Nález Ústavního soudu ze dne 22. ledna 2019 sp. zn. Pl. ÚS 32/17 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), ve znění pozdějších předpisů

VII. 4. 1 Účel zákona, resp. napadených zákonných ustanovení VII. 4. 1

1. 71. Účelem zákona o registru smluv je stanovení zvláštních podmínek účinnosti vybraných smluv, dále podmínek uveřejňování takových smluv prostřednictvím registru smluv a konečně fungování registru smluv samého (§ 1 zákona). Věcná působnost zákona je vymezena v jeho ustanovení § 2, z něhož se podává, že prostřednictvím registru smluv se povinně uveřejňují soukromoprávní smlouvy, dále smlouvy o poskytnutí dotace a konečně smlouvy o poskytnutí návratné finanční výpomoci. Zákon však nedopadá na veškeré zde uvedené smlouvy, nýbrž jen na takové, jejichž (alespoň jednou) smluvní stranou je některý ze subjektů uvedených v § 2 odst. 1 písm. a) až n) zákona, přičemž všechny zde uvedené subjekty mají jedno společné: vazbu na veřejné rozpočty, tedy to, že alespoň částečně hospodaří s veřejnými finančními prostředky. Dopad zákona pak dále zužuje jeho ustanovení § 3, které stanovuje výjimky z povinnosti uveřejnit příslušnou smlouvu v registru smluv, a to buďto pro určitý okruh informací obsažených v jinak uveřejňované smlouvě, anebo pro určitý druh smluv. K zajištění toho, že dotčené subjekty dostojí povinnosti uveřejnit dané smlouvy v registru smluv příslušným způsobem a ve stanoveném rozsahu (ustanovení § 5 zákona), pak § 6 odst. 1 zákona váže účinnost smluv podléhajících povinnosti uveřejnění v registru právě na jejich uveřejnění a § 7 odst. 1 zákona stanoví následek neuveřejnění takové smlouvy ve stanovené lhůtě, a to její „zrušení od počátku“. Ustanovení § 7 odst. 2 a 3 zákona pak stanoví možnosti dodatečně konvalidovat negativní důsledky porušení povinnosti uveřejnit danou smlouvu ve stanovené lhůtě. Ustanovení § 8 odst. 2 zákona dále zakotvuje povinnost uzavřít smlouvy, na něž dopadá povinnost uveřejnění v registru, v příslušné formě a § 8 odst. 3 zákona upravuje pravidla pro doplňky, změny, nahrazení či zrušení smluv, které byly uzavřeny před 1. červencem 2017. Konečně § 9 zákona stanoví, že pravidla obsažená v ustanoveních § 6 a 7 se použijí poprvé na smlouvy uzavřené 1. července 2017.
2. 72. Z uvedeného je zřejmé, že cílem zákona o registru smluv je zajistit uveřejnění vybraných smluv, u nichž je alespoň jednou ze smluvních stran některý z dotčených subjektů, jejichž hospodaření je navázáno na veřejné finanční prostředky. Protože se tak děje prostřednictvím registru smluv, který je přístupný způsobem umožňujícím bezplatný dálkový přístup (§ 4 odst. 3 zákona o registru smluv), je zjevné, že účelem zákona je zpřístupnění dotčených smluv široké veřejnosti v souladu s ústavně zaručeným právem na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny (informační funkce zákona). To lze ostatně dovodit také z vazby mezi zákonem o svobodném přístupu k informacím a zákonem o registru smluv, neboť platí, že prostřednictvím registru smluv se neuveřejňují informace, které nelze poskytnout při postupu podle předpisů upravujících svobodný přístup k informacím (§ 3 odst. 1 zákona o registru smluv). Konečně lze doplnit, že ve vazbě na uvedený účel je možné identifikovat i další základní právo, jež je prostřednictvím zákona realizováno, totiž právo občanů podílet se na správě věcí veřejných dle čl. 21 odst. 1 Listiny (kontrolní funkce zákona).

VII. 4. 2 Povaha zásahů do práva podnikat VII. 4. 2

1. 73. Pokud jde o posouzení, zda se zásahy představované povinnostmi plynoucími z jednotlivých ustanovení zákona o registru smluv nedotýkají samotné existence či skutečné realizace podstatného obsahu práva podnikat, má Ústavní soud za to, že o takový kvalifikovaný zásah v posuzované věci nejde. Posuzuje-li totiž Ústavní soud otázku samotného přístupu k právu podnikat ve smyslu svobody podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny), je toho názoru, že zákon o registru smluv žádnému ze subjektů vymezených v § 2 odst. 1 písm. a) až n) ani jinému dotčenému subjektu přístup k tomuto právu nijak neupírá (rozuměj, nijak neomezuje samu možnost samostatně vykonávat na vlastní účet a odpovědnost výdělečnou činnost živnostenským nebo obdobným způsobem se záměrem činit tak soustavně za účelem dosažení zisku).
2. 74. Naopak zásadní, i z hlediska argumentace navrhovatelky, je dle Ústavního soudu otázka zásahů (omezení) do vlastního výkonu práva podnikat, zahrnujícího i podmínky s tímto výkonem spojené (čl. 26 odst. 2 Listiny). Ústavní soud konstatuje, že podmínky, které zákon o registru smluv klade na vybrané smlouvy uzavírané dotčenými subjekty - tj. povinnost uveřejnit danou smlouvu ve stanovené lhůtě v registru smluv, rozsah uveřejňovaných informací, vázanost účinnosti takové smlouvy na uveřejnění prostřednictvím registru smluv a konečně i sankce za neuveřejnění takové smlouvy v registru smluv v podobě jejího zrušení, resp. její absolutní neplatnosti ex tunc - nepředstavují zásah, který by se dotýkal skutečné realizace esenciálního obsahu dotčeného základního práva.
3. 75. Argumentace předkládaná navrhovatelkou se týká především těch podnikatelských subjektů, u nichž je podnikání (ve smyslu § 420 odst. 1 o. z.) hlavní náplní jejich činnosti, tj. subjektů vyjmenovaných v § 2 odst. 1 písm. k) zákona o registru smluv (státní a národní podnik) a subjektů uvedených v § 2 odst. 1 písm. n) zákona o registru smluv, v nichž má stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky většinovou majetkovou účast. Naopak v případě dotčených subjektů uvedených v § 2 odst. 1 písm. b) zákona o registru smluv představuje podnikání toliko doplňkovou činnost, k jejíž realizaci nadto územní samosprávné celky přistupují často právě prostřednictvím zakládání kapitálových společností se svou majetkovou účastí. Dlužno dodat, že vůči dalším dotčeným subjektům navrhovatelka již žádnou argumentaci nepředkládá.
4. 76. Ústavní soud dále zkoumal, zda se zásah do práva podnikat - v podobě povinnosti dotčených subjektů uveřejnit vybrané smlouvy v registru smluv - dotýká samotné existence tohoto práva nebo skutečné realizace jeho podstatného obsahu. Navrhovatelka totiž namítá, že údaje, které jsou dotčené subjekty povinny uveřejnit prostřednictvím registru smluv, představují konkurenční výhodu, a jejich udržení „v tajnosti“ je tak pro naplnění obsahu práva podnikat nezbytné. K tomu však Ústavní soud, vycházeje z validních argumentů vlády, musí uvést, že zákon o registru smluv v § 3 stanoví celou řadu výjimek z povinnosti uveřejnění. Z hlediska argumentace navrhovatelky se pak jeví jako zásadní ty výjimky, které jsou uvedeny v § 3 odst. 1 zákona o registru smluv (zde zvláště implicitní odkaz na § 2 odst. 4 a na § 9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím) a v § 3 odst. 2 písm. a), b), d), g), h), i), l), p) a r) zákona o registru smluv. Zvláštní důraz je u dotčených subjektů dle § 2 odst. 1 písm. k) a n) zákona o registru smluv nutno klást na výjimku uvedenou v ustanovení § 3 odst. 2 písm. r), která z povinnosti uveřejnění vylučuje smlouvy uzavřené těmito subjekty, byla-li taková smlouva uzavřena v běžném obchodním styku. Současně je třeba zohlednit i ustanovení § 5 odst. 5 písm. a) a c), jakož i § 5 odst. 6 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb., která umožňují dotčeným subjektům vyloučit z uveřejnění tzv. metadata v podobě identifikace smluvních stran a ceny (eventuálně hodnoty předmětu smlouvy), jsou-li taková data obchodním tajemstvím osob uvedených - mimo jiné - právě v § 2 odst. 1 písm. k) a n) zákona o registru smluv. Uvedený důsledek zákona - tedy povinnost uveřejnit v registru smluv dotčené smlouvy, na které nedopadají shora uvedené výjimky - sice představuje dílčí zásah do práva podnikat (představuje novou zvláštní povinnost), nikoliv však zásah dotýkající se skutečné realizace podstatného obsahu tohoto práva. Konkurenční výhody dotčených subjektů, jejichž ztráta by mohla mít za následek ohrožení skutečné realizace obsahu práva podnikat, je totiž možno i nadále ochránit příslušnými ustanoveními zákona [ustanovení § 3 odst. 2 písm. r) a § 5 odst. 6], přičemž analogické výjimky jsou obsaženy i v jiných zákonech upravujících svobodný přístup k informacím.
5. 77. Ústavní soud nesdílí ani námitku navrhovatelky, že pojmy „běžný obchodní styk“ [§ 3 odst. 2 písm. r) zákona o registru smluv] či „obchodní tajemství“ (§ 5 odst. 6 zákona o registru smluv) jsou příliš vágní. Jde totiž o pojmy, které byly a jsou opakovaně podrobovány jak výkladu ze strany obecných soudů, tak nauky občanského, resp. obchodního práva. K pojmu „obchodní tajemství“ lze navíc doplnit, že jeho definiční znaky obsahuje § 504 o. z., tedy jde o pojem, který zákon blíže vymezuje. K pojmu „běžný obchodní styk“ lze odkázat např. na § 57 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích). Jde o relativně neurčitý právní pojem, jehož bližší obsahové vymezení je třeba učinit vždy v konkrétním případě s ohledem na specifika dané věci. Užití daných pojmů v zákoně o registru smluv proto Ústavní soud nepovažuje za protiústavní, resp. zasahující do skutečné realizace podstatného obsahu práva podnikat. Konečně pokud jde o námitku navrhovatelky týkající se dopadů ustanovení § 8 odst. 3 zákona o registru smluv na starší smlouvy, které by jinak povinnosti uveřejnění v registru smluv nepodléhaly, je třeba uvést, že dané ustanovení lze (a Ústavní soud má za to, že zde jde o jediný logický výklad) vyložit ústavně konformním způsobem, který bude nastíněn níže. Povinnosti kladené na dotčené subjekty zákonem o registru smluv mohou být tedy sice vnímány jako dílčí překážky na cestě za realizací jejich ústavně zaručeného práva podnikat, nicméně tyto rozhodně nelze označit za zásah do samotné podstaty tohoto práva či do realizace jeho podstatného obsahu. Tyto povinnosti nevedenou k tomu, že by určitá činnost dotčených subjektů přestala být způsobilá zajistit prostředky pro jejich potřeby (k tomu srov. závěry nálezů Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/15, bod 48, a sp. zn. Pl. ÚS 10/12, bod 66). Nelze zároveň přehlížet, že novelizovaný zákon o registru smluv, v duchu výhrad, které se vůči jeho původnímu znění snesly, obsahuje poměrně široký prostor pro vyloučení vybraných smluv z uveřejnění v registru. Tyto výjimky evidentně míří právě na ochranu podnikajících subjektů, ať už jde o ochranu jejich obchodního tajemství, nebo hladkou realizaci jejich každodenní podnikatelské činnosti (běžného obchodního styku). K tomu lze již na tomto místě dodat, že postavení dotčených subjektů [a to i národního podniku ve smyslu § 2 odst. 1 písm. k) zákona o registru smluv] je zásadně odlišné od postavení těch osob, které si podnikání svobodně zvolily jako prostředek pro hmotné zajištění svých soukromých potřeb.
6. 78. Jako relevantní lze vnímat námitku navrhovatelky, že § 5 odst. 6 zákona o registru smluv chrání toliko obchodní tajemství osob uvedených v příslušných písmenech § 2 zákona o registru smluv, nikoliv obchodní tajemství druhé smluvní strany. Ani v tomto ohledu však Ústavní soud neshledává zásah do skutečné realizace podstatného obsahu práva těchto subjektů podnikat, neboť uveřejnění ceny, popřípadě označení smluvních stran [nebudou-li tyto současně představovat obchodní tajemství některé z osob uvedených v § 2 odst. 1 písm. e), k) až n) zákona o registru smluv] sice určitým způsobem omezují výkon daného práva, avšak pouze ve vztahu k dotčeným subjektům. Jinými slovy, omezují (v případě, že daná smluvní protistrana nebude mít zájem na uveřejnění daných metadat v registru smluv) toliko volbu protistrany [a to nadto pouze tehdy, jestliže na danou smlouvu nebudou dopadat výjimky, především dle § 3 odst. 2 písm. i) či r) zákona o registru smluv], nikoliv realizaci samotného podstatného obsahu práva podnikat, natož podnikání samé. Nelze zároveň pomíjet skutečnost, která se celou problematikou vine jako příslovečná červená nit, totiž že onou protistranou jsou subjekty nakládající alespoň dílem s veřejnými finančními prostředky, což legitimně odůvodňuje potřebu dbát na jejich hospodárné využívání. Ani v tomto směru tedy Ústavní soud neidentifikoval takový zásah do dotčeného práva, pro který by bylo třeba napadenou právní úpravu podrobit přísnějšímu testu proporcionality.