Nález Ústavního soudu ze dne 25 ledna 2005 ve věci návrhu na zrušení nařízení obce Lipník č. 1/2003 o vyhlášení stavební uzávěry pro část katastrálního území Lipník

Odůvodnění

I. Rekapitulace návrhu I.

Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a podle § 124 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, doručeným Ústavnímu soudu 13. února 2004 (podán k poštovní přepravě 12. února 2004), se tehdejší ministr vnitra Mgr. Stanislav Gross (dále též „navrhovatel“) domáhal vydání nálezu, podle něhož se nařízení obce Lipník č. 1/2003 o vyhlášení stavební uzávěry pro část katastrálního území Lipník dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušuje.

Navrhovatel konstatoval, že napadené nařízení bylo schváleno usnesením Zastupitelstva obce Lipník 28. února 2003 a že všechny zákonem předepsané podmínky jeho platnosti a účinnosti byly splněny. Krajský úřad Středočeského kraje učinil výzvu ze dne 9. května 2003 č. j. 3419/03 obci Lipník ke zjednání nápravy. Ministerstvo vnitra dospělo k závěru, že napadené nařízení je v rozporu se zákonem, a proto opatřením ze dne 10. listopadu 2003 č. j. MS-1999/5/1-2003 zahájilo správní řízení o pozastavení jeho účinnosti. Protože obec Lipník nápravu nezjednala, Ministerstvo vnitra rozhodnutím č. j. MS-1999/2-2003 ze dne 13. ledna 2004 účinnost nařízení obce pozastavilo.

Navrhovatel uvedl, že podle § 61 odst. 2 zákona o obcích se obec při vydávání nařízení obce řídí zákony a jinými právními předpisy, mezi něž patří i právní předpisy obcí, tj. obecně závazné vyhlášky a nařízení. Podle navrhovatele z toho vyplývá, že nařízení obce musí být v souladu i s ostatními, již vydanými, právními předpisy obce. Obec Lipník přitom napadeným nařízením vyhlásila trvalou stavební uzávěru na část území obce, přičemž dotčená část obce je již upravena obecně závaznou vyhláškou obce Lipník ze dne 20. listopadu 2001 o závazných částech územního plánu sídelního útvaru Lipník (dále jen „obecní vyhláška“), jež stanoví závazné regulativy funkčního využití a prostorového uspořádání území obce Lipník. Obecní vyhláška dotčenou část území reguluje v čl. 3 odst. 9 tak, že v tomto prostoru výstavbu vylučuje s výjimkou taxativně vymezených staveb. Obec napadeným nařízením na téže části území vyhlašuje trvalou stavební uzávěru s tím, že v čl. 1 písm. a) vymezuje stavební činnosti v území zakázané a připouští nejednoznačně formulované výjimky, tzn. umožňuje umisťovat v území jiné druhy staveb, než povolila obecní vyhláška. Totéž území je tak regulováno dvěma právními předpisy obce, přičemž napadené nařízení obce stavební činnost reguluje v rozporu s obecní vyhláškou, a to v čl. 1 písm. a) bodu 1., v němž nad rámec obecní vyhlášky umožňuje výstavbu drobných účelových staveb a zařízení pro lesnictví, zemědělství, ochranu přírody nebo rekreaci, které nenaruší nebo jinak neznehodnotí dané území. V čl. 1 písm. a) bodu 2. je naopak redukována možnost realizace liniových staveb mimo cyklostezky; stavby pro technickou infrastrukturu jsou vypuštěny zcela a v čl. 1 písm. a) bodu 4. se umožňuje výstavba oplocení zřízeného k ochraně lesních porostů před zvěří.

Podle navrhovatele musí být stavební uzávěra vyhlášená obcí podle § 33 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, formou nařízení obce obsahově v souladu s ustanoveními stavebního zákona upravujícími stavební uzávěru vydanou obecním úřadem obce formou územního rozhodnutí. Tím, že napadené nařízení reguluje na části území obce stavební činnost odlišně od obecní vyhlášky, byl podle navrhovatele porušen § 10, § 39 a § 37 odst. 1 a 2 stavebního zákona, z nichž vyplývá povinnost zajistit při vydávání stavební uzávěry její soulad s cíli, záměry a dokumentací územního plánování.

Tvrzený nesoulad nelze podle navrhovatele překlenout interpretací. Například při použití zásady lex posterior derogat priori by mělo při aplikaci přednost nařízení obce, což by v podstatě znamenalo negaci dlouhodobého a poměrně náročného procesu pořizování územně plánovací dokumentace. Navíc je podle navrhovatele sporné, zda lze tuto interpretační metodu použít pro právní předpisy, jež byly sice vydány stejným subjektem (obcí), které však mají zcela rozdílnou povahu (obecně závazné vyhlášky jsou vydávány v samostatné působnosti ve smyslu čl. 104 odst. 3 Ústavy, nařízení v působnosti přenesené).

Napadené nařízení dále podle navrhovatele v rozporu s § 40 odst. 2 stavebního zákona stanoví stavební uzávěru jako trvalou. Stavební zákon neumožňuje vydat formou územního rozhodnutí stavební uzávěru jako trvalou, nemůže být jako taková stavební uzávěra stanovena ani v případě stavební uzávěry vydané nařízením obce; nařízení obce nemůže jakožto derivativní právní předpis ukládat více povinností, resp. větší omezení, než stavební zákon připouští v případě územního rozhodnutí o stavební uzávěře.

Navrhovatel poukázal též na odborné stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 7. ledna 2004 č. j. 25610/03-63/2274, které si vyžádalo Ministerstvo vnitra. I z tohoto stanoviska mj. vyplývá, že přijetím napadeného nařízení byla porušena ustanovení § 29, § 32 a § 37 stavebního zákona a ustanovení čl. 3 odst. 1 a 9 obecní vyhlášky.

II. Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků II.

Podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu byl návrh zaslán účastníku řízení. Obec Lipník ve svém vyjádření ze dne 22. března 2004 ústy své starostky L. D. vyslovila žádost, aby Ústavní soud návrh zamítl.

Obec Lipník v prvé řadě potvrdila tvrzení navrhovatele, že byly splněny všechny zákonné podmínky pro platnost a účinnost napadeného nařízení a že toto nařízení je stále v platnosti ve znění přijatém dne 28. února 2003. K postupu Krajského úřadu Středočeského kraje obec uvedla, že byl dle jejího názoru motivován nikoli zájmem na řádném výkonu přenesené působnosti, ale jeho snahou umístit na území stávajícího biocentra „nadmístního“ významu Mladá velkou rozvojovou plochu (jako pořizovatel změny územního plánu VÚC Mladá), a to přes nesouhlas dotčených obcí mj. i na území, na němž byla vyhlášena stavební uzávěra.

Obec Lipník vyjádřila přesvědčení, že napadené nařízení je v souladu se stavebním zákonem a dalšími právními předpisy a s cíli a úkoly jimi sledovanými.

K tvrzenému rozporu napadeného nařízení s čl. 3 odst. 9 obecní vyhlášky obec Lipník uvedla, že napadené nařízení je s citovaným článkem obecní vyhlášky v souladu. Obecní vyhláška zakazuje výstavbu s výjimkou liniových staveb, staveb pro technickou infrastrukturu a staveb nezbytně nutných pro obhospodařování lesního a zemědělského půdního fondu. Napadené nařízení zakazuje výstavbu s výjimkou cyklostezek (liniová stavba), zařízení nerušících ráz a hodnoty krajiny a drobných účelových staveb - tyto stavby a zařízení podle obce souvisí s využíváním lesního a zemědělského půdního fondu a s budováním pro tento účel nezbytné infrastruktury. Z důvodu ochrany veřejných zájmů v území je vymezení stavební uzávěry v napadeném nařízení vyjádřeno přesněji, než jak je tomu v územně plánovací dokumentaci, neboť ta řeší využití území na jiné úrovni podrobnosti. Napadeným nařízením tedy byla pro dané výjimečné území (z hlediska jeho přírodovědných, krajinných a estetických hodnot a rekreačního potenciálu) konkretizována a upřesněna obecná úprava vyhlášky o závazných částech územního plánu. Nařízení je logicky přesnější, neboť se týká pouze specifikovaného území, zatímco obecní vyhláška se týká celého neurbanizovaného či k urbanizaci neurčeného územním plánem řešeného území obce.

Přijetí výkladu Krajského úřadu Středočeského kraje a Ministerstva vnitra, že stavební uzávěra a územní plán se musejí rovnat, by podle obce Lipník možnost stanovit stavební uzávěru pro určité území pozbyla smyslu. K nepřípustnému rozporu by došlo např. tehdy, když by stavební uzávěra byla vyhlášena trvale pro zastavitelné území (§ 139a odst. 3 stavebního zákona), přičemž tak tomu v tomto případě není.

Obec Lipník označila odkaz navrhovatele na proces pořizování územně plánovací dokumentace za právně bezvýznamný, neboť ten má zajistit, aby územně plánovací dokumentace schvalovaná v samostatné působnosti mohla být přezkoumávána dotčenými orgány státní správy z hlediska souladu se zájmy chráněnými zvláštními právními předpisy. V případě nařízení obce se však jedná výlučně o výkon státní správy (přenesená působnost).

V případě vyhlášky o závazné části územního plánu a v případě nařízení obce o vyhlášení stavební uzávěry se jedná podle obce Lipník o právní předpisy stejné právní síly, takže i kdyby jeden z nich vymezoval limity využití území v dané lokalitě striktněji, nepůsobí to neplatnost (vadu) některého z nich; při využívání předmětného území musí být samozřejmě splněny podmínky obou předpisů. Oba předpisy obce v tomto případě nejsou v konfliktu, ale doplňují se. Skutečnost, že určité území je řešeno územním plánem, v žádném případě nevylučuje možnost stanovit pro dané území též stavební uzávěru a stanovit přísnější podmínky pro činnosti v tomto území.

Obec v této souvislosti vyslovila názor, že postup podle § 127 odst. 1 (§ 124) zákona o obcích lze uplatnit, pouze odporuje-li nařízení obce zákonu (nikoli jinému právnímu předpisu - vyhlášce ministerstev, obecně závazné vyhlášce obce nebo kraje). Takže i kdyby bylo napadené nařízení v rozporu s obecní vyhláškou, bylo vydáno v souladu s § 79 odst. 3 Ústavy a § 11 odst. 1 zákona o obcích, tj. na základě zákona a v jeho mezích.

K argumentu rozporu s § 40 odst. 2 stavebního zákona obec Lipník uvedla, že ze stavebního zákona nikde nevyplývá, že by vyhlášení stavební uzávěry muselo být opatřením dočasným. Naopak, podle § 1 odst. 2 stavebního zákona má územní plánování, jehož je stavební uzávěra jedním z nástrojů, vytvářet předpoklady k zabezpečení trvalého souladu všech hodnot v území. V daném území byla stavební uzávěra vyhlášena z důvodu jeho stálé, nikoli přechodné přírodovědné, krajinné a estetické hodnoty a jeho rekreačního potenciálu. Dané území je významným krajinným prvkem s unikátními přírodními společenstvy s výskytem řady chráněných rostlin a živočichů. Účelem stavební uzávěry je zachovat a trvale chránit tyto hodnoty. V případě, že by tento účel pominul, nic nebrání zrušení či změně novým nařízením obce. Podle obce Lipník § 40 odst. 2 stavebního zákona výslovně počítá s tím, že bude stavební uzávěra vyhlášena bez přesného časového omezení. Uvedení slova „trvalá“ v nařízení obce může působit nadbytečně, to však nemůže způsobit jeho nezákonnost.

Tvrzení navrhovatele o rozporu napadeného nařízení s ustanoveními stavebního zákona není podle obce Lipník případné, neboť nařízení je s nimi v souladu nebo se tato ustanovení dané věci vůbec netýkají (§ 10, § 29, § 37 odst. 1 a 2 a § 39 stavebního zákona). Ustanovení o tom, že podkladem pro vydání územního rozhodnutí je územně plánovací dokumentace, je v daném případě respektováno, neboť stavební uzávěra se týká pouze území vymezeného územním plánem jako nezastavitelné.

Podle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu byl návrh zaslán též veřejnému ochránci práv, který však Ústavnímu soudu nesdělil, že vstupuje do řízení; vedlejším účastníkem řízení se proto nestal.

Usnesením Ústavního soudu č. j. Pl. ÚS 9/04-15 ze dne 23. března 2004 bylo řízení ve věci ke dni 30. března 2004 přerušeno z důvodu poklesu počtu soudců Ústavního soudu na jedenáct. Usnesením Ústavního soudu č. j. Pl. ÚS 9/04-19 ze dne 22. června 2004 bylo rozhodnuto o pokračování v řízení, neboť počet soudců Ústavního soudu vzrostl opět na dvanáct.

Ústní jednání ve věci se s ohledem na souhlasy všech účastníků i vedlejšího účastníka s upuštěním od jednání nekonalo (§ 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

III. Dikce napadeného právního předpisu III.

Podle důvodové zprávy k napadenému nařízení obce je účelem stavební uzávěry zachovat a trvale chránit vymezené části území pro jejich přírodovědné, krajinné a estetické hodnoty, umožnit jejich využití k rekreaci i poučení občanů a celkově přispět ke zlepšení životního prostředí regionu a jeho rekreačního potenciálu. Oblast stavební uzávěry tak představuje specifickou velkoplošnou ochranu zachovalé krajiny bývalého vojenského újezdu Milovice-Mladá. Stavební uzávěra zahrnuje původní vojenské cvičiště, prostor bývalé obce Mladá a část přilehlých lesních porostů v regionálním biocentru Mladá a uvedené v platném ÚP VUC Mladá (1994) jako lokality zvýšeného zájmu ochrany přírody. Kategorie VKP - unikátní prosvětlené březové háje, vzácná pískomilná společenstva.