III. III.
Ústavní soud se musel především vypořádat s otázkou, zda návrh podaný Okresním soudem v Karviné je přípustný z hlediska § 66 zákona č. 182/1993 Sb., či zda existují důvody pro zastavení řízení podle § 67 zákona č. 182/1993 Sb. Zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákona č. 38/1995 Sb. a zákona č. 304/1997 Sb., byl totiž později novelizován zákonem č. 150/2000 Sb. ze dne 16. 5. 2000, který nabyl účinnosti dne 1. 7. 2000. Ústavní soud zjistil, že ustanovení zákona napadená návrhem byla uvedeným zákonem novelizována, i když pouze částečně, a to v některých slovech, konkrétně v § 18a odst. 1 se v návětí slovo „nebo“ nahrazuje slovem „a“, v § 18a odst. 1 písm. c) se slova „osobní údaje potřebné na vymáhání přirážky“ nahrazují slovy „prokázání totožnosti“, v § 18a odst. 2 se vkládá nové písmeno a), které zní: „a) dodržovat přepravní řád, smluvní přepravní podmínky a tarif“ a v § 18a odst. 2 písm. c) se slova „se prokázat osobními údaji potřebnými na vymáhání zaplacení přirážky“ nahrazují slovy „prokázat svoji totožnost“ a za slovo „zaplatit“ se vkládají slova „jízdné a“. Je třeba poznamenat, že uvedená novelizace v podstatě nezměnila ani obsah, ani smysl napadených ustanovení.
Okresní soud v Karviné sice navrhl zrušení těch ustanovení zákona, která byla později novelizací nepatrně pozměněna, avšak z celkové souvislosti a z odkazu na čl. 95 odst. 2 Ústavy zcela zřetelně vyplývá, že žádá o rozhodnutí o ústavnosti těch částí původního zákona, jichž má být v souzené věci skutečně použito. Vzhledem k neobvyklosti dané situace volil soud zpočátku formulaci, která není zcela adekvátní sledovanému záměru, neboť se dovolával ustanovení oddílu prvního hlavy druhé části první zákona č. 182/1993 Sb. o „Řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů“, jež jsou však použitelná pouze u návrhu na zrušení ustanovení zákona platného.
Později upřesnil Okresní soud v Karviné návrh tak, že pro případ nepřípustnosti zrušení oněch napadených ustanovení, jež byla převzata novelizací, žádá Ústavní soud, aby na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy ve svém rozhodnutí posoudil, zda napadená ustanovení zákona o silniční dopravě jsou z hlediska ústavnosti aplikovatelná. Dále upozorňuje na to, že obecné soudy budou rozhodovat po dobu ještě několika příštích let na základě právního stavu, který byl účinný ke dni závazku, budou tedy vycházet ze stavu před novelizací zákona. Z toho vyplývá, že závazky tehdy vzniklé budou obecnými soudy posuzovány podle právních předpisů v té době účinných, tedy dle zákona č. 111/1994 Sb., ve znění zákona č. 304/1997 Sb. Vzhledem k tomu pokládá Okresní soud v Karviné za nutné obrátit se na Ústavní soud s návrhem na posouzení ústavnosti aplikovaného zákona.
Návrh v dané věci není spojen s ústavní stížností, ale jde o přímý podnět obecného soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. V tomto případě není § 66 odst. 1 ani § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. použitelný, neboť nejde o řízení o zrušení zákonů, ale o přímou aplikaci čl. 95 odst. 2 Ústavy. A limine je třeba vyjít z toho, že:
- a) Ústava je přímo aplikovatelná, nestanoví-li sama jinak,
- b) dále z toho, že dle čl. 83 Ústavy je soudním orgánem ochrany ústavnosti Ústavní soud a žádný jiný soudní orgán, tedy ani Nejvyšší soud (čl. 92 Ústavy), a tím méně pak nižší obecné soudy,
- c) konečně pak z toho, že do působnosti Ústavního soudu spadá to, co mu Ústava na kterémkoli místě svého textu svěřuje, tedy nejen pravomoci dle č. 87 Ústavy, ale i dle čl. 95 odst. 2.
Z Ústavy samé je zřejmé, že obecný soud včetně Nejvyššího soudu nesmí rozhodnout o protiústavnosti zákona. Čl. 95 odst. 1 Ústavy stanoví, že soudce obecného soudu je při rozhodování vázán zákonem a že posuzuje soulad jiného právního předpisu se zákonem. Dojde-li však k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito (tedy nikoli pouze v té době platný, ale také v té době již neplatný, avšak ještě aplikovatelný zákon), je v rozporu s ústavním zákonem, je povinen předložit věc Ústavnímu soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy). Z tohoto ustanovení pak Ústavní soud dovodil svou povinnost o návrhu rozhodnout.
Kdyby i Ústavní soud odmítl poskytnout obecnému soudu svým rozhodnutím o ústavnosti či protiústavnosti aplikovatelného zákona pomoc, vznikla by neřešitelná situace umělého právního vakua, protože v samotné věci okresním soudem souzené nelze od tohoto soudu požadovat, aby vyhověl požadavku žaloby na zaplacení částky určené jako postih za černou jízdu, jestliže je soud přesvědčen, že se tento postih opírá o protiústavní ustanovení zákona. Kdyby však obecný soud sám o sobě rozhodl na základě svého přesvědčení o protiústavnosti aplikovaných ustanovení, jednal by v rozporu s Ústavou. Ústava se opírá o čl. 83 a čl. 95 odst. 1 a 2, vyjadřujícím náležitost k takové koncepci kontroly ústavnosti, jež je koncentrována v jediné instituci, totiž v Ústavním soudu.
Okresnímu soudu v Karviné proto nezbylo než se řídit svou ústavní povinností (čl. 95 odst. 2 Ústavy) a předložit otázku ústavnosti aplikovatelných ustanovení zákona Ústavnímu soudu.
Pokud by Ústavní soud odmítl ústavnost napadeného ustanovení posoudit, došlo by paradoxně k zablokování rozhodovací činnosti soudů přímo a právě opomenutím Ústavního soudu samého plnit svou základní povinnost dle čl. 95 odst. 2 Ústavy. V daném případě by pak nemohl ani účastník předchozího řízení úspěšně podat ústavní stížnost, pokud by namítala protiústavnost aplikovaného zákona, protože s ústavní stížností může být spojen pouze návrh na zrušení zákona platného.
Ústavní soud dospěl k závěru, že ani výkladem zákona č. 182/1993 Sb. nelze popřít Ústavou uloženou povinnost obecných soudů obrátit se na Ústavní soud, mají-li aplikovat zákon, který pokládají za protiústavní. Jestliže Ústava jako norma nejvyšší právní síly v čl. 95 odst. 2 ukládá soudu povinnost předložit Ústavnímu soudu každou věc, při níž „dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem“, z povahy tohoto ustanovení vyplývá i důvod předložení takového návrhu Ústavnímu soudu, a tím i smysl úkolu, který má Ústavní soud řešit. Ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy obsahuje implicitně povinnost Ústavního soudu poskytnout obecnému soudu svým rozhodnutím o ústavnosti či protiústavnosti zákona, jehož má být použito, pomoc, a to bez ohledu na to, zda byl zákon později pozměněn.
Argument, že Ústava nezná právo Ústavního soudu podávat závazný výklad Ústavy, je zcestný. Ústavní soud sice není oprávněn podávat závazný výklad Ústavy obecně, kdykoli a komukoli, avšak tam, kde jedná na základě své kompetence, není jeho činnost koneckonců obsahově ničím jiným, než právě závazným výkladem Ústavy. Proto, zabývá-li se z podnětu obecného soudu ústavností zákona, zabývá se i výkladem Ústavy.
Protože novelou zákona se nepatrně pozměněné znění napadených ustanovení obsahově a významově neliší od tehdejšího, shledal Ústavní soud rozhodnutí nálezem na místě i se zřetelem na to, že podobné problémy s placením přirážky k jízdnému se vyskytují i na jiných místech a v pozdější době.
IV. IV.
Po přezkoumání návrhu dospěl Ústavní soud k závěru, že nelze vyhovět návrhu na zrušení § 18a odst. 1 písm. c), § 18a odst. 2 písm. b) věty za středníkem a § 18a odst. 3 zákona o silniční dopravě, jak v petitu návrhu požaduje Okresní soud v Karviné, jestliže došlo ke změně těchto ustanovení novým zákonem. Ústavní soud proto pouze zvážil, zda ta ustanovení tehdy platného zákona, jež má Okresní soud v Karviné pro řešení konkrétního případu použít, jsou v rozporu s ústavním zákonem (čl. 95 odst. 2 Ústavy), či nikoli, a dospěl k závěru, že jde o zákonnou úpravu, která v rozporu s Ústavou není.
Především je nutné konstatovat, že navrhovatelova argumentace směřující ke zrušení napadených ustanovení zákona o silniční dopravě se opírá pouze o ustanovení čl. 1 odst. 1 Listiny, podle něhož lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Navrhovatel dochází ve svých úvahách k závěru, že zákonným zásahem státu do vztahů mezi dopravci a cestujícími dochází k nepřípustnému zvýhodnění jednoho smluvního partnera, v daném případě dopravce. Navrhovatel se v odůvodnění návrhu pouští do vymezení rozdílu mezi vztahem soukromoprávním a veřejnoprávním a na základě rozboru těchto pojmů dochází k závěru, že vztah mezi dopravcem a cestujícím je vztahem ryze soukromoprávním, do něhož může stát zasáhnout pouze v případě veřejného zájmu, o jehož existenci však v tomto případě navrhovatel pochybuje.
Smlouva o přepravě osob je upravena v § 760 a násl. občanského zákoníku. Jedná se o úpravu obecnou, jež se vztahuje na všechny druhy dopravy. Společná ustanovení ke smlouvám o přepravě uvedená v § 772 občanského zákoníku pak umožňují, aby podrobnější úprava osobní a nákladní přepravy byla stanovena zvláštními předpisy, a to zejména přepravními řády a tarify. Přeprava osob je poskytována dopravcem na základě smlouvy o přepravě, která je u hromadných dopravních prostředků uzavírána obvykle konkludentním jednáním. Vzhledem k tomu, že na provozování veřejné hromadné dopravy má pochopitelný a významem přepravy osob odůvodněný zájem i stát, reguluje některé otázky přepravy osob zákonem. Uvedený způsob regulace umožňuje státu čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Tuto ústavněprávní úpravu ukládání povinností navrhovatel ve svých úvahách o protiústavnosti napadených ustanovení zákona o silniční dopravě přehlíží. Přitom tato úprava je obecná a vztahuje se na povinnosti jak osob právnických, tak fyzických, a to jak ve vztazích soukromoprávních, tak veřejnoprávních. Právní řád České republiky je sice založen na dualismu veřejného a soukromého práva, toto rozlišování práva na dvě velké oblasti vycházející z klasického římského práva nelze však pojímat dogmaticky, ale s přihlédnutím k moderním tendencím vývoje práva a také k vlivu evropského komunitárního práva. V současné době není soukromé a veřejné právo odděleno „čínskou zdí“. Dochází k častějšímu a užšímu prolínání, kombinaci i vzájemnému intenzivnímu ovlivňování prvků soukromoprávních a veřejnoprávních. Základním znakem soukromého práva je rovnost subjektů, čemuž odpovídá princip smluvní volnosti s preferencí dispozitivnosti. Účastníky občanskoprávních vztahů jsou jak fyzické osoby, tak osoby právnické nebo stát. Rovnost jejich postavení znamená především, že zde není vztah podřízenosti a nadřízenosti, a to, že žádný z účastníků tohoto vztahu nemůže v zásadě jednostranným úkonem vnutit jinému nějakou povinnost. Rovnost postavení účastníků soukromoprávních vztahů nemůže však sama o sobě vyloučit stát z možnosti (nebo dokonce povinnosti) zákonem do soukromoprávního vztahu zasáhnout. Ústavněprávní regulace takový zásah státu v principu nevylučuje, samozřejmě za předpokladu, že se jedná jednak o zásah odůvodněný veřejným zájmem, jednak o zásah přiměřený. V případě zákona o silniční dopravě nelze vytrhovat jednotlivá ustanovení z kontextu, neboť zákon jako celek neurčuje pouze povinnosti cestujícího a oprávnění dopravce, nýbrž celý je koncipován tak, aby práva a povinnosti obou stran smluvního vztahu byla zachována v určité rovnováze (viz např. § 18 zákona).
Smlouva o přepravě v městské hromadné dopravě je uzavírána konkludentním jednáním spočívajícím na straně cestujícího v nástupu do příslušného dopravního prostředku. Zvláštnost této smlouvy spočívá ve formě úhrady ceny za přepravu, která může být paušálně zálohová (síťové jízdenky), nebo přímá (platba řidiči anebo stanovený způsob znehodnocení předem zakoupené jízdenky při nástupu do vozidla). Tím, že cestující nastoupí do dopravního prostředku, konkludentně přistupuje na celý rozsah poskytované služby. Mlčky přistupuje i na další, obecně známé vedlejší ujednání smlouvy, totiž mít u sebe platnou jízdenku a na vyzvání ji předložit ke kontrole. Pokud však cestující nezaplatí před zahájením přepravy řádně a včas jízdné, které je cenou za poskytované služby, mlčky souhlasí i s tím, že mu bude účtována smluvní pokuta stanovená a vymáhaná pověřeným pracovníkem dopravce. Použití prostředku městské hromadné dopravy tak i nadále zůstává v plné dispozici občana jako cestujícího a je na jeho úvaze, zda za takto stanovených podmínek do dopravního prostředku nastoupí a smlouvu o přepravě uzavře.
Sankce, kterou podle zákona o silniční dopravě může pověřená osoba dopravce uložit cestujícímu, který se neprokáže platným jízdním dokladem, je svou povahou smluvní sankcí za nesplnění povinnosti zaplatit jízdné za poskytované služby. Není na místě pouštět ze zřetele, že stát v daném případě nejenže zákonem uložil povinnost cestujícímu, ale na druhé straně jej stanovením horní hranice této smluvní pokuty chrání před svévolí dopravce. Výše přirážky k jízdnému totiž podle § 18a odst. 3 zákona o silniční dopravě nesmí přesáhnout 1 000 Kč. Zákon rovněž ukládá dopravci, aby výši přirážky stanovil ve svých přepravních podmínkách, které je dopravce povinen zveřejnit na místech určených pro styk s cestujícími a jejich podstatnou část rovněž v každém vozidle. Tím je zajištěno, že cestující, který se rozhodne cestovat veřejnou dopravou a tedy uzavřít s dopravcem smlouvu o přepravě, je předběžně obeznámen s jejími podmínkami. Nastoupením do vozidla je smlouva uzavřena s tím, že cestující přistoupil na podmínky dopravce, včetně výše a způsobu uložení přirážky k jízdnému.
K úvahám navrhovatele, podle něhož je dopravce schopen za současného stavu techniky zajistit přepravu tak, aby se předem vyloučily z přepravy osoby bez platné jízdenky, Ústavní soud s ohledem na stanovisko Ministerstva dopravy a spojů uvádí, že systém, na jehož základě je cestujícím umožněno nastupovat do dopravního prostředku všemi dveřmi s podmínkou, že budou mít u sebe platnou jízdenku, je ve světě obvyklý a především ve velkých městech osvědčený. Rovněž tak jsou v zahraničí obvyklé sankce v případě, že cestující u sebe platnou jízdenku nemá, ať již jsou nazývány pokutou, přirážkou nebo zvýšeným jízdným. V dnešní době při velkém počtu přepravovaných osob je již zcela nemyslitelné vracet se do dob nástupu cestujících pouze jedněmi dveřmi nebo k prodeji jízdenek ve vozidle průvodčím. Za současné přepravní kapacity veřejné dopravy by zavedení takového systému znamenalo prodloužení jízdních dob, zdržení cestujících na zastávkách a ve svých důsledcích zřejmě i kolaps celé městské hromadné dopravy ve velkých městech.
Za daného stavu věci dospěl Ústavní soud k závěru, že navrhovatel nepředložil takové argumenty, které by odůvodňovaly závěr, že § 18a odst. 1 písm. c), § 18a odst. 2 písm. b) věta za středníkem a § 18a odst. 3 zákona o silniční dopravě je protiústavní, a proto návrh zamítl.
Následující stránka