Nález Ústavního soudu ze dne 22. ledna 2019 sp. zn. Pl. ÚS 32/17 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), ve znění pozdějších předpisů

VII. 4. 3 Legitimnost cílů zákonné úpravy VII. 4. 3

1. 79. Cílem zákona o registru smluv je zajištění transparentnosti vybraných smluv, jejichž alespoň jednou smluvní stranou je některý z dotčených subjektů uvedených v § 2 odst. 1 zákona o registru smluv (a na které zároveň nedopadají shora rozebrané výjimky). Protože tyto subjekty zároveň, přinejmenším zčásti, nakládají s veřejnými finančními prostředky, tedy prostředky, které mají svůj původ ve veřejných rozpočtech, lze cíl zákona vymezit jako zajištění transparentnosti nakládání s veřejnými finančními prostředky prostřednictvím uveřejňování vybraných smluv, u nichž jednou ze smluvních stran je subjekt hospodařící alespoň zčásti s prostředky z veřejných rozpočtů. Otázkou tedy je, zda takový cíl lze považovat za legitimní, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základního práva podnikat.
2. 80. Absenci legitimnosti tohoto cíle navrhovatelka spatřuje v jeho údajné duplicitě (vzhledem k existenci zákona o svobodném přístupu k informacím) a dále ve vztahu ke kategorii dotčených subjektů dle § 2 odst. 1 písm. k) zákona o registru smluv.
3. 81. Ústavní soud ani tyto výhrady navrhovatelky neshledává validními. Jde-li o otázku duplicity napadené právní úpravy, je třeba říci, že vztah mezi oběma dotčenými zákony lze v zásadě označit za komplementární. Zákon o svobodném přístupu k informacím totiž dopadá toliko na státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce (§ 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím). Oproti tomu zákon o registru smluv se dotýká širšího okruhu subjektů.
4. 82. I kdyby však byl okruh dotčených subjektů obdobný či shodný, je třeba mít na paměti odlišnosti obou zákonů ratione materiae, jakož i odlišnosti v samotném způsobu poskytování, resp. uveřejňování dotčených informací.
5. 83. Věcná působnost zákona o svobodném přístupu k informacím je stanovena široce, neboť zahrnuje veškeré informace vztahující se k působnosti povinných subjektů [srov. § 2 odst. 1 tohoto zákona; srov. také vymezení pojmu informace ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 260/06 ze dne 24. 1. 2007 (N 10/44 SbNU 129), z něhož plyne, že informace je Listinou chápana značně široce]. Vedle toho, obdobně jako zákon o registru smluv, stanoví zákon o svobodném přístupu k informacím řadu výjimek z povinnosti povinných subjektů poskytovat informace (§ 2 odst. 3 a 4, § 7, 8a, § 9 odst. 1, § 10 a 11 zákona o svobodném přístupu k informacím), přičemž tyto se uplatní i v režimu zákona o registru smluv (viz § 3 odst. 1 zákona o registru smluv). Prostřednictvím zákona o registru smluv tedy nelze získat informace, které se neposkytují na základě zákona o svobodném přístupu k informacím. V opačném případě to však neplatí, a tak například smlouvu uzavřenou státním podnikem v rámci jeho běžného obchodního styku tento státní podnik sice v registru smluv povinně uveřejnit nemusí, nicméně (nebude-li dána některá z výjimek) podle zákona o svobodném přístupu k informacím bude možné o poskytnutí takové smlouvy požádat.
6. 84. Jako nejmarkantnější rozdíl mezi porovnávanými zákony pak Ústavní soud vnímá způsob poskytování, resp. uveřejňování informací. V případě zákona o svobodném přístupu k informacím jde o poskytování informací na základě žádosti (§ 4a tohoto zákona), popřípadě jejich uveřejněním (§ 4b daného zákona). Oba z uvedených způsobů lze považovat za dílčí součást aktivní složky práva na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny. Vzhledem k rozsahu povinně zveřejňovaných informací (srov. § 5 zákona o svobodném přístupu k informacím) však v tomto případě nelze hovořit o naplňování téhož cíle, jaký si klade zákon o registru smluv. Zároveň je třeba dodat, že zákon o svobodném přístupu k informacím umožňuje povinnému subjektu podmínit poskytnutí požadované informace uhrazením nákladů spojených s jejím poskytnutím, případně i vyhledáním (srov. § 17 odst. 5 tohoto zákona).
7. 85. Oproti tomu zákon o registru smluv stanoví - ve vazbě na vytyčený cíl - z hlediska osob vyhledávajících informace jednoznačně snazší, uživatelsky přívětivější a bezplatný způsob poskytování informací (srov. § 4 odst. 3 zákona o registru smluv). Tím do značné míry odstraňuje negativa spojená s poskytováním informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Ústavní soud proto k této námitce navrhovatelky uzavírá, že napadená právní úprava není ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím duplicitní, ale naopak jej doplňuje, čímž rozšiřuje jednak aktivní složku práva na informace ve smyslu čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny a zvláště pak možnost kontroly veřejné moci ze strany veřejnosti [k tomu lze přiměřeně poukázat na důvody nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 517/10 ze dne 15. 11. 2010 (N 223/59 SbNU 217), bod 18]. Ústavní soud má tedy za to, že cíl sledovaný zákonem o registru smluv nelze považovat za nelegitimní nebo svévolný. Je tomu tak i proto, že zákon o registru smluv posiluje jedno z nejvýznamnějších moderních politických práv, jehož smyslem je umožnit veřejnosti (mimo jiné) i efektivní kontrolu veřejné moci.
8. 86. Navrhovatelka dále tvrdí, že zajištění transparentnosti nakládání s veřejnými prostředky (dílčí cíl zákona o registru smluv) nelze ve vztahu k dotčeným subjektům dle § 2 odst. 1 písm. b), k) a n) zákona o registru smluv považovat za legitimní, protože tyto subjekty vykonávají běžnou podnikatelskou činnost, jejímž smyslem je dosažení co nejvyššího zisku, a navíc představují běžné soutěžitele na vybraném segmentu trhu, kteréžto jejich postavení prý zákon o registru smluv negativně ovlivňuje.
9. 87. Ústavní soud se neztotožnil ani s touto argumentační linií navrhovatelky. Označené dotčené subjekty totiž přinejmenším zčásti (v případě národních podniků pak zcela - srov. § 2 odst. 2 zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů) hospodaří s veřejnými prostředky. V situaci, kdy dotčený subjekt je přímo anebo zprostředkovaně (skrze jiný subjekt) napojen na veřejné rozpočty a finance z nich plynoucí, proto nelze přijmout tezi navrhovatelky, že takový subjekt je ve srovnatelném postavení s jinými soukromoprávními subjekty, které rovněž provozují podnikatelskou činnost. Řádné a efektivní nakládání s prostředky, jimiž dotčený subjekt disponuje, totiž není v zájmu pouze úzkého okruhu osob (primárně společníků či akcionářů) či jednotlivce, jako je tomu u běžných kapitálových společností, nýbrž ve prospěch širší komunity [např. občanů obce či kraje, jde-li o subjekty dle § 2 odst. 1 písm. n) zákona o registru smluv] nebo celé společnosti. Za relevantní přitom Ústavní soud nepovažuje ani námitku navrhovatelky, že dané subjekty postrádají veřejný účel - i tam, kde jsou veřejné prostředky užívány v souladu se zákonem k soukromým účelům, je třeba dbát na to, aby se tak dělo hospodárně. Jinými slovy, nelze akceptovat iracionální či nehospodárné nakládání s veřejnými prostředky snad pouze proto, že se tak děje v rámci podnikatelské činnosti daného subjektu [zvláště pokud tato představuje doplněk k jeho standardní hlavní činnosti, což platí přinejmenším u subjektů dle § 2 odst. 1 písm. b) zákona o registru smluv].
10. 88. Ústavní soud tak na tomto místě uzavírá, že cíl sledovaný zákonem o registru smluv, a to i ve vazbě k dotčeným subjektům dle § 2 odst. 1 písm. b), k) a n) zákona o registru smluv, je legitimní, nikoliv svévolný.