II. II.
Účastníci řízení písemně oznámili Ústavnímu soudu, že souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Ústavní soud usoudil, že od tohoto jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto od něho upustil (§ 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.).
III. III.
Ústavní soud se podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. nejprve zabýval způsobem přijetí a vydání napadeného zákona č. 217/2000 Sb. V tomto směru z těsnopisecké zprávy z 24. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a z usnesení č. 974 ze dne 18. 4. 2000 vyplývá, že Poslanecká sněmovna většinou hlasů 123 pro a 58 proti (z celkového počtu 182 přítomných poslanců) schválila zmiňovaný návrh zákona (sněmovní tisk č. 475). Z těsnopisecké zprávy z jednání 19. schůze Senátu Parlamentu České republiky, konané ve dnech 17. - 18. 5. 2000, Ústavní soud dále zjistil, že Senát usnesením č. 367 ze dne 18. 5. 2000 většinou hlasů 39 pro a 3 proti (z celkového počtu 65 přítomných senátorů) vrátil předmětný návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů. Z těsnopisecké zprávy z 26. schůze Poslanecké sněmovny konečně vyplývá, že Poslanecká sněmovna usnesením č. 1070 ze dne 27. 6. 2000 většinou 113 hlasů pro a 55 proti (z celkového počtu 183 přítomných poslanců) přijala předmětný návrh zákona ve znění pozměňovacích návrhů přijatých Senátem.
IV. IV.
Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje všechny zákonné procesní náležitosti a předpoklady, a že tedy nic nebrání projednání a rozhodnutí věci samé. Proto podle § 69 zákona o Ústavním soudu požádal o vyjádření k návrhu účastníky řízení - Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření k návrhu především uvedla, že napadený zákon č. 217/2000 Sb. měnil ze zákona č. 10/1993 Sb. část netýkající se přímo státního rozpočtu, a z obsahového hlediska prý proto ke změně zákona o státním rozpočtu nedošlo, byť jevově tento zákon novelizován byl. Protože čl. 42 Ústavy hovoří o „návrhu zákona o státním rozpočtu“, a nikoliv o „změně zákona o státním rozpočtu“, domnívá se účastník řízení, že předmětný zákon pod čl. 42 nespadá. Proto prý napadený zákon není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, byl řádně schválen předepsaným počtem poslanců Poslanecké sněmovny, byl podepsán ústavními činiteli a řádně publikován ve Sbírce zákonů.
Senát k návrhu uvedl, že předmětný návrh zákona projednal dne 18. 5. 2000, přijal k němu některé pozměňovací návrhy a vrátil jej zpět Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů, když pro tento návrh bylo z 65 přítomných senátorů 39 a 3 byli proti. Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve znění vráceném Senátem dne 27. 6. 2000. K otázce ústavnosti legislativního procesu Senát konstatoval, že je nutno rozlišovat mezi případem, kdy (I.) zákon vedle jiné právní úpravy obsahuje rovněž vlastní úpravu státního rozpočtu (např. zákon o státním dluhopisovém programu na úhradu schodku státního rozpočtu za rok 1998, jehož součástí byla i změna zákona č. 22/1999 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1999), a projednáváním takového návrhu zákona by Senát projednával rovněž věcnou materii státního rozpočtu, a kdy (II.) navrhovaná zákonná změna se vlastní úpravy státního rozpočtu netýká, což je daný případ.
V souzené věci se prý novelizace zákona č. 10/1993 Sb. meritorně netýkala úpravy státního rozpočtu, který je upraven pouze v ustanoveních § 1 až 5, nýbrž části druhé „Úprava platů a dalších požitků ústavních funkcionářů a některých pracovníků ústředních orgánů státní správy a dalších orgánů“, kde v návaznosti na navrhované změny zákona č. 143/1992 Sb. měla být zrušena rovněž některá ustanovení týkající se platových náležitostí určitého okruhu zaměstnanců, což je úprava náležející do působnosti Senátu. Proto v Senátu převážil názor, že projednávání předmětného návrhu zákona Senátem není v rozporu s čl. 42 odst. 2 Ústavy. Senát však dodal, že v budoucnu by měla být vzata v úvahu skutečnost, že Senátu nepřísluší se usnášet o státním rozpočtu, a že by proto neměla být věcná úprava státního rozpočtu spojována se zákonnou úpravou jiné materie do jednoho zákona.
V. V.
Ústavní soud v první řadě považuje za potřebné vymezit v souzené věci způsob a míru ústavněprávního přezkumu. Vycházel přitom z následujících úvah:
- 1. Ústavní soud především konstatuje, že navrhovatelé výslovně nezpochybnili meritorní podstatu napadeného zákona, nýbrž toliko způsob jeho přijetí, a protože Ústavní soud prý není oprávněn autoritativně vykládat Ústavu, je nutno, aby předmětnou otázku vyložil alespoň v rámci řízení o kontrole norem. Za těchto okolností proto ani Ústavní soud v tomto konkrétním a značně specifickém případě neshledal důvod zabývat se věcnou podstatou citovaného zákona a soustředil se výhradně na ústavnost jeho přijetí, byť v obecné rovině platí, že je vázán toliko petitem, a nikoliv odůvodněním návrhu na kontrolu norem. Při řízení o kontrole norem podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy se totiž posuzování ústavnosti napadeného právního předpisu podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu dělí na obsahové posouzení jeho souladu s ústavními zákony a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a na zjištění, zda byl napadený zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
- 2. Podaný návrh (petit) je zformulován alternativním způsobem, kdy navrhovatelé - z důvodu procesní jistoty - napadli v první alternativě celý zákon č. 217/2000 Sb. a zároveň i jednotlivé části výše citovaných zákonů, novelizované zákonem č. 217/2000 Sb. K této otázce Ústavní soud odkazuje na svůj dříve vyjádřený právní názor, podle něhož ustanovení zákona, kterými jsou novelizovány jiné zákony, se stávají součástí těchto novelizovaných zákonů (usnesení ze dne 15. 8. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 25/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 19, str. 271 a násl.; obdobně též nález ze dne 13. 3. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 51/2000, tamtéž, svazek 21, str. 369; vyhlášen pod č. 128/2001 Sb.) a samostatně již nejsou součástí právního řádu České republiky. Proto Ústavní soud musel jako nedůvodnou zamítnout tu část petitu, kterou navrhovatelé brojí proti celému novelizujícímu zákonu č. 217/2000 Sb., jelikož ustanovení tohoto zákona novelizující zákony jiné již přestaly být součástí zákona č. 217/2000 Sb.; samostatný význam mají toliko ustanovení čl. V (zmocnění předsedy vlády k vyhlášení úplného znění zákona č. 1/1992 Sb. a zákona č. 143/1992 Sb.) a čl. VI (úprava účinnosti zákona), která však - dle obsahu podaného návrhu - nejsou navržena ke zrušení a která s ohledem na svoji povahu ani zrušena být nemohou.
Ústavní soud se proto dále zabýval výhradně tou částí návrhu, která směřuje proti jednotlivým novelizovaným ustanovením výše citovaných zákonů.
- 3. Další otázkou, kterou Ústavní soud musel s ohledem na podaný návrh posoudit, bylo to, zda je důvodné se zabývat všemi novelizovanými ustanoveními zákona č. 1/1992 Sb., zákona č. 143/1992 Sb. a zákona č. 10/1993 Sb. (poznámka: zákonem č. 217/2000 Sb. byl sice novelizován i zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, nicméně v tomto případě spočívala novelizace toliko v derogaci čl. II části druhé, takže ani navrhovatelé výslovně nenavrhují zrušit některou část tohoto zákona), nebo zda je namístě věnovat se výhradně novelizaci zákona č. 10/1993 Sb. V této souvislosti je nutno vycházet z čl. 42 odst. 2 Ústavy, podle něhož návrh zákona o státním rozpočtu a návrh státního závěrečného účtu projednává na veřejné schůzi a usnáší se o nich jen Poslanecká sněmovna. To v souzené věci především znamená, že když Senát projednával a schvaloval návrh zákona č. 217/2000 Sb. a když jeho součástí byla novelizace čtyř zákonů, z nichž tři zákony (č. 1/1992 Sb., č. 143/1992 Sb. a č. 132/2000 Sb.) nelze považovat za zákony, které se ve formálním či alespoň v materiálním smyslu bezprostředně týkají zákona o státním rozpočtu, není možno u těchto tří novel citovaných zákonů důvodně tvrdit, že Senát o nich nebyl oprávněn spolurozhodovat. Takové stanovisko by totiž zjevně odporovalo smyslu i znění čl. 42 odst. 2 Ústavy. Ústavní soud proto dospívá k závěru, že v souzené věci je opodstatněné zabývat se toliko návrhem na zrušení novelizované části zákona č. 10/1993 Sb., a nikoliv návrhem na zrušení novelizovaných ustanovení zákonů č. 1/1992 Sb. a č. 143/1992 Sb. Je sice nesporně správná úvaha navrhovatelů, že zákon č. 217/2000 Sb. představuje z formálního hlediska jediný zákon (byť novelizující několik zákonů jiných), o němž bylo v Senátu rozhodováno jediným hlasováním, nicméně úkolem Ústavního soudu je v daném případě posouzení otázky, zda Senát byl, či nebyl oprávněn projednávat a schvalovat též změnu jiných zákonů než zákona o státním rozpočtu, byť provedenou jediným zákonem. Na takto položenou otázku musí být dána odpověď kladná; v opačném případě by totiž mohlo docházet k situaci, které se obávají i navrhovatelé, že novelizací zákona o státním rozpočtu spojenou se změnou (případně i přijetím) dalších zákonů by byl Senát z legislativního procesu ohledně těchto dalších zákonů vyloučen. Takový výklad by zjevně neodpovídal smyslu čl. 42 odst. 2 Ústavy ani podstatě bikameralismu, zakotvené v ústavním pořádku České republiky, a je proto nutno jej považovat za výklad neústavní.
Rovněž druhou část alternativního petitu musel Ústavní soud jako nedůvodnou zamítnout, neboť k projednávání a schvalování v ní uvedených změn zákonů Senát oprávněn byl.
Ústavní soud se proto dále zabýval toliko tou částí podaného návrhu, která směřuje proti novelizaci zákona č. 10/1993 Sb. provedené zákonem č. 217/2000 Sb.
VI. VI.
Ústavní soud shledal, že při rozhodování této věci je především nutno zabývat se interpretací čl. 42 odst. 2 Ústavy ve vztahu k danému případu. Přitom je zřejmé, že výklad citovaného článku je možný a smysluplný toliko v kontextu ústavní úpravy celého legislativního procesu z hlediska kompetence Senátu Parlamentu České republiky.
- 1. Podle Ústavy lze jednotlivé typy zákonů - z uvedeného hlediska zkoumání - rozdělit na (1.) takové, s nimiž musí vyslovit souhlas jak Poslanecká sněmovna, tak i Senát, a to buď kvalifikovanou nebo pouze prostou většinou hlasů. Do této skupiny spadají ústavní zákony a dále zákony uvedené v čl. 40 Ústavy, tzn. volební zákon, zákon o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek a zákon o jednacím řádu Senátu. (2.) Druhou skupinu zákonů tvoří „běžné zákony“, tzn. zákony, u nichž nesouhlas Senátu lze překlenout novým hlasováním Poslanecké sněmovny. Ke schválení návrhu zákona ve znění pozměňovacích návrhů přijatých Senátem je zapotřebí prosté většiny poslanců; ke schválení původního znění zákona (tzn. znění, ve kterém byl návrh postoupen Senátu) je nutná absolutní většina všech poslanců (čl. 47 Ústavy). V tomto případě tedy Senát disponuje vůči Poslanecké sněmovně právem suspenzivního veta. (3.) Třetím případem je návrh zákona o státním rozpočtu (poznámka: totéž platí o návrhu státního závěrečného účtu, který však nemá formu zákona), který projednává a usnáší se o něm jen Poslanecká sněmovna (čl. 42 odst. 2 Ústavy).
- 2. Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit opodstatněnost této ústavní úpravy. Podle čl. 88 odst. 2 Ústavy jsou totiž soudci Ústavního soudu ústavními zákony vázáni, takže Ústavní soud není oprávněn ustanovení obsažená v ústavních zákonech přezkoumávat (případně dokonce rušit); jeho úkolem je toliko - v konkrétních případech - jejich interpretace. Přestože je tedy v dané věci Ústavní soud nucen konstatovat, že koncepce, podle níž Senát není oprávněn spolurozhodovat o návrhu zákona o státním rozpočtu, je z hlediska komparace s jinými demokratickými evropskými státy s bikamerálním systémem ojedinělá, nezbývá mu než tuto úpravu respektovat a v souladu s ní též existující praxi hodnotit. (Z komparativního hlediska, srovnají-li se kupř. ústavy všech států Evropské unie s dvoukomorovým parlamentem, je totiž horní komora parlamentu vyloučena ze spolurozhodování o návrhu zákona o státním rozpočtu pouze v případě Belgie a Rakouska, zatímco ve Francii, Irsku, Itálii, Spolkové republice Německo, Nizozemí a Španělsku se na přijímání zákona tohoto typu horní komora podílí.)
- 3. Stávající ústavní úprava schvalování zákona o státním rozpočtu v České republice vychází z toho, že návrh zákona může podat výhradně vláda, neboť státní rozpočet je nejdůležitějším nástrojem státní politiky, a tedy i výrazem odpovědnosti vlády za správu státu. Protože koncepce ústavního systému České republiky je - mimo jiné - založena na tom, že kontrola vlády náleží toliko Poslanecké sněmovně, a nikoliv Senátu, zvolil ústavodárce řešení, podle něhož schvalování zákona o státním rozpočtu náleží výlučně Poslanecké sněmovně (viz i shora). Zákon o státním rozpočtu je tedy podle stávající ústavní úpravy přijat již okamžikem schválení v Poslanecké sněmovně a Senátu do něj nepřísluší jakýmkoliv způsobem ingerovat.
- 4. V daném případě však došlo k tomu, že jedním zákonem bylo současně novelizováno několik zákonů, jedním z nichž byl i zákon o státním rozpočtu. Dlužno dodat, že tato praxe, kdy jedním zákonem je současně novelizováno několik různých zákonů, je v legislativní praxi relativně častá. K tomu Ústavní soud v obecné rovině uvádí, že tato praxe je v zásadě ústavně konformní, leč pouze tehdy, jestliže novelizované zákony vzájemně meritorně souvisí. Naopak za nežádoucí jev, nekorespondující se smyslem a zásadami legislativního procesu, je nutno označit situaci, kdy jedním zákonem jsou novelizovány zákony vzájemně obsahově bezprostředně nesouvisející, k čemuž dochází např. z důvodu urychlení legislativní procedury, a to začasté formou podaných pozměňovacích návrhů. (Jako zřejmě nejmarkantnější příklad, kdy tak Poslanecká sněmovna zcela účelově a nevhodně učinila, bylo přijetí zákona č. 170/2001 Sb., o státním dluhopisovém programu na úhradu závazků plynoucích ze Smlouvy mezi vládou České republiky, vládou Slovenské republiky a vládou Spolkové republiky Německo o ukončení vzájemného zúčtovacího styku v převoditelných rublech a vypořádání vzájemných závazků a pohledávek, které vznikly jako saldo v převoditelných rublech ve prospěch Spolkové republiky Německo, o změně zákona č. 407/2000 Sb., o státním dluhopisovém programu na částečnou náhradu škod zemědělským subjektům postiženým suchem v roce 2000, a o změně zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, do kterého byla zcela nesystémově zahrnuta též změna zákona č. 424/1991 Sb.) Takový postup totiž neodpovídá základním principům právního státu, mezi které patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti. Jestliže totiž jedním zákonem (ve formálním smyslu) je zasahováno do materie upravované několika zákony jinými a tyto zákony spolu nejsou obsahově a systematicky provázány, vzniká nezřídka značně nepřehledný právní stav, který princip předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona již nerespektuje.
- 5. Protože Ústava ve vztahu k zákonu o státním rozpočtu neumožňuje ingerenci Senátu do legislativního procesu a tento zákon může být - na návrh vlády - projednáván a schvalován pouze Poslaneckou sněmovnou, je zřejmé, že jediný možný ústavně konformní postup je takový, kdy je tento zákon projednáván a schvalován zcela samostatně. Proto také jednací řád Poslanecké sněmovny (zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny) v ustanovení § 101 odst. 3 výslovně stanoví, že „Součástí zákona o státním rozpočtu nemohou být změny, doplnění nebo zrušení jiných zákonů.“ (Poznámka: Zákon č. 10/1993 Sb. byl ovšem schválen ještě před nabytím účinnosti citovaného zákona č. 90/1995 Sb.) Podle názoru Ústavního soudu lze z této zákonné dikce dovodit, že ani součástí „běžného“ zákona nemůže být změna, doplnění nebo zrušení zákona o státním rozpočtu. Situace, kdy společně s návrhem zákona o státním rozpočtu jsou navrhovány též zákony jiné, případně kdy jedním zákonem je novelizován zákon o státním rozpočtu i zákony další, je tedy - jak již bylo řečeno - stavem, který není v souladu ani s Ústavou, ani se zákonem (viz citovaný zákon č. 90/1995 Sb.).
- 6. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že s nutností samostatného projednávání a rozhodování zákonů, pro které Ústava stanoví rozdílnou legislativní proceduru (tzn. včetně ústavních zákonů, viz bod V. 1), by měl počítat rovněž zákon o zásadách jednání a styku komor mezi sebou, jakož i navenek, předpokládaný čl. 40 Ústavy.