protiústavnosti.
35. K problematice úvěrů a zápůjček poskytovaných pouze bankami navrhovatelka uvádí, že trvá na protiústavním dopadu předmětného zúžení okruhu přípustných poskytovatelů na méně hospodářsky silné politické strany, protože jich se dané zúžení výrazně dotkne na rozdíl od zavedených politických stran. K námitce vlády, že omezení poskytovatelů na banky podporuje dosažení transparentnosti hospodaření politických stran, navrhovatelka odpovídá, že ačkoliv dosažení transparentnosti ve smyslu průhlednosti vztahů mezi politickou stranou a poskytovatelem úvěru je legitimní (a to i ve smyslu zajištění čistoty zdrojů poskytnutých prostředků), problém je v nepřiměřenosti zvoleného prostředku k dosažení daných cílů. Navrhovatelka podotýká, že nepřiměřenost tohoto prostředku lze ilustrovat i na vystoupení poslance Plíška, který při zdůvodňování předmětného pozměňovacího návrhu hovořil o vyloučení možnosti „financování pomocí úvěrů poskytnutých např. anonymní fyzickou osobou“, ale jím navržené a zákonodárcem schválené znění je mnohem obecnější a nepřipouští žádné jiné poskytovatele než banky.
36. Navrhovatelka odmítá též argument vlády, že lze případné zvýšení závislosti politických stran na jiných formách financování, než jsou úvěry a zápůjčky, vnímat i jako podnět k tomu, aby politické strany měly menší výdaje. Podle mínění navrhovatelky se totiž potřeba snížit své výdaje citelněji dotkne právě těch politických stran, které nedisponují velkým majetkem a budou mít ztížený přístup k úvěrům, kdežto pro hospodářsky silné politické strany nebude relevantní. Navrhovatelka dále rozporuje i tvrzení vlády, že pravidla obsažená ve vyhlášce č. 163/2014 Sb. zajištují vyloučení libovůle v poskytování úvěrů bankami. Poukazuje zejména na to, že vyhláška umožňuje uplatnění jiného než standardního režimu poskytování úvěrů ve zvláštních případech (dle § 34vyhlášky) a že financování politických stran je takovým případem. Nadto navrhovatelka argumentuje problematičností samotné přezkoumatelnosti rozhodnutí bank o (ne)poskytnutí úvěru politické straně.
37. Konečně k tvrzení vlády, že politické instituty neslouží k petrifikaci stávající stranické struktury, ale k upevnění demokratického systému, navrhovatelka uvádí, že demokratický charakter politického systému nemůže být upevněn tím, že jen politické strany vybrané velmi sporným způsobem získají další státní příspěvek. Podle ní jde o skrytou formu dalšího financování etablovaných politických stran.
V. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízeníV.
38. Navrhovatelkou je skupina 18 senátorů, za niž jedná senátor Jan Horník a jež je zastoupena v záhlaví uvedeným advokátem. Návrh na zrušení napadených ustanovení zákona č. 424/1991 Sb. podává na základě § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. K návrhu je přiložena podpisová listina, na které každý ze senátorů a senátorek jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Je proto odůvodněné považovat navrhovatelku za aktivně legitimovanou k podání posuzovaného návrhu.
39. Ústavní soud ovšem nepřehlédl, že pro napadenou právní úpravu, zavedenou zákonem č. 302/2016 Sb., hlasovali následující senátoři a senátorky navrhující nyní její zrušení: František Čuba, Alena Dernerová, Zdeněk Papoušek, Leopold Sulovský, Jiří Šesták, Jiří Vosecký a Eliška Wagnerová. Jakkoli nemá tato skutečnost vliv na aktivní legitimaci skupiny 18 senátorů podat předmětný návrh, platí, že kdyby žádný z uvedených senátorů a senátorek pro návrh zákona č. 302/2016 Sb. nehlasoval, nebyl by v Senátu přijat. K jeho přijetí totiž bylo při přítomnosti 62 senátorů potřeba 32 hlasů, pro schválení hlasovalo 37 senátorů (hlasování č. 15 na 27. schůzi v 10. funkční období); bez hlasů sedmi výše zmíněných senátorů a senátorek by tak tento návrh zákona nebyl Senátem schválen [srov. bod 25 nálezu ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.)]. Za zmínku v této souvislosti stojí i fakt, že s výjimkou vystoupení senátora Jiřího Šestáka, ve kterém vyjádřil pochybnosti o ústavní konformitě omezení subjektů, od kterých mohou politické strany čerpat úvěry, v rozpravě žádný z navrhujících senátorů vůbec nevystoupil.
41. K žádosti navrhovatelky o přednostní projednání věci Ústavní soud uvádí, že ačkoli o této žádosti nebylo rozhodnuto formálně, bylo jí učiněno zadost via facti, neboť plénum o věci rozhodlo v době necelých devíti měsíců ode dne, kdy byl návrh Ústavnímu soudu doručen.