Nález Ústavního soudu ze dne 10. ledna 2001 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti § 18a odst. 1 písm. c), § 18a odst. 2 písm. b) věty za středníkem a § 18a odst. 3 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákona č. 304/1997 Sb.

Návrh se zamítá.

Odůvodnění

I. I.

Dne 29. 6. 2000 obdržel Ústavní soud návrh Okresního soudu v Karviné na zrušení některých ustanovení zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákona č. 304/1997 Sb., (dále jen „zákon o silniční dopravě“). Konkrétně se jedná o § 18a odst. 1 písm. c) ve znění: „uložit cestujícímu, který se neprokázal platným jízdním dokladem, zaplatit přirážku nebo vyžadovat od cestujícího osobní údaje potřebné na vymáhání přirážky“, § 18a odst. 2 písm. b) věty za středníkem ve znění: „neprokáže-li se platným jízdním dokladem, zaplatit přirážku nebo se prokázat osobními údaji potřebnými na vymáhání zaplacení přirážky“ a § 18a odst. 3 zákona ve znění: „Výši přirážky stanoví dopravce v přepravních podmínkách. Výše přirážky nesmí přesáhnout částku 1 000 Kč.“ Předseda senátu 27 C jednající za Okresní soud v Karviné Mgr. Milan Pelikán v návrhu uvedl, že žalobou podanou u Okresního soudu v Karviné se žalobce domáhal vydání rozhodnutí, kterým by soud žalovaného zavázal zaplatit žalobci částku ve výši 408 Kč s příslušenstvím. V žalobě bylo tvrzeno, že žalovaný se v Praze dne 26. 6. 1998 na lince č. 113 hromadné dopravy provozované žalobcem nemohl prokázat přepravnímu kontrolorovi platným jízdním dokladem a naplnil tak podmínky pro to, aby na něm žalobce požadoval úhradu částky ve výši 408 Kč. K důkazu byla žalobcem předložena listina označená jako „Hlášení o zjištění totožnosti cestujícího a přestupku proti MPŘ“ č. 2100500, ze které bylo zjištěno, že žalovaný se dne 26. 6. 1998 v 13.50 hodin na lince č. 113 při kontrole v úseku od zastávky Zálesí do zastávky Kačerov neprokázal žádným jízdním dokladem. Listina dále obsahuje údaj o typu přestupku označeného jako „A“, osobní údaje žalovaného, údaj o postihu ve výši 400 Kč, údaj o jízdném ve výši 8 Kč a údaje o kontrolorovi a jeho podpis. Hlášení bylo zpracováno dne 28. 6. 1998.

Při právním posuzování popsaného skutkového stavu Okresní soud v Karviné vycházel zejména z čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), § 1 odst. 2, § 2, 3, 488, 760 a 772 občanského zákoníku, § 1, § 2 odst. 2, § 18a odst. 1 písm. c), odst. 2 písm. b) a odst. 3 zákona o silniční dopravě účinného od 1. 4. 1998.

Ve svém návrhu soud uvedl, že podle čl. 1 Listiny lidé jsou svobodní a rovní v důstojnostech i v právech. Tato rovnost v právech je základním právem, které je nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Listina sice výslovně nestanoví, že se vztahuje i na právnické osoby, soud má však za to, že pokud v občanskoprávních vztazích vystupuje právnická osoba, pak se čl. 1 Listiny vztahuje i na vztah vzniklý mezi touto osobou a fyzickou osobou. Čl. 1 Listiny se pak podle názoru soudu přenáší i do normy nižší právní síly, a to do § 2 odst. 2 občanského zákoníku, podle kterého v občanskoprávních vztazích mají účastníci rovné postavení.

Smlouva o přepravě osob podléhá právnímu režimu občanského zákoníku. Podle § 760 smlouvou o přepravě osob vzniká cestujícímu, který za stanovené jízdné použije dopravní prostředek, právo, aby ho dopravce přepravil do místa určení řádně a včas. Cestující vstupem do dopravního prostředku uzavírá s dopravcem konkludentně smlouvu o přepravě. Norma předložená ke zrušení, jejíž ustanovení by v tomto případě soud musel použít, je podle názoru Okresního soudu v Karviné svým charakterem normou veřejnoprávní, nepřípustně zvýhodňující žalobce v poměru soukromoprávním, a tedy je v rozporu s čl. 1 Listiny (a § 2 odst. 2 občanského zákoníku). Jednostranné zvýhodnění na straně dopravce spočívá v možnosti ukládat sankci a stanovit její výši v podobě tzv. přirážky v případě, že se cestující neprokáže platným jízdním dokladem. O uložení sankce a tedy o tom, že byla porušena povinnost, rozhoduje pověřená osoba druhé smluvní strany, té, která by měla být v rámci vzniklého vztahu ve stejném postavení jako strana žalovaná. Na tom dle názoru soudu nemění nic ani odkaz na zvláštní právní předpisy (§ 772 občanského zákoníku). Soud má za to, že v soukromoprávních vztazích jsou účastníci oprávněni sankci za případné porušení smluvní povinnosti mezi sebou sjednat, a to na rozdíl od veřejnoprávních vztahů, kde sankce jsou k tomu, aby chránily veřejný zájem. Takováto ochrana v uvedeném případě není dle soudu odůvodněná a ani v jiných případech není poskytována podnikajícím právnickým osobám v podobě takto koncipované právní normy.

Právní norma, jejíž zrušení soud navrhl, je - dle jeho názoru - svým obsahem jednoznačně normou veřejnoprávní. Je nepochybné, že stát může zmocnit osobu nestátního charakteru (subjekt soukromého práva) k výkonu veřejné moci v rámci „zbývající veřejné moci“ ke správě veřejných záležitostí, pokud jsou k tomu dány důvody. Soud v daném případě dospěl k závěru, že se jedná o občanskoprávní vztah podléhající institutům občanského zákoníku a jedna či druhá strana je oprávněna se domáhat svých práv (náhrady škody, vydání bezdůvodného obohacení apod.). Možnost uložení přirážky dle uvedených ustanovení zákona není podle názoru soudu normou soukromoprávního charakteru.

Jak dále v návrhu okresní soud uvádí, vycházel při svých úvahách z členění právních vztahů na vztahy soukromoprávní a veřejnoprávní. Předpokladem pro vydání normy zasahující do poměru soukromoprávního je veřejný zájem. Případné sankce budou ukládány pověřenými osobami v rámci procesní úpravy stanovené pro příslušnou část veřejnoprávní odpovědnosti tak, aby byla dodržena řádná ochrana práv subjektu nerovného právního postavení. Podle soudu je třeba zvážit, do jaké míry se jedná o veřejný zájem, zejména za situace, kdy dopravce je za současného stavu techniky schopen zajistit přepravu osob tak, aby předem vyloučil osoby bez platné jízdenky.

Jak soud uvádí v návrhu, usnesením ze dne 24. 11. 1999 sp. zn. 27 C 186/99 ve spojení s usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 3. 2000 sp. zn. 13 Co 297/2000 řízení podle § 109 odst. 1 písm. b) občanského soudního řádu přerušil a v souladu s § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, předkládá Ústavnímu soudu návrh na zrušení jednotlivých ustanovení zákona, neboť je přesvědčen, že jsou v rozporu s čl. 1 Listiny.

II. II.

Po přezkoumání formálních náležitostí návrhu byl návrh v souladu s § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslán Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky s výzvou k písemnému vyjádření.

Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že povinnosti, které zákon o silniční dopravě přiznává v § 18a jedné ze stran smlouvy o přepravě osob, jsou opřeny o čl. 4 odst. 1 Listiny, který stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních lidských práv a svobod. Listina ani Ústava České republiky (dále jen „Ústava“) přitom nestanoví, že by se povinnosti uložené po splnění uvedených podmínek nemohly aplikovat v oblasti aktů povahy soukromoprávní nebo naopak, že by povinnosti stanovené zákonem mohly být aplikovány jen ve vztazích čistě veřejnoprávních. Právní vztahy vznikající v jednotlivých druzích dopravy jsou již tradičně upravovány zákony a podzákonnými právními předpisy jak z oblasti práva soukromého, tak práva veřejného, a tato skutečnost se projevuje i ve smluvních vztazích o přepravě osob, zvířat nebo věcí. Z povahy dopravy totiž vyplývá, že jedna ze smluvních stran, kterou je dopravce, je pokaždé vybavena větším množstvím oprávnění než strana druhá. To je důsledkem potřeby zajistit především bezpečnost provozu, a tím i přepravy, a rovněž potřeby ochránit další veřejné zájmy, které s dopravou a přepravou souvisejí.

Proti pojímání smluv uzavíraných ve veřejné autobusové linkové dopravě osob jako vztahů čistě soukromoprávních dále hovoří skutečnost, že přepravní služby jsou jednotlivými dopravci poskytovány v režimu závazků veřejné služby k zajištění základní dopravní obslužnosti (§ 19, 19a, 19b zákona o silniční dopravě) nebo ostatní dopravní obslužnosti (§ 19c zákona o silniční dopravě), který se odehrává na základě objednávky a dotace státu nebo orgánu územní samosprávy. Smluvní přepravní vztah se tedy děje za spoluúčasti některého veřejného rozpočtu, čímž se do něj dostává výrazný a zcela zřetelný veřejnoprávní prvek, a je tudíž pochopitelné, že v této situaci právní řád obsahuje právní instituty, kterými lze chránit hospodaření dopravců před zcela běžným jevem, jakým je neplacení jízdného cestujícími. Celý model závazků veřejné služby je podle názoru Poslanecké sněmovny kompatibilní s komunitárním právem, konkrétně pak s nařízením Rady č. 1191/69 EHS o akcích členských států vztahujících se k závazkům vyplývajícím z koncepce veřejné služby v železniční, silniční a vnitrozemské vodní dopravě, ve znění nařízení Rady č. 1893/91 EHS. Ve svém vyjádření předseda Poslanecké sněmovny dále upozorňuje, že § 18a zákona o silniční dopravě, jenž je návrhem Okresního soudu v Karviné napaden, byl již předmětem další novelizace, a to zákonem č. 150/2000 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 7. 2000. Zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, a jeho novelizace provedené zákony č. 38/1995 Sb., č. 304/1997 Sb. a č. 150/2000 Sb. byly schváleny potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny ve Sbírce zákonů.

Senát ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že návrh zákona, kterým se mění a doplňuje zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákona č. 38/1995 Sb., předložila k projednání Parlamentu České republiky vláda a po jeho schválení Poslaneckou Sněmovnou byl postoupen Senátu. Jedním z hlavních důvodů předložení tohoto návrhu zákona byl podle předkladatele i záměr blíže upravit vztahy mezi cestujícím a dopravcem ve veřejné linkové dopravě. Zákon zejména nově zakotvil oprávnění pověřených osob dopravce vůči cestujícím včetně oprávnění ve stanovených případech cestujícího z přepravy vyloučit, uložit mu zaplacení zvýšeného tarifu nebo vyžadovat od něho osobní údaje potřebné na vymáhání zvýšeného tarifu. Senát návrh zákona projednal na své 9. schůzi dne 13. 11. 1997 a schválil jej ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Ze 65 přítomných senátorů a senátorek se pro vyslovilo 64, proti nebyl nikdo.

K námitkám navrhovatele týkajícím se napadených ustanovení zákona Senát uvedl, že dopravu občanů prostředky městské hromadné dopravy je možno charakterizovat jako službu, v jejímž ramci je na straně dopravního podniku nabízeno zajištění dopravy po stanovené trase a na straně druhé je občanem tato nabídka akceptována, a to ve formě konkludentního jednání spočívajícího v nastoupení do příslušného dopravního prostředku. Tím, že cestující nastoupí do prostředku městské hromadné dopravy, konkludentně přistupuje na celý rozsah poskytované služby, včetně ceny za přepravu. Mlčky však přistupuje i na vedlejší ujednání této smlouvy, a to na závazek mít při sobě platnou jízdenku a předložit ji ke kontrole oprávněné osobě dopravce. Všechny tyto podrobnosti smlouvy musí být uvedeny v přepravních podmínkách dopravce, které jsou vydány na základě a v souladu se zákonem o silniční dopravě, případně jeho prováděcích předpisů. Možnost zavést konkrétní přirážku k tarifu v případě nezaplacení jízdného a její konkretizaci v přepravních podmínkách lze považovat za druh smluvní pokuty. Na provozování veřejné hromadné dopravy je nesporně veřejný zájem, kterým je odůvodněna i specifická úprava vztahů mezi dopravcem a cestujícím.

Ústavní soud se s žádostí o stanovisko obrátil rovněž na Ministerstvo dopravy a spojů, do jehož působnosti legislativní úprava silniční dopravy spadá.

Ministerstvo ve svém vyjádření kromě jiného uvedlo, že obecně platí, že právní vztahy vznikající při přepravě osob mezi účastníky přepravních vztahů, tj. mezi cestujícím a dopravcem, jsou upraveny občanským zákoníkem, který obsahuje pouze základní ustanovení, jež ve své obecnosti dopadají na všechny druhy dopravy. Vzhledem ke zvláštnostem jednotlivých druhů dopravy však pro úpravu přepravních práv mají zásadní význam i další právní předpisy, kterými jsou zákony, v daném případě zákon o silniční dopravě. Z hlediska účastníků přepravních vztahů mají zásadní význam rovněž přepravní řády, které jako prováděcí předpisy doplňují obecnou úpravu občanského zákoníku a zákonů o jednotlivých druzích dopravy tím, že podrobněji vymezují vztahy účastníků přepravních smluv. Přepravní řády tedy v mezích zákonných zmocnění upravují základní přepravní podmínky pro jednotlivé druhy dopravy. K uložení sankce za nezaplacení jízdného, tj. zaplacení přirážky k jízdnému, je oprávněna podle zákona o silniční dopravě pověřená osoba dopravce. Podle názoru ministerstva však nejde o zásah do rovnosti účastníků soukromoprávního vztahu, ale stát zde pouze upravuje některé povinnosti jedné ze stran, a to kogentně, aniž by tím ovlivňoval to, zda druhá strana na takto formulované podmínky smlouvy přistoupí. Ministerstvo namítá, že navrhovatel nijak konkrétně neuvádí, čím takto pojatá právní úprava zasahuje do práv chráněných Listinou, a naopak zjevně přehlíží, že přijatá právní úprava cestujícího ve skutečnosti chrání. Pokud by se totiž vycházelo důsledně z principu rovnosti vztahů a neomezeného dispozičního práva, pak by dopravce mohl neomezeně rozhodovat, za jakých podmínek bude cestující přepravovat, a podmínky přepravy by musely být vždy obsahem konkrétní smlouvy o přepravě. Tím, že dopravce vyhlašuje své smluvní přepravní podmínky uveřejněním jejich plného znění na místech určených pro styk s cestujícími a dále pak jejich podstatnou část zveřejňuje v přepravním řádu a ve vozidle, je cestujícímu umožněno, aby se s výší přirážky k jízdnému seznámil.

Jak dále uvádí ministerstvo ve svém stanovisku k návrhu, proti pojímání smluv o přepravě uzavíraných ve veřejné linkové přepravě jako vztahů výhradně soukromoprávních hovoří skutečnost, že přepravní služby jsou jednotlivými dopravci poskytovány v režimu závazku veřejné služby k zajištění základní dopravní obslužnosti nebo ostatní dopravní obslužnosti. Smluvní přepravní vztah se děje za spoluúčasti některého veřejného rozpočtu, čímž se do něj dostává výrazný a zcela zřetelný veřejnoprávní prvek a je tudíž pochopitelné, že v této situaci právní řád obsahuje instituty, kterými lze chránit hospodaření dopravců před zcela běžným jevem, jako je neplacení jízdného cestujícími. Ministerstvo proto zastává názor, že veřejný zájem, jehož existenci Okresní soud v Karviné zpochybňuje, je zde dán v dostatečné míře.