IV. Podmínky aktivní legitimace navrhovatele IV.
Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda je navrhovatel - ministr vnitra - oprávněn návrh na zrušení napadených ustanovení podat. Prima facie dospěl k závěru kladnému. Podle § 64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu je ministr vnitra oprávněn podat návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, jde-li o návrh na zrušení právního předpisu obce.
Návrhu ministra vnitra předcházelo řízení ve věci dozoru podle hlavy VI zákona o obcích. Krajský úřad Středočeského kraje vyzval 9. května 2003 obec Lipník č. j. 3419/03 ke zjednání nápravy; výzva byla obci doručena 14. května 2003. Ministerstvo vnitra dospělo k závěru, že napadené nařízení je v rozporu se zákonem, a proto opatřením ze dne 10. listopadu 2003 č. j. MS-1999/5/1-2003 zahájilo správní řízení o pozastavení jeho účinnosti; oznámení o zahájení řízení bylo obci doručeno dne 10. listopadu 2003. Protože obec Lipník nápravu nezjednala, Ministerstvo vnitra rozhodnutím č. j. MS-1999/2-2003 ze dne 13. ledna 2004 účinnost nařízení obce pozastavilo; rozhodnutí bylo obecnímu úřadu doručeno 21. ledna 2004 a tímto dnem nabylo právní moci. Podle § 124 odst. 3 zákona o obcích měl ministr vnitra nejpozději do 15 dnů od pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky obce podat návrh na její zrušení Ústavnímu soudu. Lhůta podle tohoto ustanovení uplynula dnem 5. února 2004, ministr vnitra však příslušný návrh učinil až 12. února 2004, kdy jej podal k poštovní přepravě.
Ústavní soud konstatuje, že z hlediska zákona o Ústavním soudu je nutno na lhůtu podle § 124 odst. 3 zákona o obcích pohlížet jako na lhůtu pořádkovou, jejíž nedodržení nevede k odmítnutí návrhu z důvodů podle § 43 odst. 1 písm. b) nebo písm. c) zákona o Ústavním soudu. Zákon o Ústavním soudu totiž v § 64 odst. 2 písm. g) nesvazuje aktivní legitimaci ministra vnitra dalšími podmínkami.
Z tohoto závěru však nikterak nevyplývá, že i z pohledu zákona o obcích jde v § 124 odst. 3 o lhůtu pořádkovou, s jejímž nedodržením nejsou spojeny žádné další důsledky. Jde totiž o lhůtu velmi významnou. Ministr vnitra disponuje zcela výjimečnou pravomocí pozastavit účinnost právního předpisu obce předtím, než se obrátí na Ústavní soud s návrhem na jeho zrušení. Ve sféře tzv. samostatné působnosti obce jde bezpochyby o zásadní zásah do ústavního práva na územní samosprávu. Pokud by ministr vnitra poté, co pozastaví účinnost právního předpisu obce, zůstal nečinný, vedlo by to k faktickému zrušení právního předpisu, neboť jeho účinnost by byla trvale pozastavena. Účelem ustanovení první věty § 124 odst. 3 je zamezit neústavní situaci, kdy exekutivní orgán zásadním způsobem zasáhne do ústavního práva územního samosprávného celku, aniž by byl tento zásah podroben soudní kontrole z hlediska ústavnosti. Protože územní samosprávný celek nemá možnost pořadem práva donutit ministra vnitra, aby ve stanovené lhůtě své návrhové oprávnění realizoval, a zákon o obcích přitom důsledky nečinnosti ministra vnitra neřeší, nabízí se ústavně konformní interpretace vzniklé situace tak, že se účinnost právního předpisu obce marným uplynutím lhůty podle § 124 odst. 3 zákona o obcích obnovuje.
Tento důsledek s ohledem na § 127 odst. 1 zákona o obcích stíhá i nařízení obce, tj. právní předpis vydaný v působnosti přenesené. Na jednání a rozhodování Ústavního soudu o návrhu ministra vnitra na zrušení napadeného nařízení obce Lipník však nemá žádný vliv, je-li napadené nařízení účinné či nikoliv (srov. § 66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
V. Ústavní a zákonná konformita legislativního procesu V.
Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu posuzuje Ústavní soud při rozhodování obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními zákony a jedná-li se o jiný právní předpis, též se zákony, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ustanovení čl. 79 odst. 3 a čl. 104 Ústavy přitom svěřuje postup při vydávání právních předpisů obce zákonné úpravě.
V tomto směru ze zápisu z veřejného zasedání obecního zastupitelstva konaného 28. února 2003 v Lipníku Ústavní soud zjistil, že na zasedání bylo přítomno 8 členů zastupitelstva a že napadené nařízení bylo schváleno jednomyslně. Protože zastupitelstvo obce tehdy mělo 9 členů, z nichž 1 nebyl přítomen jednání, lze konstatovat, že napadené nařízení bylo přijato kvalifikovaným způsobem (§ 92 odst. 3 a § 87 zákona o obcích); v obci Lipník se podle § 99 odst. 3 zákona o obcích nevolí rada obce, a proto podle § 84 odst. 3 zákona o obcích vydává nařízení obce zastupitelstvo obce. Dále Ústavní soud zjistil, že napadené nařízení bylo řádným způsobem vyvěšeno na úřední desce Obecního úřadu Lipník dne 28. února 2003 a sejmuto dne 24. března 2003, takže nabylo účinnosti dne 15. března 2003 (§ 12 odst. 2 zákona o obcích). Ústavní soud konstatuje, že napadený právní předpis byl přijat a vydán v souladu se zákonem o obcích, tzn. ústavně předepsaným způsobem.
VI. Hodnocení Ústavního soudu VI.
Podle navrhovatele má Ústavní soud napadené nařízení obce zrušit, neboť je v rozporu s čl. 3 odst. 9 obecně závazné vyhlášky obce Lipník ze dne 20. listopadu 2001 o závazných částech územního plánu sídelního útvaru Lipník, čímž je v rozporu i s § 10, § 39 a § 37 odst. 1 a 2 stavebního zákona, z nichž vyplývá povinnost zajistit při vydávání stavební uzávěry její soulad s cíli, záměry a dokumentací územního plánování. Vedle toho je podle navrhovatele napadené nařízení i v rozporu s § 40 odst. 2 stavebního zákona, z něhož vyplývá, že stavební uzávěra nemůže být stanovena jako trvalá.
Ústavní soud se nejprve musel zabývat otázkou, zda je oprávněn posoudit soulad právního předpisu obce s jiným právním předpisem obce a zda je oprávněn právní předpis obce pro nesoulad s jiným právním předpisem zrušit. V nyní řešeném případě je nadto situace složitější o to, že je namítán rozpor nařízení obce s obecně závaznou vyhláškou téže obce.
Ústavní soud poznamenává, že podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy má pravomoc rozhodovat o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem. Ústavní soud tedy disponuje pravomocí zrušit i právní předpis nižší právní síly než zákon, avšak jen pro jeho rozpor s ústavním pořádkem nebo zákonem. Ústava nesvěřuje Ústavnímu soudu pravomoc rušit podzákonné právní předpisy nižší právní síly pro rozpor s podzákonnými předpisy vyšší právní síly nebo dokonce pro rozpor s podzákonným právním předpisem téže právní síly. V rovině abstraktní kontroly norem tak Ústavní soud není univerzálním strážcem souladu hierarchicky budovaného právního řádu na všech jeho stupních. Rozpor podzákonných právních předpisů různé nebo i téže právní síly je v našem ústavním systému řešitelný zejména v rovině konkrétní kontroly norem při jejich aplikaci ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy. Podle tohoto článku je soudce obecného soudu sice také výslovně oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu jen se zákonem nebo s mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, avšak z první věty tohoto ustanovení vyplývá, že podzákonným právním předpisem není vázán. Má-li aplikovat právní řád ve svém celku, nalézat právo v jeho jednotě, logicky musí být schopen a oprávněn posoudit i soulad podzákonného právního předpisu nižší právní síly s podzákonným právním předpisem vyšší právní síly a podle výsledku svého posouzení rozporný podzákonný právní předpis na daný případ nepoužít s odkazem na standardní interpretační zásadu lex superior derogat legi inferiori.
Jinými slovy, jedna věc je hierarchická výstavba právního řádu, pro jehož vnitřní jednotu a soudržnost je nezbytné, aby norma nižší právní síly byla v souladu s normou vyšší právní síly, druhou věcí je vymezení pravomoci vadnou právní normu z právního řádu autoritativním výrokem odstranit. Zatímco Ústava svěřuje každému soudu pravomoc posoudit soulad podzákonného právního předpisu se zákonem, resp. podzákonného právního předpisu nižší právní síly s podzákonným právním předpisem vyšší právní síly a v případě zjištění rozporu vadný předpis v konkrétním případě nepoužít, pravomoc autoritativním výrokem zrušit jiný právní předpis svěřuje Ústavnímu soudu jen v případě rozporu s ústavním pořádkem nebo se zákonem.
Pokud jde o právní předpisy vydávané orgány územní samosprávy (obcemi a kraji), je třeba dále rozlišovat, zda jde o výkon státní správy nebo zda je právní předpis projevem ústavního práva na územní samosprávu. Ústava v čl. 105 umožňuje, aby zákon svěřil orgánům územní samosprávy i výkon státní správy; tu pak obec vykonává v tzv. přenesené působnosti. Pravomoc obce vydávat právní předpisy ve sféře přenesené působnosti je založena již čl. 79 odst. 3 Ústavy. Podle § 11 odst. 1 zákona o obcích tak obec činí ve formě nařízení obce. Podle § 61 odst. 2 písm. a) zákona o obcích se přitom obec řídí zákony a jinými právními předpisy, z čehož vyplývá, že nařízení obce musí být se zákony a jinými právními předpisy v souladu. Vedle toho pravomoc vydávat právní předpisy ve sféře působnosti samostatné ve formě obecně závazných vyhlášek je založena jiným ustanovením Ústavy, čl. 104 odst. 3 (srov. též nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/95, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, nález č. 85, str. 301; vyhlášen pod č. 14/1996 Sb.). Podle § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích se obec při vydávání obecně závazných vyhlášek řídí pouze zákonem, a nikoli již jinými právními předpisy. V oblasti samostatné působnosti se přitom uplatňuje tzv. výhrada zákona (čl. 104 odst. 1 Ústavy): samostatnou působnost obcí a krajů tak lze ústavně konformním způsobem regulovat právním předpisem, který má minimálně sílu zákona, nikoli normou nižší právní síly.
Pro Ústavní soud z toho plyne jednoznačný závěr, že by nemohl být příslušným pro posouzení souladu obecně závazné vyhlášky obce s jiným právním předpisem, který má nižší právní sílu než zákon, a nemohl by pro případný rozpor s podzákonným právním předpisem obecně závaznou vyhlášku zrušit.
Napadeným právním předpisem je však nařízení obce1). Podle navrhovatele je napadené nařízení obce v rozporu s § 10, § 39 a § 37 odst. 1 a 2 stavebního zákona proto, že je v rozporu s čl. 3 odst. 9 obecně závazné vyhlášky obce Lipník o závazných částech územního plánu sídelního útvaru Lipník ze dne 20. listopadu 2001, kterou obecní zastupitelstvo vydalo podle § 84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích a podle § 29 odst. 2 stavebního zákona2). Článek 3 této obecní vyhlášky podle svého nadpisu obsahuje závazné regulativy funkčního využití a prostorového uspořádání území. V odstavci 9 pak stanoví, že „ostatní území, pro které nejsou speciální regulativy zpracovány, je krajinné území. V tomto prostoru je výstavba vyloučena s výjimkou liniových staveb, staveb pro technickou infrastrukturu a staveb nezbytně nutných pro obhospodařování lesního a zemědělského půdního fondu.“.
V případě přenesené působnosti se výhrada zákona neuplatní, takže zákon může svěřit danou problematiku právním předpisům nižší právní síly a může také upravit vzájemné vztahy mezi nimi. Jestliže zákon stanoví, že nařízení obce o stavební uzávěře musí být v souladu s cíli, záměry a dokumentací územního plánování, pak tímto blanketním způsobem závazně vymezil jeho obsah. Pokud nařízení obce o stavební uzávěře nebude v souladu s cíli, záměry a dokumentací územního plánování, dostane se do rozporu nejen s konkrétní obecně závaznou vyhláškou obce, ale i do rozporu se zákonem, který soulad s cíli, záměry a dokumentací územního plánování podle obecně závazné vyhlášky přikazuje. Ústavní soud proto je příslušný, aby soulad napadeného nařízení obce s čl. 9 odst. 3 obecně závazné vyhlášky o závazných částech územního plánu posoudil.
Ústavní soud však dospěl k závěru, že napadené nařízení není s čl. 9 odst. 3 obecní vyhlášky, zprostředkovaně tedy s § 10, § 37 odst. 1 a 2 a § 39 stavebního zákona, v rozporu. Ústavní soud musí přisvědčit obci Lipník, že nařízením vyhlášená stavební uzávěra se od cílů a záměrů územního plánování neodchyluje. Je logické, že vymezení stavební uzávěry může být detailnější, neboť nařízení obce se týká pouze specifikovaného území, kdežto čl. 3 odst. 9 vyhlášky se týká celého neurbanizovaného území či území k urbanizaci neurčeného územním plánem obce. Zjištěné drobné formulační rozdíly mezi napadeným nařízením a obecně závaznou vyhláškou nemohou odůvodnit závěr o nezákonnosti napadeného nařízení. Bylo by popřením smyslu stavební uzávěry, pokud by musela být obsahově stejně vymezena již v územním plánu. Stavební uzávěru lze dokonce stanovit i pro území, v němž územní plán výstavbu povoluje, např. jako dočasné opatření do doby schválení podrobnější územně plánovací dokumentace pro dané území. Mezi nařízením o stavební uzávěře a obecně závaznou vyhláškou obce tedy není vztah právního předpisu nižší právní síly a právního předpisu vyšší právní síly. Metody právní regulace v obou případech nejsou totožné. Při vyhlašování stavební uzávěry je třeba zkoumat, zda stavební uzávěra ve světle cílů a záměrů územního plánování obstojí. Hodnocení souladu s cíli a záměry územního plánování v daném území se nevyčerpává vydáním územního rozhodnutí. Tento soulad je třeba hodnotit i nadále při rozhodování na nižších patrech abstraktnosti. Např. i při rozhodování o vydání stavebního povolení ke stavbě konkrétní stavby se musí stavební úřad zabývat otázkou, zda lze takovou stavbu povolit vzhledem k cílům, záměrům a dokumentaci územního plánování, tj. i vzhledem k obecně závazné vyhlášce, kterou byl schválen územní plán.
Napadené nařízení je podle tvrzení navrhovatele konečně v rozporu s § 40 odst. 2 stavebního zákona, který podle jeho názoru neumožňuje stanovit stavební uzávěru jako trvalou.
Podle § 40 odst. 2 stavebního zákona „Dobu platnosti rozhodnutí o ... stavební uzávěře stanoví stavební úřad [resp. obec, pokud ji vyhlašuje nařízením obce (§ 33 odst. 3 stavebního zákona)]. Jestliže nelze platnost rozhodnutí předem časově omezit, rozhodne stavební úřad (resp. obec) o ukončení jeho platnosti, zanikne-li účel, pro který bylo územní rozhodnutí vydáno.“.
Ústavní soud souhlasí s navrhovatelem, že stavební uzávěru skutečně nelze stanovit jako trvalou, pokud by toto slovo mělo vyjadřovat její nezměnitelnost a nezrušitelnost na věky věků. Tak tomu však samozřejmě není. Slovnímu vyjádření „trvalá stavební uzávěra“ je třeba rozumět tak, že jde o stavební uzávěru vyhlášenou na dobu neurčitou.
Z dikce ustanovení § 40 odst. 2 stavebního zákona přitom zřetelně vyplývá, že stavební zákon výslovně předpokládá, že platnost stavební uzávěry nebude předem časově omezena, což jinými slovy znamená, že bude vyhlášena na dobu neurčitou do doby, než bude odpovídajícím způsobem zrušena z důvodu, že zanikl účel, pro který byla vyhlášena. V daném případě byla stavební uzávěra pro část katastrálního území Lipník vyhlášena na dobu neurčitou za účelem ochrany přírodovědné, krajinné a estetické hodnoty území a zlepšení jeho rekreačního potenciálu a kvality životního prostředí. Dospěje-li příslušný orgán obce k závěru, že tento účel zanikl, nebrání mu nic, aby stavební uzávěru zrušil, přestože byla označena jako trvalá.
Ústavní soud proto konstatuje, že napadené nařízení není v rozporu ani s § 40 odst. 2 stavebního zákona. Po provedeném řízení tedy Ústavní soud uzavírá, že nejsou dány důvody ke zrušení nařízení obce Lipník č. 1/2003 o vyhlášení stavební uzávěry pro část katastrálního území Lipník, a proto návrh v celém rozsahu podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítá.
Následující stránka