Nález Ústavního soudu ze dne 12. ledna 2021 sp. zn. Pl. ÚS 21/19 ve věci návrhu na zrušení části § 16 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů

Návrh se zamítá.

Odůvodnění

I. Vymezení věci I.

1. 1. Dne 22. 10. 2019 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Nejvyššího soudu, za nějž jedná předseda senátu 28 Cdo JUDr. Jan Eliáš, Ph.D., (dále též jen „navrhovatel“) na zrušení § 16 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o půdě“), a to ve slovech „stanovené podle § 28a“ (dále též jen „napadené ustanovení“). Nejvyšší soud vede pod sp. zn. 28 Cdo 3772/2018 řízení o dovolání proti části I. výroku rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) ze dne 3. 11. 2017 č. j. 69 Co 279/2017-103, jímž byl potvrzen I. výrok rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 3 (dále jen „obvodní soud“) ze dne 3. 3. 2017 č. j. 4 C 100/2016-64, kterým bylo uloženo České republice - Státnímu pozemkovému úřadu (dále též jen „úřad“), v procesním postavení žalované, zaplatit žalobci Ing. Zdeňku Bartoškovi (dále jen „žalobce“) částku ve výši 44 083 680 Kč s příslušenstvím jako finanční náhradu za odňaté a nevydané pozemky podle § 16 zákona o půdě; ve zbytku byla žaloba zamítnuta.
2. 2. Obvodní soud dospěl k závěru, že žalobce je nositelem restitučního nároku podle zákona o půdě, za nějž již obdržel částečné plnění v podobě náhradních pozemků. Rozsah dosud neuspokojené části tohoto nároku určil soud na základě předpokladu, že všechny pozemky odňaté právním předchůdcům žalobce měly v době přechodu na stát stavební charakter. Při vyčíslení jejich hodnoty se soud odchýlil od vyhlášky č. 182/1988 Sb., o cenách staveb, pozemků, trvalých porostů, úhradách za zřízení práva osobního užívání pozemků a náhradách za dočasné užívání pozemků, ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb. (vyhláška č. 182/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb., dále jen „vyhláška“), podle níž stanovuje vyčíslení § 28a zákona o půdě, neboť v duchu recentní judikatury Ústavního soudu pokládal náhradu stanovenou podle tohoto předpisu za nepřiměřeně nízkou. Soud proto vyšel ze současné hodnoty pozemků oceněných znalcem na základě vyhlášky č. 441/2013 Sb., k provedení zákona o oceňování majetku (oceňovací vyhláška), ve znění účinném v době rozhodování soudu. Vycházel-li zákonodárce při tvorbě zákona o půdě z tehdy účinného cenového předpisu, mělo být logické opřít se při určení náhrady, jejíž výše byla oproti textu příslušné právní úpravy modifikována s ohledem na změnu poměrů, o oceňovací vyhlášku.
3. 3. Po aprobaci postupu obvodního soudu městským soudem předložil úřad v dovolání Nejvyššímu soudu otázku možnosti odchýlení se od textu § 16 odst. 1 a § 28a zákona o půdě, v souladu s nímž za pozemky, které se podle tohoto zákona nevydávají a za něž nelze poskytnout jiný pozemek, náleží peněžitá náhrada v cenách podle vyhlášky.
4. 4. Nejvyšší soud stojí před otázkou, jak řešit situaci, v níž podle judikatury Ústavního soudu je výklad zákona o půdě, podle něhož je určení výše náhrady pouze podle vyhlášky porušením čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), nicméně sám text zákona nedává prostor pro stanovení výše náhrady přesahující vyčíslení podle vyhlášky.

II. Znění relevantních ustanovení zákona o půdě, včetně napadeného ustanovení II.

1. 5. Nejvyšší soud dospěl k závěru, že ústavně souladným postupem řešení výše uvedené situace by bylo zrušení té části § 16 odst. 1 zákona o půdě, která odkazuje na stanovení výše náhrady podle § 28a téhož zákona, a tedy na vyčíslení podle vyhlášky. Klíčová ustanovení zákona o půdě (přičemž napadené ustanovení je vyznačeno tučně) znějí:

   㤠16

   Odkaz 㤠16

   (1) Za pozemky, které se podle tohoto zákona nevydávají a za které nelze poskytnout jiný pozemek, náleží peněžitá náhrada ve výši ceny odňatého pozemku stanovené podle § 28a, pokud tento zákon nestanoví jinak (§ 14 odst. 8). [...]

   § 28a

   Odkaz § 28a

   Pokud tento zákon nestanoví jinak, poskytují se náhrady podle tohoto zákona v cenách platných ke dni 24. června 1991, a to u věcí nemovitých v cenách podle vyhlášky č. 182/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb., a u věcí movitých v zůstatkových účetních cenách, u věcí movitých s nulovou zůstatkovou cenou ve výši 10 % pořizovací ceny.“

III. Argumentace navrhovatele III.

1. 6. Dospěl-li Ústavní soud v nálezu ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. II. ÚS 4139/16 (N 129/86 SbNU 205) k závěru, že finanční náhrada vyplácená podle zákona o půdě může být podle okolností přiměřeně zvýšena, nastolil tím podle Nejvyššího soudu dosud neřešené otázky, zejména: jakým způsobem přiměřenosti náhrady dosáhnout; zda se má stát základem jejího určení jiný cenový předpis; zda není založeno nerovné postavení mezi oprávněnými osobami, které obdržely náhradu podle doslovného výkladu § 28a zákona o půdě, a těmi, jimž by měla náležet náhrada podle cen aktuálních.
2. 7. Nejvyšší soud má předně za to, že prosté znění výše citovaných ustanovení zákona o půdě neumožňuje dovodit závěr o nároku na peněžitou náhradu ve výši přesahující ocenění stanovené podle vyhlášky. Dovození práva na náhradu přesahující ocenění ke dni účinnosti zákona o půdě je možné nikoli výkladem, nýbrž soudcovským dotvořením právním úpravy, konkrétně použitím analogie, tedy konstruováním normy zakládající nárok na peněžité plnění praeter legem („vedle zákona“). Nejvyšší soud si je vědom, že moderní právní metodologie obecně připouští takový postup soudcovského dotvoření právní normy. A proto přestože nemá dovození nároku na náhradu v ústavně souladné výši oporu ve znění § 16 odst. 1 a § 28a zákona o půdě ani při jejich nejširším možném jazykovém výkladu, není to nepřekonatelnou překážkou dotvoření relevantních norem v zájmu ústavně chráněných hodnot.
3. 8. Dle Nejvyššího soudu však nelze přehlédnout, že soudní uvážení je u výše peněžité náhrady příliš široké. Nedostatečná právní determinovanost výpočtu spravedlivé náhrady má za následek, že ji soudní praxe při přiznávání částek oprávněným osobám znatelně variuje. Nejvyšší soud připouští, že postupem času snad bude judikatura vrcholných soudů schopna rámcově vymezit žádoucí interval, v němž by se přiznávané náhrady měly pohybovat. Je však přesvědčen, že takové vymezení nenáleží moci soudní, nýbrž zákonodárné. Realizace majetkových restitucí je sice dobrodiním státu, ale soudy se při oceňování nároků jdoucích nad rámec § 28a zákona o půdě ocitají v prostoru mimoprávním (politickém) a nemají k řešení otázky spolehlivé právní nástroje vedoucí k dostatečně určitému výsledku. Zrušení napadeného ustanovení by sice obtíž plynoucí z ocitnutí se v mimoprávním prostoru neodstranilo, ale mohlo by být impulzem pro zákonodárce, aby se pokusil řešenou problematiku uchopit novým, ústavně souladným způsobem.
4. 9. K návrhu na zrušení napadeného ustanovení vedla Nejvyšší soud snaha o zachování konzistence judikatury v restitučních věcech. Vytváření restitučních skutkových podstat, stanovování míry vydávání majetku a poskytování náhrady za majetek nevydaný mají být výsostnými úkoly moci zákonodárné (případně výkonné), nikoli soudní, jíž nepřísluší překračovat zákonem stanovené hranice zmírnění majetkových křivd, měnit rozsah vydávaného majetku a uzpůsobovat politickou reprezentací zvolené pojetí nápravy majetkových křivd vlastním představám o žádoucí míře kompenzace. Výše naznačený postup dotvoření v tomto případě rozhodné normy je v rozporu se zásadou důsledného respektu soudů k zákonným mezím restitučního procesu. V případě zrušení napadeného ustanovení by oprávněným osobám náleželo právo na náhradu ve výši „ceny odňatého pozemku“ bez omezení částkami vyplývajícími z cenových předpisů účinných k 24. 6. 1991.
5. 10. Dále byl Nejvyšší soud veden k návrhu skutečností konstatovanou i v nálezu ze dne 19. 6. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 35/17 (N 112/89 SbNU 655; 135/2018 Sb.), a sice, že nebude-li k judikaturou prosazovanému postupu oceňování pozemků úřad nucen vykonatelným soudním rozhodnutím, bude mít patrně při platném znění § 28a zákona o půdě za to, že není oprávněn poskytovat oprávněným osobám „dobrovolně“ adekvátní finanční náhradu. Jakkoli může být striktní postup podle platného znění napadeného ustanovení a § 28a zákona o půdě shledáván ústavněprávně neudržitelným, vcelku pochopitelně vyplývá z jeho textu. Ačkoli je situace, v níž úřad poskytuje náhrady v ústavně souladné výši až po pravomocném soudním rozhodnutí k tomuto plnění na jednu stranu pochopitelná, je současně nespravedlivá vůči oprávněným osobám, které nutí vynakládat čas a prostředky na vedení sporu se státem, jehož se bylo možné vyvarovat. Situace taktéž zatěžuje soudní soustavu velkým množstvím případů, jež by při ústavně konformním znění právní úpravy mohly být řešeny mimosoudně.

IV. Průběh řízení před Ústavním soudem IV.

1. 11. Soudce zpravodaj podle § 42 odst. 4 ve spojení s § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) zaslal návrh k vyjádření komorám Parlamentu, a dále vládě a Veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci, a vzhledem k předmětu řízení také úřadu.