Nález Ústavního soudu ze dne 16. ledna 2007 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 425/2002 Sb., některých ustanovení zákona č. 427/2003 Sb., některých ustanovení zákona č. 309/2002 Sb. a některých ustanovení zákona č. 626/2004 Sb., pokud se týkají soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu
32. Podle důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona, který byl nakonec přijat a vyhlášen pod č. 626/2004 Sb., je smyslem této úpravy zrušit od roku 2005 institut tzv. dalšího platu a všech jeho podob hrazených z prostředků veřejných financí a jeho zrušení kompenzovat s účinností od 1. ledna 2005 formou zvýšení měsíčních platových tarifů v rozsahu odpovídajícím v průměru jedné dvanáctině jednoho dalšího platu, který by se jinak v roce 2005 poskytl. Obdobný postup byl navržen i pro představitele státní moci, některých státních orgánů, pro soudce a státní zástupce.
V. Ústavní konformita legislativního procesuV.
33. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu má Ústavní soud, kromě posouzení souladu napadeného zákona s ústavními zákony, zjišťovat, zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
34. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nenamítal vadu legislativního procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce, není s ohledem na principy procesní ekonomie nutné tuto otázku blíže zkoumat, a postačí formální ověření průběhu legislativního procesu z veřejně dostupného informačního zdroje na www.psp.cz.
35. Ústavní soud z něj zjistil, že návrh zákona, který byl posléze vyhlášen pod č. 626/2004 Sb. (sněmovní tisk 680 Poslanecké sněmovny 2002-2006), byl poté, co jej Senát vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, schválen usnesením č. 1395 na 38. schůzi Poslanecké sněmovny dne 26. listopadu 2004 ve znění schváleném Senátem, kdy ze 187 přítomných poslanců hlasovalo pro návrh 109, proti 57. Zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl vyhlášen v částce 212 Sbírky zákonů, která byla rozeslána 10. prosince 2004, pod číslem 626/2004 Sb.
36. Návrh zákona, který byl posléze vyhlášen pod č. 309/2002 Sb. (sněmovní tisk 794 Poslanecké sněmovny 1998-2002), byl poté, co jej Senát vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, schválen usnesením č. 2318 na 51. schůzi Poslanecké sněmovny dne 13. června 2002 ve znění schváleném Senátem, kdy ze 171 přítomných poslanců hlasovalo pro návrh 95, proti 52. Zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl vyhlášen v částce 114 Sbírky zákonů, která byla rozeslána 12. července 2002, pod číslem 309/2002 Sb.
37. Ústavní soud konstatuje, že zákony č. 626/2004 Sb. a 309/2002 Sb. byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, resp. že v tomto řízení nezjistil nic, co by svědčilo pro závěr opačný.
38. Ústavní konformitu legislativního procesu stran zákona č. 425/2002 Sb. zjišťoval Ústavní soud již v řízení pod sp. zn. Pl. ÚS 34/04 a dospěl k závěru, že tento zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (nález sp. zn. Pl. ÚS 34/04 ze dne 14. července 2005). Taktéž ústavní konformitu legislativního procesu stran zákona č. 427/2003 Sb. zjišťoval Ústavní soud již v řízení pod sp. zn. Pl. ÚS 43/04 a dospěl k závěru, že tento zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (nález sp. zn. Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. července 2005). Na oba nálezy Ústavní soud ve stručnosti odkazuje.
VI. Hodnocení Ústavního souduVI.
39. Navrhovatel dospěl k závěru, že napadená zákonná ustanovení stručně řečeno představují restrikci platů soudců rozpornou s ustanoveními čl. 1 odst. 1Ústavy, podle něhož je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana, ve spojení s čl. 82 odst. 1Ústavy, podle něhož jsou soudci při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat, a s čl. 1Listiny, který stanoví, že lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech a že základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Podle názoru Ústavního soudu sice ustanovení čl. 1Listiny na daný případ aplikovatelné zřejmě není a odůvodnění návrhu by odpovídal spíše poukaz na porušení čl. 2 odst. 1Ústavy, v němž se promítá princip dělby státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní, to však není pro posouzení návrhu podstatné vzhledem k vázanosti Ústavního soudu petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním.
40. Ústavní soud se již ve svých rozhodnutích několikrát zabýval, zjednodušeně řečeno, otázkou platových restrikcí vůči soudcům. Nyní je Ústavní soud opětovně s tímto problémem konfrontován, je proto vhodné dosavadní precedenty stručně připomenout.
42. Nálezem ze dne 3. července 2000 sp. zn. Pl. ÚS 18/99 (Sbírka rozhodnutí, svazek 19, nález č. 104, vyhlášen pod č. 320/2000 Sb.) Ústavní soud návrh Městského soudu v Brně na zrušení části ustanovení § 4azákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 287/1997 Sb., upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí 1997, zamítl. I v daném nálezu přitom zdůraznil, že soudcovská nezávislost představuje jednu ze základních demokratických hodnot, jejímuž zajištění nesporně napomáhá i materiální zabezpečení soudců. Považoval přitom za podstatné, aby do platů soudců jiné orgány státní moci nezasahovaly, a to jakoukoliv formou, svévolně a opakovaně. Pro rozhodovaný případ ale zásah zákonodárce znaky svévole dle Ústavního soudu nevykazoval.
45. Posuzovaná změna v zákonné úpravě vztahující se k platovým poměrům soudců překročila dle názoru Ústavního soudu ústavní limity pro akceptaci „výjimečnosti“ aktu, jímž došlo k odejmutí dalšího platu soudcům tak, jak tyto soud vymezil v předchozích rozhodnutích. Uvedl dále, že lze-li za zcela výjimečných okolností akcentovat princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců, neplatí tato relace obou principů obecně jako jednou pro vždy a za všech okolností daná. Naopak, platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou. Jinými slovy, lze-li akceptovat aplikaci principu rovnosti ve svrchu uvedeném smyslu co do výjimečného ekonomicky odůvodněného krácení platů všech, nelze akceptovat rovnost všech svrchu uvedených skupin (ani jako cílovou kategorii) co do konečné výše platů. Usilování o takovou rovnost vybočuje z kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně chápaném principu rovnosti. Tento princip nalézá v materiálním smyslu své hranice ve vyjádření, dle kterého „stejné nesmí být upravováno libovolně nestejně, avšak zároveň nestejné nesmí být upravováno libovolně stejně“. Princip rovnosti nelze chápat jako nivelizaci ve výsledku, nýbrž je třeba jej interpretovat jako garanci stejných startovních šancí. Takto vyložený princip rovnosti však zákonodárce dle přesvědčení Ústavního soudu v § 1zákona č. 416/2001 Sb. zjevně nedodržel. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 zformuloval zobecňující maximu, dle které princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců lze akcentovat před principem komplexně chápané nezávislosti soudců za zcela výjimečných okolností, a tím vymezil prostor ústavní konformity platové restrikce vůči soudcům. V této souvislosti považuje Ústavní soud za nezbytné zdůraznit, že argumentace nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 shrnula základní principy vztahu zákonodárné a výkonné moci v prostředí demokratického právního státu, které se staly i východiskem pro rozhodování pléna v této věci (viz bod 49).
47. Nálezem z téhož dne sp. zn. Pl. ÚS 34/04 (viz výše) Ústavní soud na návrh Městského soudu v Brně zrušil ustanovení § 2zákona č. 425/2002 Sb., pokud se týká soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [§ 1 písm. h)zákona č. 425/2002 Sb.], tj. ustanovení, jímž bylo pro rok 2003 stanoveno mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců a kterým se těmto osobám stanovila výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003.
48. Třetím nálezem z téhož dne sp. zn. Pl. ÚS 43/04 (viz výše) Ústavní soud na návrh Městského soudu v Brně zrušil ustanovení § 2zákona č. 427/2003 Sb., ve znění zákona č. 626/2004 Sb., pokud se týká soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [§ 1 písm. i)zákona č. 427/2003 Sb., ve znění zákona č. 626/2004 Sb.], tj. ustanovení, jímž bylo pro rok 2004 stanoveno mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců a výše dalšího platu za první pololetí roku 2004.
49. V posledních třech citovaných nálezech formuloval Ústavní soud s ohledem na dosavadní judikaturu a komparativní analýzu tyto základní zobecňující teze:
• posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti,
• ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,
• zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců [viz doporučení Výboru ministrů Rady Evropy (94) 12 ze dne 13. října 1994], příp. není-li výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na moc soudní.
50. Sluší se zopakovat i základní argumenty, které Ústavní soud vedly k formulaci těchto tezí. Ústavní soud vychází z premisy, že princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2Ústavy). Požadavek nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců jako garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení a ze zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem „odčleněným“ od politické moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního postavení (mezi něž nutno zařadit nesesaditelnost, neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční nezávislosti na orgánech reprezentujících zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od moci zákonodárné a výkonné (zejména uplatněním zásady inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském rozhodování.
51. Ústavní soud opakovaně vyložil, že zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců (jinými slovy platové restrikce) nutno do rámce chráněného principem jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů. Nezávislost soudců je v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním. Tento komponent principu nezávislosti soudců byl zakotven i v doporučení Výboru ministrů Rady Evropy (94) 12 ze dne 13. října 1994 ohledně nezávislosti, efektivnosti a role soudců, dle něhož se mezi „řádné pracovní podmínky“ soudců řadí i „zajištění přiměřenosti postavení a odměňování soudců s ohledem na důstojnost jejich profese a pracovní zatížení“ (Zásada III, bod 1b). Obdobná maxima je obsažena i v čl. 6.1 Evropské charty o statutu soudce, přijaté účastníky multilaterálního setkání organizovaného Radou Evropy ve dnech 8. až 10. července 1998, dle něhož soudci z povolání mají právo na plat, jehož výše má být stanovena tak, aby je chránila před tlakem směřujícím k ovlivnění jejich rozhodnutí a všeobecně k ovlivnění jejich chování při nalézání práva, kterým by mohla být ohrožena jejich nezávislost a nestrannost. Druhým důvodem podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné, resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu „penalizace“ soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy nátlaku na jejich rozhodování.
Vlastní posouzení ústavnosti napadených ustanovení zákona
52. Jak je z rekapitulace dosavadní judikatury Ústavního soudu zřejmé, Ústavní soud se dosud zabýval případy, kdy soudcům byl v letech 1997 až 2004, spolu s ostatními představiteli státní moci, jednorázově odnímán, popř. snižován tzv. další plat, který do konce roku 2004 tvořil jednu z nárokových složek odměny představitele státní moci za výkon funkce. V důsledku těchto zásahů byl opakovaně, „mimořádně“ a přitom každoročně v letech 1997 až 2004 snižován celkový roční úhrn platu soudce. Soudcům byla odnímána, popř. snižována jedna z nárokových složek jejich odměny, aniž by toto snížení bylo kompenzováno nárůstem v jiné nárokové složce. Takové platové restrikce, až na dvě výjimky, shledal Ústavní soud protiústavními, jak bylo rekapitulováno výše.
53. V nyní projednávaném případě je však Ústavní soud konfrontován na první pohled s odlišnou situací. Nejde o snížení nebo odnětí dalšího platu nebo jiné nárokové složky odměny soudce za výkon funkce jako v dosavadních případech, nýbrž o opatření, jímž bylo v roce 2003 a 2004 sníženo tempo růstu platů soudců (platy byly, jinými slovy, zmrazeny). Ústavní soud proto musí nejprve odpovědět na otázku, zda v daném případě lze vůbec hovořit o platové restrikci vůči soudcům ve smyslu dosavadních nálezů.
54. Konstrukce odměňování představitelů státní moci včetně soudců v zákoně o platu představitelů státní moci je poměrně komplikovaná. Pravidelný příjem soudce se skládá z platu vypláceného měsíčně, do konce roku 2004 soudci dostávali ještě dva další platy ve výši měsíčního platu, vyplácené v prvním a druhém pololetí kalendářního roku. Vedle platů soudce měsíčně obdrží víceúčelovou paušální náhradu výdajů. Ta sice nemá charakter odměny za výkon funkce, avšak pro její pravidelnost, nezúčtovatelnost a peněžitou formu ji Ústavní soud pro účely kvantifikace materiálního zajištění soudců bude posuzovat jako součást pravidelného příjmu soudce. To pochopitelně neplatí o naturálním plnění a náhradě prokázaných výdajů, které nemají charakter odměny za výkon funkce, nejsou vyčíslitelné peněžitou částkou, resp. jsou poskytovány nepravidelně a proti vyúčtování.
55. Pro zjištění dopadu napadených zákonných ustanovení do materiálního zabezpečení soudců je nutno vycházet z úhrnu pravidelných příjmů soudců v kalendářním roce; měsíční příjmy již s ohledem na existenci dalších platů vyplácených jen v určitých měsících v roce srovnávat nelze, navíc hospodářská, rozpočtová i daňová soustava je přirozeně vybudována na cyklu kalendářního roku. Kvantifikace materiálního zabezpečení soudců v podobě úhrnu jejich příjmů v kalendářním roce je tak pro Ústavní soud základním kritériem pro zjištění, zda v důsledku opatření ve sféře odměňování soudců došlo či nedošlo k platové restrikci. Za platovou restrikci, v souladu s dosavadními nálezy Ústavního soudu, je třeba považovat opatření, kdy soudci je odňata nebo snížena nároková složka odměny (např. další plat), aniž by toto odnětí nebo snížení bylo kompenzováno zvýšením jiné nárokové složky odměny. Za další formu platové restrikce je ovšem třeba považovat i zmrazení zákonem předpokládaného růstu příjmů soudců nebo i jiných ústavních činitelů, přičemž např. „trvalé“ zmrazení platů některých představitelů státu by Ústavní soud nepochybně posuzoval jako krok ústavně nepřípustný.
56. Z dokazování vyplynulo, že příjem soudce se ve sledovaném období od roku 2001 do roku 2006 nesnížil. Naopak, roční příjem soudce rostl, a to i v roce 2003 ve srovnání s rokem 2002, přestože příjem soudce za rok 2003 ovlivnil zákon o mimořádném platovém opatření pro rok 2003, jehož ústavnost navrhovatel pod bodem I petitu zpochybnil. V důsledku přijetí zákona o mimořádném platovém opatření pro rok 2004 napadeného pod bodem II petitu se sice příjem soudce v roce 2004 oproti roku 2003 nezvýšil, nicméně ani neklesl, což je z hlediska dosavadních nálezů Ústavního soudu rozhodující. Současně je zřejmé, že napadenými zákonnými ustanoveními nebylo zasaženo do některé z nárokových složek odměny, konkrétně nebyl jimi snížen měsíční plat, další plat nebo víceúčelová paušální náhrada v daném kalendářním roce oproti dosavadnímu stavu, aniž by takové snížení bylo kompenzováno navýšením jiné nárokové složky odměny.
57. Ústavní soud na tomto místě připomíná, že tenorem dosavadních precedentů je teze (princip), že platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, pokud nenastanou zcela výjimečné, mimořádné okolnosti státu. Z dosavadní judikatury Ústavního soudu ovšem nelze dovozovat trvalý a nezpochybnitelný nárok na každoroční růst platů soudců.
58. Ústavní soud proto uzavírá, že zákonná ustanovení napadená pod body I a II nepředstavují platovou restrikci, která by byla v rozporu s čl. 1 odst. 1 (princip demokratického právního státu), čl. 2 odst. 1 (princip dělby státní moci) a čl. 82 odst. 1 (princip nezávislosti soudní moci) Ústavy, neboť k zastavení nárůstu platů soudců došlo pouze na jeden rok. Ústavní soud se však neztotožnil se všemi důvody, které zákonodárnou a výkonnou moc vedly k přijetí napadených zákonných ustanovení, zejména s argumentací „dalšího vzdalování se“ úrovně platů soudců od úrovně platů zaměstnanců veřejných služeb a správy. Tato argumentace neobstojí, a to i ve srovnání s ostatními vyspělými demokratickými státy.
59. V linii dosavadních nálezů Ústavní soud považuje za nutné vyjádřit své hluboké přesvědčení, že neblahá praxe „mimořádných“, a přitom zcela pravidelných opatření v oblasti odměňování soudců, s níž byl po osm let (1997 až 2004) Ústavní soud opakovaně konfrontován, je minulostí, která se již nevrátí. I když v daném případě Ústavní soud neshledal, že by v důsledku napadených zákonných ustanovení došlo ke snížení materiálního zabezpečení soudců oproti dosavadnímu stavu, je zřejmé, že neustálé změny pravidel odměňování soudců k žádoucí stabilizaci justice nepřispěly. Ústavní soud znovu na tomto místě připomíná, že přiměřené materiální zajištění soudců je jednou z významných podmínek jejich nezávislosti a že ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i omezený dispoziční prostor pro zákonodárce v oblasti odměňování soudců. Za daného stavu a s ohledem na neblahou zkušenost z minulých let považuje Ústavní soud za nesporný pokrok v oblasti odměňování soudců a ostatních představitelů státní moci odbourání tzv. dalších platů a jejich „rozpuštění“ do měsíčních platů, aniž by tímto opatřením došlo k meziročnímu poklesu celkového příjmu soudce. Za výrazný prvek záruky přiměřeného materiálního zabezpečení soudců z hlediska principu dělby státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní a požadavku jejich vzájemné vyváženosti je třeba považovat i přímou vazbu mezi platem představitelů moci zákonodárné a výkonné na straně jedné a platem soudců na straně druhé. Konstrukce zákona o platu představitelů státní moci, která s pomocí jednotné platové základny a zákonem stanovených koeficientů zaručuje, že spolu se zvýšením platů představitelů moci zákonodárné a výkonné se ve stejném poměru automaticky zvýší i platy soudců, tak představuje významnou, v právním řádu vestavěnou pojistku, že poměr v materiálním zabezpečení představitelů jednotlivých mocí bude i v budoucnu zachováván.