VIII.

Předchozí stránka

1. 75. Klíčový argument proti tvrzení navrhovatelky, že napadená právní úprava „neumožňuje pronikání nových subjektů do stranického systému“, přitom dle názoru Ústavního soudu představují empirické skutečnosti, jmenovitě v prvé řadě výsledek voleb do Poslanecké sněmovny konaných ve dnech 20. a 21. října 2017. Aniž by bylo potřeba zacházet do nepotřebných detailů, postačí připomenout, že a) do Poslanecké sněmovny se „kvalifikoval“ nejvyšší počet politických stran od vzniku České republiky, b) tři z těchto devíti politických stran nebyly (alespoň ve stávající formální podobě) v Poslanecké sněmovně v předchozím volebním obdobní zastoupeny, c) přes 60 % mandátů získaly strany, které nebyly před sněmovními volbami v roce 2013 v Poslanecké sněmovně zastoupeny, a co je nejdůležitější, d) právě tyto posledně definované politické strany ještě před deseti lety vůbec neexistovaly. Na margo argumentace, že napadená právní úprava favorizuje „velké“ strany, je potom vhodné připomenout, že součet hlasů pro dvě politické strany, jež od roku 1996 do roku 2010 obdržely vždy nejvyšší počet hlasů (a ještě v roce 2006 dosáhl tento součet 67,7 % všech odevzdaných hlasů), činil v posledních volbách do Poslanecké sněmovny pouze zhruba 18,6 % všech hlasů. Naznačená volatilita voličských preferencí ve prospěch nových (neetablovaných) stran a na úkor stran „velkých“ a etablovaných tak představuje nezpochybnitelný argument (resp. důkaz, byť kontextuálně stále pouze ve smyslu korelace, nikoliv kauzality), že stávající systém politických stran je (možná i navzdory napadené právní úpravě) dostatečně otevřeným systémem, jenž garantuje realizaci maximy obsažené v čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny.
2. 76. Pro názornost je vhodné připomenout vývoj volební podpory České pirátské strany. Tato politická strana vznikla v létě roku 2009, ve volbách do Poslanecké sněmovny v roce 2010 obdržela 0,8 % hlasů, v roce 2012 spolunominovala úspěšného kandidáta ve volbách do Senátu, ve sněmovních volbách na podzim roku 2013 získala 2,66 % hlasů, ve volbách do Evropského parlamentu na jaře 2014 obdržela 4,78 % hlasů a v rámci následujících komunálních voleb konaných na podzim roku 2014 získala (mimo jiné) čtyři mandáty v Zastupitelstvu hlavního města Prahy. Postupný a setrvalý vzestup volební podpory pak vyústil v zisk 10,79 % hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny v říjnu roku 2017.
3. 77. Na příkladu České pirátské strany (a ve srovnání s dalšími politickými subjekty v obdobném postavení) je současně možno ilustrativně demonstrovat skutečnost, že nepřekročení tříprocentní hranice (při současném překročení hranice 1,5 %) nepředstavuje nutně pro politickou stranu (protiústavně) nepříznivé postavení. Zatímco tato politická strana ve volbách do Poslanecké sněmovny v roce 2013 získala 2,66 % hlasů, čímž jí vznikl nárok na příspěvek na úhradu volebních nákladů, a (patrně i s pomocí této státní podpory) navyšovala svoje zisky ve všech následujících volbách, ve sněmovních volbách v roce 2010 obdržela politická strana Suverenita - blok J. Bobošíkové 3,67 % hlasů, její faktická nástupkyně (HLAVU VZHŮRU - Volební blok) však obdržela v následujících sněmovních volbách již pouze 0,42 % hlasů a jakýkoliv nárok na státní podporu tak ztratila; obdobně Strana zelených, zastoupená v Poslanecké sněmovně (i ve vládě) ve volebním období 2006 až 2010, ve sněmovních volbách v roce 2013 získala 3,19 % hlasů, v následujících volbách do Poslanecké sněmovny však nepřekročila ani hranici 1,5 %.
4. 78. Uvedenému tvrzení navrhovatelky o uzavřenosti stranického systému novým politickým subjektům v důsledku napadené zákonné úpravy neodpovídá ani zřetelný trend, který lze sledovat v současném desetiletí, vyznačující se setrvale vzrůstajícím počtem politických stran zastoupených v Poslanecké sněmovně, resp. těch, které pobírají stálý příspěvek: ve volbách konaných v letech 2006 a 2010 získalo zastoupení v Poslanecké sněmovně vždy 5 politických stran, v roce 2013 to bylo 7 stran a v roce 2017 již zmíněných 9 stran; nárok na stálý příspěvek vznikl v roce 2006 pěti stranám, v letech 2010 a 2013 osmi a roce 2017 již devíti stranám.
5. 79. Jakkoli by tedy v čistě abstraktní rovině mohlo být namístě navrhovatelce přisvědčit, že napadená právní úprava (nepřípustně) upřednostňuje etablované parlamentní strany na úkor zbývajících politických stran, empirická data její argumenty v plném rozsahu vyvracejí. Je totiž zřejmé, že nepřekročení navrhovatelkou zpochybňované tříprocentní hranice neznemožňuje politické straně, jež se k takové hranici pouze přiblíží, v následujících sněmovních volbách (nejen) tuto hranici úspěšně překonat a současně že překonání tříprocentní hranice, a tedy vznik nároku na stálý státní příspěvek, žádné politické straně nezaručuje „ochranu“ před následnou (volební) degradací do skupiny zcela irelevantních politických subjektů.
6. 80. Zároveň platí, že z důvodů rozebraných již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/03 zákonodárce legitimně odvozuje výši nároku na státní příspěvky primárně od výsledku voleb do Poslanecké sněmovny, neboť jedině tyto volby spadají do kategorie tzv. voleb prvního řádu, což se mimo jiné odráží i na volební účasti, jež (pomineme-li specifičnost volby prezidenta republiky) značně převyšuje volební účast u zbývajících typů voleb; zákonodárce navíc tento vzorec vhodně doplňuje tím, že (v rozumné proporci k výsledkům sněmovních voleb) bonifikuje nejen úspěšnou nominaci kandidáta na senátora, ale rovněž zohledňuje i zisk mandátů ve volbách do zastupitelstev krajů a do Evropského parlamentu.
7. 81. Pokud jde o příspěvek na mandát poslance nebo senátora podle § 20 odst. 7 zákona č. 424/1991 Sb., pak obdobnou otázkou protiústavnosti jeho výše (tehdy v částce 1 000 000 Kč za kalendářní rok) se Ústavní soud již zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 ze dne 27. 2. 2001 (N 36/21 SbNU 313; 98/2001 Sb.). Vedle toho pak přezkoumával i ústavnost tehdejší druhé věty v § 20 odst. 4 téhož zákona, podle níž strana, která v jedněch volbách do Poslanecké sněmovny získala nárok na stálý příspěvek, by na tento příspěvek ztratila po dalších volbách nárok, ač by tak jako minule dosáhla požadované minimální hranice 3 % hlasů, a to v situaci, pokud by v těchto dalších volbách nezískala ani jeden mandát v Poslanecké sněmovně.
8. 82. V posuzovaném návrhu navrhovatelka sice petitem napadá rovněž část ustanovení § 20 odst. 7 zákona č. 424/1991 Sb., a to ve slovech „na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč“, nicméně žádnou obsáhlejší argumentaci, proč by měla být tato část zákonného ustanovení protiústavní, nepředkládá; pouze prezentuje modelový výpočet dokládající znatelný rozdíl celkové částky státní podpory, jež - právě v důsledku takto nastavené částky - obdrží na jedné straně politický subjekt, jenž ve volbách do Poslanecké sněmovny překoná jen velmi těsně pětiprocentní uzavírací klauzuli, a na straně druhé politický subjekt, jehož volební výsledek bude činit jen o procento méně, tedy bude vykazovat hodnotu čtyř procent odevzdaných hlasů. Ponechá-li Ústavní soud stranou své již dříve vyslovené premisy, dle kterých je namístě odlišovat z hlediska státní finanční podpory parlamentní strany, jež - v dané době - plní základní funkce, na nichž je stávajících model zastupitelské demokracie založen, od stran neparlamentních, a to se zvláštním akcentem na výsledek voleb do Poslanecké sněmovny (od níž se nepřímo odvíjí složení vlády), je třeba upozornit na dvě skutečnosti, jež navrhovatelka patrně přehlíží.
9. 83. Zaprvé, nelze ztrácet ze zřetele, že napadená výše ročního příspěvku na mandát poslance nebo senátora byla vložena do zákona č. 424/1991 Sb. zákonem č. 170/2001 Sb. (kterým zákonodárce reagoval na předchozí derogační nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000); již od května 2001 až do konce roku 2010 (kdy v důsledku probíhající ekonomické recese přistoupil zákonodárce ke snížení výše ročního příspěvku na mandát člena Parlamentu na částku 855 000 Kč) a znovu potom od ledna roku 2017, tedy po dobu více než šestnácti let, je daný příspěvek stále ve stejné výši (ne-li přechodně ve výši snížené), resp. po toto období nedošlo ke zvýšení tohoto státního příspěvku. Navrhovatelkou rozporovanou výši je přitom třeba dát do širšího ekonomického kontextu, k čemuž je relevantní - jde-li o státní příspěvek - výše celkových příjmů a výdajů státního rozpočtu: zatímco v roce 2001 byly celkové příjmy státního rozpočtu stanoveny na 636 197 400 000 Kč a jeho celkové výdaje na 685 177 300 000 Kč (§ 1 zákona č. 491/2000 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2001), v roce 2017 mají činit tyto celkové příjmy 1 249 272 037 180 Kč a celkové výdaje 1 309 272 037 180 Kč (§ 1 zákona č. 457/2016 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2017). Obdobný obraz poskytuje výše průměrné hrubé měsíční nominální mzdy (dále jen „průměrná mzda“) v národním hospodářství - podle údajů Českého statistického úřadu průměrná mzda v roce 2001 činila částku 14 793 Kč, v 1. až 3. čtvrtletí 2017, tedy v době probíhajícího řízení o podaném návrhu, dosáhla průměrná mzda částky 28 761 Kč. Je tak zjevné, že ve sledovaném období došlo ke zdvojnásobení celkových příjmů a výdajů státního rozpočtu i průměrné mzdy, výše příspěvku na mandát poslance a senátora však nominálně zůstala stejná, což znamená, že reálně po uplynutí této doby došlo k jeho podstatnému snížení. Spatřuje-li proto obecně navrhovatelka protiústavnost napadené právní úpravy v nepřípustném zvýhodňování parlamentních stran na úkor stran neparlamentních, lze z naznačeného úhlu pohledu konstatovat, že se hodnota daného státního příspěvku - via facti - postupně snižuje.
10. 84. A zadruhé, je třeba připomenout skutečnost, že zákonodárce v daném zákonném ustanovení bonifikuje nejen každý mandát poslance nebo senátora, nýbrž i každý mandát člena zastupitelstva kraje a Zastupitelstva hlavního města Prahy, a to částkou 250 000 Kč ročně, což navrhovatelka nikterak nenapadá. I tuto skutečnost je přitom nutno uvést do patřičného kontextu. V případě navrhovatelkou napadené části zákonného ustanovení dochází k rozdělování celkové částky 252 900 000 Kč ročně (tedy 281 poslanců a senátorů krát 900 000 Kč), podle zbývající (nenapadené) části tohoto ustanovení je pak rozdělována částka pouze o něco menší, konkrétně částka 185 000 000 Kč ročně (celkem 675 krajských zastupitelů + 65 zastupitelů hlavního města Prahy krát 250 000 Kč). Nadto je třeba připomenout, že ve volbách do zastupitelstev krajů a Zastupitelstva hlavního města Prahy postačí k získání jednoho mandátu mnohem menší počet odevzdaných hlasů než právě v případě mandátu u jednoho zvoleného poslance. Považuje-li tedy navrhovatelka (implicitně) státní příspěvek ve výši 250 000 Kč za získaný mandát krajského zastupitele nebo člena Zastupitelstva hlavního města Prahy za ústavně konformní, nelze z tohoto hlediska z ústavněprávních pozic nic vytknout ani příspěvku ve výši 900 000 Kč ročně za mandát poslance nebo senátora.
11. 85. Ani v případě rozporované výše státního příspěvku politickým stranám odvíjejícího se od počtu poslanců a senátorů zvolených na jejich kandidátních listinách proto Ústavní soud neshledává ústavněprávní nedostatky, jež by měly vést ke zrušení napadené právní úpravy.

1. B. Omezení celkové výše darů politické straně od jedné a téže osoby v kalendářním roce částkou 3 000 000 Kč
   1. 86. Navrhovatelka navrhuje zrušení celého ustanovení § 18 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb., který vedle zákazu přijmout dary od jedné a téže osoby v kalendářním roce nad celkovou částku 3 000 000 Kč také stanoví, že se za takovou osobu považuje i právnická osoba, která je ve vztahu k ní osobou ovládající nebo ovládanou, a dále, že se za dar považuje i členský příspěvek člena politické strany v částce nad 50 000 Kč.
   2. 87. Podle názoru navrhovatelky je legitimní omezit vliv dárců na politické strany, a to i stanovením mezní výše jejich darů. Za protiústavní však považuje dopad daného zákazu na dary poskytované si mezi politickými stranami navzájem, protože omezuje jejich finanční spolupráci coby jednu z variant spolupráce mezi nimi. Jde podle ní o nepřípustný zásah do volné soutěže politických stran dle čl. 5 Ústavy, který zároveň představuje nepřímou diskriminaci „menších“ politických stran v rozporu s čl. 3 odst. 1 Listiny.
   3. 88. Úlohou Ústavního soudu v rámci abstraktní kontroly ústavnosti je posoudit soulad napadeného ustanovení s ústavním pořádkem jako celkem; Ústavní soud proto nejprve posoudí ústavnost napadeného ustanovení v jeho obecné rovině a následně specificky ve vztahu k omezení výše darů poskytnutých si politickými stranami navzájem.
   4. 89. Stanovení mezní celkové částky darů je předně způsobilé zasáhnout do volné soutěže politických stran a sil podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny v tom smyslu, že omezuje rozsah finanční podpory, kterou by bez takového omezení politické strany mohly získat od svých sympatizantů. Zároveň jde o zásah do práva na svobodu projevu (vyjádřením názoru „jiným způsobem“) dárců ochotných finančně podpořit politickou stranu částkou nad 3 000 000 Kč, chráněného čl. 17 odst. 1 a 2 Listiny. Jak volná soutěž politických stran, tak svoboda projevu patří k základním chráněným principům, a proto je nutné (možné) zásahy do nich zdůvodnit legitimním cílem a proporčností prostředků k jeho dosažení.
   5. 90. Důvodová zpráva se k cíli příslušného omezení příliš nevyjadřuje, když jen konstatuje: „Limit pro poskytnutí daru straně a hnutí se navrhuje v komparaci se zahraniční právní úpravou spíše v horní hranici. Zohledňuje se přitom vztah ovládání mezi právnickými osobami.“
   6. 91. Při hledání možných cílů dané právní úpravy jsou relevantní různé motivace vedoucí k poskytnutí daru politické straně. Ve vztahu k soukromému dárcovství bývají podle odborné literatury přítomny tři druhy motivů: „a) ideologický či idealistický, jenž vyjadřuje opravdový úmysl dárce podpořit svou hodnotově (ideologicky) blízkou politickou stranu či kandidáta, a zvýšit tak jeho šance na úspěch; b) zajištění sociálního postavení, přístup k funkcím a jiné osobní výhody dárce u držitele úřadu či politické strany (např. zajištění postupu člena-dárce v rámci hierarchické struktury uvnitř strany nebo na kandidátní listině); c) zajištění materiálních výhod či vlivu, tzv. korupce quid pro quo, tvorba klientelistických vazeb soukromých subjektů a politických představitelů atp.“ (KYSELA, J., KOKEŠ, M. Zákon o sdružování v politických stranách a politických hnutích - Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017, s. 115).
   7. 92. Prizmatem poslední z uvedených alternativ bývá jako hlavní důvod pro zavedení maximálních finančních limitů na dary uváděna zejména snaha zákonodárce minimalizovat riziko korupce, které je spojeno s možným očekáváním protislužby za poskytnutý dar ze strany dárce a s obavou, že výše daru adekvátně posiluje i dané očekávání, resp. připravenost politické strany mu vyhovět. Dalším důvodem bývá snaha ochránit svobodnou (volnou) a rovnou soutěž politických sil před vychýleními způsobenými tím, že některé subjekty, které by za sebou měly finančně silné dárce, by měly výrazněji větší možnosti ovlivňovat charakter politické debaty a politické soutěže jako celku. Oba uvedené důvody (které by se ve vztahu ke svobodě projevu daly podřadit pod omezení z důvodu ochrany „práv a svobod druhých“ v čl. 17 odst. 4 Listiny) považuje Ústavní soud za legitimní a stejně tak shledává způsob spočívající v zakotvení finančního stropu za vhodný prostředek k jejich dosažení, protože vytváří určitý pomyslný limit vůči nebezpečným očekáváním, resp. vychýlením v prostředí principiální rovné politické soutěže.
   8. 93. Kritérium nezbytnosti daného prostředku vyžaduje porovnávání zvoleného omezení částkou 3 000 000 Kč na jednoho dárce a jeden kalendářní rok s jinými dostupnými prostředky, které by stejně efektivně dosahovaly daných legitimních cílů a méně zasahovaly do chráněných ústavních principů volné soutěže politických stran a svobody projevu. Zakotvení zákazu přijímat od jedné osoby dary nad určitou celkovou výši je v současnosti obvyklým prvkem úpravy financování politických stran ve světě, ačkoliv některé státy takto stanovené omezení neuplatňují (např. Rakousko či SRN), resp. uplatňují (i) omezení jiná [např. zákaz přijmout dar od právnických osob ve Francii, Belgii či Řecku, od specifických právnických osob jako např. církví či charitativních organizací v Německu, možnost přijímání darů jen pro specifické účely jako např. pro účely volební kampaně ve Francii, stanovení celkového povoleného objemu darů pro jednu politickou stranu jako např. v Portugalsku atd.; informace pocházejí ze studie Parlamentního institutu DRAHORÁD, V., NĚMEC, J., PECHÁČEK, Š. Úprava financování politických stran a volebních kampaní ve vybraných státech Evropské unie. Studie č. 1.187. (dostupné na https://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=20552) a ze studie Transparency International KLIMEŠOVÁ, M., BUREŠ, R., BOUDA, P. Financování politických stran v České republice a potřebné změny regulace, (dostupné na https://www.transparency.cz/wp-content/uploads/financovani_politickych_stran_-_analyza_eps_tic_a_sou.pdf.pdf)]. Česká právní úprava se v tomto ohledu nejeví vůči politickým stranám jako přísná, jak dokládají například výsledky srovnání ve druhé jmenované studii (s. 36 a 37), které ukazují nejen variabilitu z hlediska toho, zda je finanční limit u darů ve státě stanoven, ale i značnou variabilitu případné výše takového omezení. Ústavní soud proto akceptuje značnou míru uvážení zákonodárce rovněž v této otázce, neboť přijatá míra omezení darů nepředstavuje zásadní omezení volné soutěže politických stran, a to proto, že jim i nadále ponechává širokou možnost oslovit velkou skupinu subjektů s žádostí o přiměřenou finanční podporu. Zkoumané ustanovení navíc nepředstavuje ani nepřiměřený zásah do svobody projevu dárců, jelikož jejich okruh v zásadě neomezuje, pouze - z legitimních důvodů - stanovuje maximální finanční výši této podpory, aniž by současně limitoval jinou podporu, kterou lze též uplatnit svobodu projevu (dobrovolnictví, publikační podpora, oficiální „přihlášení se“ k politice strany apod.). Z těchto důvodů lze v této otázce regulace financování politických stran ze soukromých zdrojů akceptovat přístup zákonodárce, který zvolil variantu přímého omezení politické strany i dárce stanovením mezní částky darů, a nikoli variantu toliko zvýšené kontroly takového financování formou posílené evidence. Ústavní soud proto uzavírá, že zákonodárce nastavením příslušného limitu nevybočil z mezí svého uvážení, neboť napadené ustanovení obstálo ve všech částech testu proporcionality.
   9. 94. Pro úplnost je namístě se stručně vyjádřit k námitce navrhovatelky, že napadené ustanovení způsobuje nepřímou diskriminaci „menších“ politických stran. K této námitce Ústavní soud uvádí, že politické strany mohou vzájemně spolupracovat s jinými politickými stranami formou poskytování darů, přičemž může jít o legitimní prostředek, jak působit v prostředí, ve kterém mají „menší“ (např. regionální) politické strany složitější přístup do Poslanecké sněmovny v důsledku nutnosti překročení celostátní uzavírací klauzule, kdy současně vytvoření formální koaliční spolupráce politických stran naráží na výraznou nevýhodu ve formě přísně nastavené a v ustálených demokraciích v této podobě nestandardní sčítací uzavírací klauzule pro vstup do Poslanecké sněmovny. Tato nevýhoda působí vůči možné formální koaliční spolupráci demotivujícím způsobem, a je tedy pochopitelné, pokud zejména menší politické strany hledají jiné formy spolupráce, které mohou být spojeny i s finanční podporou (např. kandidování členů jedné politické strany na kandidátních listinách jiné politické strany, u níž je překročení 5% hranice při volbách do Poslanecké sněmovny pravděpodobnější). Zákonodárci se tak za dané situace nabízí k vážné úvaze přehodnocení aplikovatelnosti daného omezení i na dary poskytované mezi politickými stranami navzájem. Nicméně částka 3 000 000 Kč se Ústavnímu soudu nejeví jako natolik nízká a (již) nepřípustně omezující finanční podporu jiné politické strany, aby musel v rámci abstraktní kontroly ústavnosti z tohoto důvodu napadené ustanovení zrušit.

1. C. Zúžení okruhu subjektů, s nimiž jsou politické strany oprávněny uzavřít smlouvu o poskytnutí zápůjček a úvěrů, jen na banky registrované na území České republiky
   1. 95. Předmětem napadeného ustanovení § 17 odst. 8 písm. i) zákona č. 424/1991 Sb. je zúžení okruhu subjektů, s nimiž jsou politické strany oprávněny uzavřít smlouvu o poskytnutí zápůjček a úvěrů, pouze na banky registrované na území České republiky. Navrhovatelka shledává protiústavnost příslušného omezení ze čtyř hledisek. Namítá nepřímou diskriminaci hospodářsky méně silných politických stran odporující čl. 3 odst. 1 Listiny, dále rozpor s principem volné soutěže politických stran dle čl. 5 Ústavy, rozpor s čl. 21 Listiny a samostatně argumentuje porušením principu proporcionality.
   2. 96. V obecné rovině platí, že veřejná moc nesmí stanovovat takové podmínky, které by některým politickým stranám vytvářely neodůvodněné překážky jejich vzniku a jejich konkurenceschopnému působení v rámci volné soutěže politických stran. Jakékoliv omezení je tedy ústavně přípustné jen tehdy, sleduje-li legitimní cíl, je vhodným nástrojem k dosažení tohoto cíle, je nezbytné a zároveň neomezuje daný princip nad míru přiměřenou dosažení žádaného legitimního cíle. Napadené omezení okruhu přípustných poskytovatelů úvěrů bylo do návrhu zákona vloženo přijetím pozměňovacího návrhu, v důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona proto odůvodnění cíle legislativní změny chybí. Je proto možno vyjít z odůvodnění předkladatele pozměňovacího návrhu, poslance Martina Plíška, jenž ve svém vystoupení akcentoval potřebu „větší transparentnosti financování politických stran“. Podle předkladatele totiž v případě předmětného okruhu možných poskytovatelů jde „o důvěryhodné subjekty a jsou zde jasná, čitelná pravidla pro úvěrování politických stran. Naopak tento návrh by ... vyloučil možnost financovat politické strany pomocí úvěrů, které poskytují různé anonymní fyzické nebo právnické osoby, kterým pak mohou být politické strany po volbách zavázány“ (http://www.psp.cz/eknih/2013ps/stenprot/047schuz/s047193.htm). Je přitom namístě uvést, že zvýšení transparentnosti financování politických stran bylo deklarovaným obecným cílem vládního návrhu zákona, jak dokládá jeho důvodová zpráva, na niž odkazuje i vláda ve svém vyjádření k tomuto návrhu, ve které mj. konstatuje, že „[n]avrhovaná právní úprava by měla zajistit vyšší míru transparentnosti financování politických stran a politických hnutí, a to především v kontextu s jejich finanční a věcnou podporou třetími osobami, a vyšší míru kontroly hospodaření stran a hnutí doplněnou o efektivnější systém sankcí“. Posílení transparentnosti financování politických stran považuje Ústavní soud za legitimní cíl, a to v obou možných dílčích smyslech, které mu přisuzuje i předkladatel. Legitimní je tedy jak ve smyslu zajištění formální průhlednosti příslušných vztahů mezi politickou stranou a poskytovatelem, tak ve smyslu minimalizace vztahů nepatřičné závislosti mezi stranou a poskytovatelem, což vyplývá ze zdůrazňování důvěryhodnosti vybraných poskytovatelů.
   3. 97. Ústavní soud má současně za to, že v případě napadeného institutu omezení okruhu subjektů, s nimiž jsou politické strany oprávněny uzavřít smlouvu o poskytnutí zápůjček a úvěrů, jde o zásah vhodný, tedy že zvolený prostředek je z dále uvedených důvodů způsobilý naplnit požadavek sledovaného cíle v podobě zvýšené transparentnosti financování politických stran.
   4. 98. Spatřuje-li navrhovatelka rozpor napadeného ustanovení s principem volné soutěže politických stran a politických sil podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, je třeba v prvé řadě zdůraznit, že patrně přehlíží rozdíl mezi úvěrem (či zápůjčkou) a subvencí (státním příspěvkem). Poskytnutí (faktického) úvěru se vždy řídí bonitou dlužníka. Z elementárních ekonomických zákonitostí proto vychází skutečnost, že ekonomicky slabší subjekt má menší šance získat úvěr než subjekt disponující již nějakým rozsáhlejším majetkem, a - přirozeně - vice versa. Zároveň platí, že ekonomické uvažování zodpovědného věřitele je v zásadě stejné bez ohledu na druh dlužníka, neboť prvotním zájmem každého rozumného věřitele je plná návratnost úvěru (či zápůjčky). Garance volné politické soutěže v čl. 5 Ústavy nutně neznamená, že by zákon měl inherentní nerovnost dlužníků vyrovnávat, pouze ji nesmí bezdůvodně a nepřiměřeně prohlubovat, což stávající úprava nečiní, neboť dopadá na všechny politické strany stejnou měrou. Není navíc důvod petrifikovat právní úpravu, která by ponechala každé z politických stran na výběr, u koho se ucházet o úvěr právě podle souladu jeho pravděpodobných zájmů s politikou dané strany. Tyto zájmy mohou být různé, přičemž u bank je lze alespoň považovat za předvídatelné a relativně transparentní. Je to přitom bezpochyby právě oblast právní regulace bankovního sektoru, se kterou spojuje zákonodárce důvodně svoji snahu potírat v maximální možné míře neblahé důsledky jevu označovaného jako praní špinavých peněz, tedy legalizace výnosů z trestné činnosti. Koneckonců i tímto prizmatem je (inter alia) třeba vnímat ustanovení § 38 odst. 3 písm. k) zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, vložené do zákona právě zákonem č. 302/2016 Sb., dle kterého podá banka pro účely výkonu dohledu zprávu Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí o záležitostech týkajících se klienta, jež jsou předmětem bankovního tajemství, bez souhlasu klienta. Napadené ustanovení lze tedy považovat mj. za jeden z prostředků realizace nejen příslušné vnitrostátní (resp. evropské) právní úpravy, nýbrž i mezinárodních závazků České republiky.
   5. 99. Ústavní soud nepovažuje za případnou obavu, že u bank dosáhnou na úvěr pouze politické strany, které takříkajíc „jdou bankám na ruku“. Dosavadní zkušenost nevypovídá o tom, že by na bankovní úvěry nedosáhly např. politické strany usilující o větší regulaci bankovního sektoru, či dokonce o jejich zvláštní zdanění, byť jde o strany parlamentní. U neparlamentních politických stran je potom možnost získání úvěru výměnou za podporu zájmů banky o to pochybnější. Za nepřípustnou závislost politických stran na poskytovatelích úvěru nadto nelze považovat stav, kdy je dlužník povinen - ex contractu - plnit svému věřiteli, ani stav, kdy uchazeč o úvěr musí splnit podmínky prokazující jeho schopnost úvěr řádně splácet. Nepřípustnou (či nepatřičnou) závislostí by byla (až) situace, kdy by podmínky poskytnutí úvěru byly neodvislé od ekonomické kauzy [přičemž v takovém případě by ale bylo možno indikovat diskriminační jednání poskytovatele úvěru ve smyslu § 1 odst. 1 zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon)]. Prevence takového jednání věřitelů je přitom napadenou právní úpravou dosahována alespoň v tom smyslu, že bankovní sektor je kontrolovatelný a že věřitelé z tohoto sektoru mají poskytování úvěrů jako předmět podnikání; je tedy v zájmu jejich úspěšné podnikatelské činnosti dodržovat potřebné základní zásady profesní etiky, jež naopak nepotřebují jakkoli reflektovat věřitelé, kteří poskytují úvěr zcela nahodile, či dokonce pokoutně, tedy nikoliv jako službu podrobenou přísné kontrole kvality.
   6. 100. Podle názoru Ústavního soudu přitom nepředstavuje ústavněprávní deficit, pokud zákonodárce při sledování legitimního cíle v podobě zvýšení transparentnosti financování politických stran nikterak nezohledňuje zájmy „menších“ politických stran v tom smyslu, aby mezi subjekty, u nichž napadená úprava vylučuje možnost poskytnutí úvěru politické straně, měly ekonomicky slabší politické strany speciální šance na získání úvěrů nepřiměřených jejich ekonomickému postavení. Taková situace by zcela zřejmě otevírala četné možnosti spekulativního jednání věřitelů, u nichž by hrozila skutečná nepřiměřená závislost dlužníků. Napadenou právní úpravu je proto třeba v rámci testu proporcionality hodnotit nejen jako vhodnou, neboť chrání politickou soutěž od nepřiměřené závislosti politických stran na subjektech, jež nejsou profesionálními úvěrovými institucemi, a tak mohou „úvěr“ poskytovat jako speciálně podmíněné beneficium, nýbrž i jako úpravu nezbytnou, neboť samotné reportování úvěrových vztahů politickými stranami nemůže výše naznačenému nežádoucímu jednání zabránit (může je toliko indikovat, což není dostačující).
   7. 101. Navrhovatelce je možno přitakat toliko v tom, že z hlediska přiměřenosti mohl vzít zákonodárce do úvahy, zda by - obdobně jako v případě darů - nepostačilo omezit výši poskytovaných úvěrů nebankovními subjekty nějakou fixní částkou. Ústavní soud se však domnívá, že v případě poskytování úvěru jiným než bankovním subjektem dochází k těžko eliminovatelnému riziku, že se úvěrovaná politická strana ve vztahu k poskytovateli úvěru (či zápůjčky) dostane do potenciálně závislého postavení, u kterého nemusí primární ekonomický zájem (toliko) na řádném splacení úvěru představovat pro poskytovatele úvěru hlavní zájem, jímž je jeho vztah s úvěrovanou politickou stranou ovládán. Zatímco v případě daru se obdarovaná politická strana, nebude-li jednat v souladu se zájmy dárce, vystavuje „pouze“ riziku, že jí daný dárce již další dar v budoucnu neposkytne, v případě úvěru je úvěrovaná politická strana do doby splacení úvěru v pozici jakéhosi rukojmí, přičemž poskytovatel úvěru, jenž nemusí sledovat primární ekonomický zájem na řádném splacení úvěru, může mít kupř. tendenci snažit se ovlivnit jednotlivé kroky politické strany příslibem, že (již) nebude požadovat splacení nesplacené části úvěru. Takové riziko - jak výše pojednáno - je přitom v případě bank možno víceméně vyloučit. Napadenou právní úpravu, jež na jedné straně umožňuje limitované poskytování darů kterýmkoliv subjektem, na straně druhé však podstatným způsobem omezuje okruh možných poskytovatelů úvěrů, je proto i z tohoto úhlu pohledu možno považovat za koherentní, vnitřně konzistentní a ústavně konformní.

1. D. Politické instituty a příspěvek na podporu činnosti politického institutu
   1. 102. Navrhovatelka konečně navrhuje zrušení celé právní úpravy politických institutů, včetně úpravy příspěvku na podporu činnosti politického institutu, a to pro rozpor s principem nediskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny a principem volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy. Vzhledem k tomu, že jde o relativně samostatnou část návrhu, vyčlenil ji Ústavní soud k samostatnému posouzení, ačkoliv v otázce příspěvku na podporu činnosti politického institutu se jedná o aspekt státního financování politických stran, a tedy o otázku věcně související s předchozím oddílem týkajícím se stálého příspěvku (a příspěvku na mandát). Zákonná úprava výše příspěvku na podporu činnosti politického institutu je dokonce závislá na výši příspěvku na činnost, který náleží politické straně a který se podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb. skládá právě ze stálého příspěvku a příspěvku na mandát.
   2. 103. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 302/2016 Sb. uvádí k politickým institutům a finanční podpoře jejich činnosti ze strany státu následující: „[Z]a účelem vytvoření podmínek pro etablování a dlouhodobě udržitelné financování institucí, které by svou činností posilovaly roli politického stranictví ve společnosti a tím i stabilitu politického systému jako celku ..., se navrhuje doplnit platnou právní úpravu o možnost založení nebo účasti na činnosti politického institutu - veřejně prospěšné právnické osoby, jejímž úkolem by mělo být, obdobně jako v řadě vyspělých evropských demokracií, zejména vzdělávání veřejnosti v politickém myšlení a proceduře, zkvalitňování veřejné debaty a politické kultury, podpora demokratických hodnot a právního státu, podpora aktivní volební účasti občanů na volebním procesu a v neposlední řadě i rozšíření a upevnění expertního zázemí politických stran.“ (s. 41 a 42 důvodové zprávy).
   3. 104. Podle slov tehdejšího ministra pro lidská práva a rovné příležitosti Jiřího Dienstbiera byl pro formální zavedení politických institutů inspirací německý vzor tzv. politických nadací (nebo nadací blízkých politickým stranám, Parteinahe Stiftungen, Parteistiftungen, politische Stiftungen), existujících jak na spolkové, tak zemské úrovni. Mezi nejznámější patří zejména Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) blízká SPD, Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) blízká CDU a Hanns-Seidel-Stiftung (HSS) blízká CSU. Nutno doplnit, že v SRN jsou tyto instituce, působící až na výjimku na základě § 55 a násl. německého občanského zákoníku, na spolkové úrovni financovány z cca 90 % z veřejných zdrojů prostřednictvím příslušných ministerstev. Využití státních příspěvků kontroluje v průběhu roku Spolkový správní úřad (Bundesverwaltungsamt), který závěrem roku provádí spolu s Ministerstvem vnitra také výslednou kontrolu. Dodnes však nebyl přijat příslušný zákon, který by upravil financování politických nadací, což je předmětem kritiky zejména ze strany akademiků (např. GEERLINGS, J. Verfassungs- und- verwaltungsrechtliche Probleme bei der staatlichen Finanzierung parteinaher Stiftungen. Berlin: Duncker & Humblot, 2003, a MERTEN, H. Parteinahe Stiftungen im Parteienrecht. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1999). Spolkový ústavní soud se v minulosti zabýval otázkou, zda státní financování politických nadací není skrytou formou financování politických stran. Ve svém zamítavém nálezu sp. zn. 2 BvE 5/83 ze dne 14. 7. 1986 [BVerfGe 73, 1] shledal, že státní financování politických nadací je ve veřejném zájmu, ale že rozdělování veřejných prostředků na podporu politického vzdělávání pro nadace předpokládá právní a faktickou nezávislost těchto institucí na politických stranách. V praxi to znamená požadavek na dodržení přísného odstupu od jednotlivých stran, resp. jejich vzájemnou organizační a personální nezávislost. Zároveň je vyžadováno, aby neprobíhaly bezprostřední finanční toky mezi politickou stranou a jí blízkou nadací.
   4. 105. I v České republice již existují instituce, které jsou blízké určitým politickým stranám a mívají např. právní povahu spolku nebo ústavu (např. Masarykova demokratická akademie, z. s., Institut pro politiku a společnost, z. s., nebo CEVRO Institut, z. ú.). Oproti politickým institutům podle zákona č. 424/1991 Sb. však jde o instituce bez státního financování ve formě zvláštního příspěvku ze státního rozpočtu. Naopak politické instituty mají za určitých podmínek nárok na státní příspěvek - příspěvek na podporu činnosti politického institutu, který je jedním z dovolených příjmů politických stran podle § 17 odst. 8 písm. j) zákona č. 424/1991 Sb. Podle tohoto ustanovení tedy jde právně o příjem politické strany, nikoli politického institutu, ačkoliv právní úprava není v tomto ohledu zcela jednoznačná - podle zákona je to např. politický institut, který nesmí použít státní příspěvek na financování volební kampaně politické strany, jinak odpovídá za přestupek.
   5. 106. Napadená právní úprava stanoví, že politická strana může založit nebo být členem jednoho politického institutu, kterým se pro účely zákona č. 424/1991 Sb. rozumí právnická osoba, jejímž hlavním předmětem činnosti je výzkumná, publikační, vzdělávací nebo kulturní činnost v jedné z oblastí vyjmenovaných v ustanovení § 17 odst. 4 písm. a) až e), např. rozvoj demokracie, právního státu, pluralismu nebo podpora aktivní účasti občanů na veřejném životě. Všechny výsledky své činnosti v těchto oblastech, jejichž povaha to umožňuje, musí politický institut uveřejňovat přes internet (ustanovení § 17 odst. 5).

Následující stránka