Nález Ústavního soudu ze dne 14. února 2017 sp. zn. Pl. ÚS 28/16 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách

Odůvodnění

I. Návrh na zrušení ustanovení zákona I.

1. 1. Návrhem podaným dne 31. 8. 2016 se skupina 21 senátorů Senátu Parlamentu České republiky podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních předpisů, dále jen „Ústava“) domáhá, aby Ústavní soud zrušil ustanovení § 82, 84 a § 123 odst. 5 zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách.
2. 2. Ustanovení § 82 a 84 upravují (zjednodušeně řečeno) „blokaci“ nepovolených internetových her: Poskytovatelé připojení k internetu na území České republiky jsou podle nich povinni zamezit přístup k internetovým stránkám uvedeným na seznamu nepovolených internetových her (tzv. blacklistu), který vede, o zápisu z moci úřední rozhoduje a stejně tak i výmaz z něj provádí Ministerstvo financí (dále též jen „ministerstvo“). Na seznam se zapisují internetové stránky, na kterých jsou provozovány hazardní hry, k nimž nebylo uděleno povolení nebo které nebyly řádně ohlášeny. Ve správním řízení o zápisu na seznam se účastníkovi (provozovateli hazardní hry, popř. držiteli dané domény) doručují písemnosti veřejnou vyhláškou, a pokud je známého pobytu nebo sídla, současně i na vědomí na jeho adresu. Poskytovatelé připojení jsou povinni zablokovat přístup do 15 dnů od zveřejnění v seznamu, který je dostupný na internetových stránkách ministerstva. Ustanovení § 123 odst. 5 vymezuje správní delikt spočívající v tom, že poskytovatel připojení neučiní v zákonné lhůtě opatření potřebná k zamezení v přístupu ke stránkám na seznamu, a lze za něj uložit pokutu až do výše 1 000 000 Kč.
3. 3. Navrhovatel považuje úpravu za rozpornou s ústavním pořádkem; je podle něj neurčitá, zasahuje do právní jistoty adresátů, svobody projevu a práva na informace podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod i do práva podnikat zakotveného v čl. 26 Listiny základních práv a svobod (publikována pod č. 2/1993 Sb., ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb.; dále jen „Listina“), odporuje požadavkům mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána, i právu Evropské unie. Na podporu svých tvrzení připojuje navrhovatel znalecký posudek ze dne 29. 8. 2016 č. 1483/2016, zpracovaný Ing. Janem Fantou, soudním znalcem mj. v oborech elektronika, kybernetika a výpočetní technika.
4. 4. Zákon je podle navrhovatele neurčitý v tom, že jednoznačně nevymezuje povinné subjekty – nedefinuje přesně pojem „poskytovatele připojení k internetu“; zejména není jasné, zda se vztahuje pouze na podnikatele, anebo i na jiné osoby, které zpřístupní internet koncovým uživatelům, např. restaurace, univerzity, obce nebo prosté fyzické osoby, které umožní připojení prostřednictvím tzv. hotspotu. Naopak se nevztahuje (byť by měl) na poskytování připojení ze zahraničí, např. přes satelit anebo v rámci interních sítí nadnárodních koncernů. Úprava je nejasná i co do pojmu „internetové stránky“ – v praxi je používán výraz webová stránka, který má ovšem posunutý význam. Ze zákona pak není zřejmé, zda má být blokována doménová adresa jako celek, anebo jen doménové jméno druhého či nižšího řádu, ani jakým způsobem má být seznam zpřístupněn, nakolik bude vyžadována součinnost poskytovatelů připojení a zda se bude týkat i stránek obsahujících reklamu na nelegální hazardní hry.
5. 5. Vedle neurčitého pojmosloví poukazuje navrhovatel na nejasnosti procesního režimu – k blokaci by mělo podle něj docházet výhradně na základě soudního příkazu, popř. rozhodnutí specializovaného orgánu, např. Českého telekomunikačního úřadu. Zákon nedostatečně upravuje řízení o výmazu ze seznamu nepovolených internetových her a povinnost poskytovatelů připojení stránku (znovu) zpřístupnit. Realizace norem bude spojena se značnými náklady, které mohou být až likvidační, a vedle hazardní hry bude v řadě případů třeba zablokovat i legální obsah umístěný na dané internetové stránce. Osoby s rozvinutější digitální gramotností navíc najdou způsoby, jak blokaci obejít, a zákon měl podrobněji vymezit předpoklady odpovědnosti a liberační důvody.
6. 6. Navrhovatel vnímá institut blokace nepovolených hazardních her provozovaných na internetu jako ústavně nepřípustnou cenzuru prováděnou bez odpovídajících zákonných mantinelů – svévolně orgánem výkonné moci. Zákon zasahuje do ústavně i mezinárodními závazky garantované svobody projevu a práva na informace, přičemž na úpravu nelze vztáhnout limity podle čl. 17 odst. 4 Listiny, neboť nejde o legitimní a v demokratické společnosti nezbytné opatření. Úprava není způsobilá dosáhnout deklarovaných cílů, její součástí měly být garance základních práv a svobod.

II. Vyjádření (vedlejších) účastníků, replika navrhovatele II.

1. 7. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky se ve svém vyjádření soustředí na popis legislativního procesu. Návrh zákona o hazardních hrách projednávala jako sněmovní tisk č. 578, předkladatelem byla vláda České republiky, byl schválen dne 13. 4. 2016, přičemž ze 175 přítomných poslanců hlasovalo pro návrh 149 zákonodárců, 2 byli proti. Napadená ustanovení nebyla oproti vládnímu návrhu nijak pozměněna. Při projednání v Poslanecké sněmovně byla věnována pozornost variantám zvažovaným vládou, zejména zda má být rozhodování o zápisu na seznam nepovolených internetových her svěřeno ministerstvu s následným přezkumem soudy ve správním soudnictví, anebo zda by o něm měl rozhodovat výlučně soud. V Poslanecké sněmovně zazněly pochybnosti nad koncepcí blokace – jak z pohledu ideového (otázka cenzury), tak i technického (efektivita úpravy). Do legislativního procesu byla vtažena i odborná veřejnost – zástupci sázkových kanceláří možnost blokace podporovali, neboť zamezení přístupu nelegálních provozovatelů na trh považují za klíčový problém. Sdružení pro internetový rozvoj brojilo zejména proti tomu, aby o blokaci rozhodovalo Ministerstvo financí, které naopak zdůrazňovalo vysoké náklady a nárůst agendy soudů, pokud by bylo rozhodování svěřeno přímo jim, přičemž toto řešení by bylo na úkor rychlého a efektivního blokování nelegálních her.
2. 8. Senát Parlamentu České republiky podal vyjádření dne 12. 10. 2016. K legislativnímu procesu uvádí, že návrh zákona o hazardních hrách mu byl postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 2. 5. 2016 a byl veden pod číslem tisku 256 pro 10. funkční období 2014-2016. Organizační výbor přikázal návrh zákona k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu jako garančnímu výboru a ještě dalším třem výborům. Garanční výbor ani výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí k návrhu nepřijaly žádné usnesení; ústavně-právní výbor a výbor pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice doporučily Senátu schválit návrh ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Následně Senát na 24. schůzi konané dne 26. 5. 2016 usnesením č. 452 schválil návrh ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Při hlasování č. 48 se z 65 přítomných senátorek a senátorů vyslovilo pro návrh 42 zákonodárců, nikdo nebyl proti.
3. 9. Vláda České republiky usnesením ze dne 17. 10. 2016 č. 1013 schválila svůj vstup do řízení ve smyslu § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“). Ve vyjádření podaném dne 31. 10. 2016 navrhuje jako vedlejší účastník zamítnutí návrhu; popírá tvrzení o neurčitosti pojmu poskytovatele připojení k internetu, neboť v praxi je běžně používán a abstraktní přístup je nutný vzhledem k dynamice vývoje informačních technologií. Vláda vnímá poskytovatele připojení jako podmnožinu poskytovatelů služeb informační společnosti ve smyslu § 2 písm. a) a d) zákona č. 480/2004 Sb., o některých službách informační společnosti a o změně některých zákonů (zákon o některých službách informační společnosti), poukazuje i na jejich odpovědnost za obsah informací a § 3 až 6 téhož zákona.
4. 10. Napadenou úpravu je třeba podle vlády interpretovat restriktivně: Odpovědnost za správní delikt se vztahuje výhradně na právnické a podnikající fyzické osoby – podnikatele ve smyslu § 2 odst. 1 písm. b) zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, kteří službu připojení k internetu poskytují jako předmět své činnosti. Mimoto se týká pouze originárního poskytovatele; odpovědnost naopak není dána u osoby, která je příjemcem (uživatelem) služby, byť by ji následně poskytovala dalším uživatelům. V intencích § 9 odst. 3 zákona o některých službách informační společnosti se úprava vztahuje i na subjekty z jiných členských států Unie, které poskytují připojení v Česku.
5. 11. Vláda dále uvádí, že pojem internetové stránky je obecně používán jako synonymum webové stránky, a to i v jiných právních předpisech, např. v § 7 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), § 1830 občanského zákoníku nebo § 195 odst. 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákona č. 344/2013 Sb., (dále jen „daňový řád“). Je nutno vycházet vždy z konkrétní adresy internetové stránky, jak je zapsána na seznamu; blokace bude prováděna vždy na úrovni domény takového řádu, aby bylo dotčeno co nejmenší množství dalšího (legálního) obsahu, a bude se týkat výhradně stránek nabízejících přístup k nelegálním hazardním hrám, nikoli obsahujících jen reklamu na ně. O zápisu na seznam – stejně tak o výmazu z něj – bude rozhodováno ve správním řízení a formou správního rozhodnutí, proti němuž je přípustný rozklad. Povinnost blokovat pak není založena právní mocí rozhodnutí, ale teprve zveřejněním adresy v seznamu, přičemž u každé internetové stránky bude veden údaj s přesným časem zveřejnění, od něhož lze počítat zákonnou lhůtu pro blokaci.
6. 12. Vláda zdůrazňuje, že forma správního řízení s možností soudního přezkumu byla zvolena po zralé úvaze a v souladu s právem Unie i mezinárodním právem. Vzhledem k nedosažitelnosti provozovatelů usazených v zahraničí mohou blokaci provádět nejefektivněji právě poskytovatelé připojení, kteří mají k dispozici nástroje k automatizovanému sledování změn v seznamu, s nimiž jsou jako odborníci v dané oblasti dobře obeznámeni. K povaze objektivní odpovědnosti poukazuje na liberační důvody upravené v § 128 zákona o hazardních hrách. Je pouze na poskytovateli samotném, jaký konkrétní způsob blokace zvolí, a to v relaci k efektivitě i vynaloženým nákladům; zákon nemá ambici do této volby zasahovat.
7. 13. Napadený institut podle vlády nenaplňuje základní definiční znaky cenzury, nezasahuje ani do svobody projevu a práva na informace; pokud znamená jistá omezení, děje se tak v souladu s čl. 17 odst. 4 Listiny. Nepovolené hazardní hry jsou nebezpečným společenským jevem negativně ovlivňujícím život dotčených jednotlivců, veřejné zdraví a ohrožují pořádek i bezpečnost. Úprava obstojí i ve vztahu k omezení práva podnikat, odpovídá požadavkům čl. 26 odst. 2 Listiny i svobodě volného pohybu služeb ve smyslu čl. 52 odst. 1 ve spojení s čl. 62 Smlouvy o fungování Evropské unie.
8. 14. Vláda v doplňujícím vyjádření doručeném dne 9. 12. 2016 provádí srovnání s postupy uplatňovanými v zahraničí, jak vyšly najevo v rámci komunikace Ministerstva financí s příslušnými orgány ostatních členských států Evropské unie, resp. Evropského hospodářského prostoru. Ze států, které poskytly příslušné údaje, disponuje právní úpravou umožňující blokaci internetových stránek s nepovolenými hazardními hrami Belgie, Bulharsko, Dánsko, Estonsko, Kypr, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Portugalsko, Slovinsko a Španělsko; na Slovensku a v Polsku je v legislativním procesu. Podobným nástrojem disponují rovněž ve Francii, Itálii, Rumunsku a Řecku. Vláda dále uvádí, že pravomoc správních orgánů rozhodovat o blokaci zakotvují právní řády Belgie, Estonska, Kypru, Litvy, Lotyšska, Maďarska, Portugalska a Španělska; s touto koncepcí počítají i úpravy navrhované v Polsku a na Slovensku. Naopak výhradně do kompetence soudu rozhodujícího na návrh správního orgánu svěřuje zákon rozhodování ve Slovinsku a další země kombinují oba postupy, např. Dánsko nebo Bulharsko. Výhradně právní úprava navrhovaná v Polsku obsahuje konkrétní pravidla, jakým způsobem mají poskytovatelé připojení blokaci provádět.
9. 15. Veřejná ochránkyně práv podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu sdělila, že nevyužívá svého práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastník.
10. 16. Navrhovatel v replice podané dne 14. 11. 2016 setrvává na svém návrhu a dodatečně namítá i zásah do ochrany vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Nad rámec tvrzení v návrhu spatřuje deficit správního řízení spočívající v doručování písemností veřejnou vyhláškou. Zdůrazňuje, že povinnosti jsou ukládány poskytovatelům připojení, přestože závadného jednání se fakticky dopouštějí provozovatelé nelegálních hazardních her.

III. Dikce napadených ustanovení III.

1. 17. Ustanovení § 82, 84 a § 123 odst. 5 zákona o hazardních hrách znějí:

   㤠82

   Odkaz 㤠82

   Blokace nepovolených internetových her

   (1) Poskytovatelé připojení k internetu na území České republiky jsou povinni zamezit v přístupu k internetovým stránkám uvedeným na seznamu internetových stránek s nepovolenými internetovými hrami (dále jen ,seznam nepovolených internetových her‘).

   (2) Na seznam nepovolených internetových her se zapíše internetová stránka, na níž je provozovaná internetová hra v rozporu s § 7 odst. 2 písm. b).

   (3) Povinnost podle odstavce 1 jsou poskytovatelé připojení k internetu povinni splnit ve lhůtě 15 dní ode dne zveřejnění internetové stránky v seznamu nepovolených internetových her.

   § 84

   Odkaz § 84

   Seznam nepovolených internetových her

   (1) Seznam nepovolených internetových her vede a o zápisu do něj rozhoduje z moci úřední ministerstvo.

   (2) Seznam nepovolených internetových her obsahuje

   1. a) adresu internetové stránky, na níž je provozovaná internetová hra v rozporu s § 7 odst. 2 písm. b),
   2. b) jedinečný identifikátor platebního účtu, který je využíván k provozování internetové hry v rozporu s § 7 odst. 2 písm. b),
   3. c) den zápisu a výmazu údajů uvedených v písmenech a) a b).

   (3) Ministerstvo provede neprodleně výmaz internetových stránek nebo platebního účtu ze seznamu nepovolených internetových her, pominou-li důvody pro jejich zápis do tohoto seznamu.

   (4) Ministerstvo zveřejňuje na svých internetových stránkách ze seznamu nepovolených internetových her údaje podle odstavce 2 písm. a) a b).

   (5) V řízení podle odstavce 1 se účastníkovi řízení doručuje písemnost veřejnou vyhláškou a účastníkovi řízení známého pobytu nebo sídla se písemnost zašle rovněž na vědomí.

   § 123

   Odkaz § 123

   (5) Poskytovatel připojení k internetu na území České republiky se dopustí správního deliktu tím, že neučiní ve stanovené lhůtě opatření k zamezení v přístupu k internetovým stránkám podle § 82.“

1. 18. Ustanovení § 82 a 84 obsahuje hlava II části čtvrté zákona o hazardních hrách upravující dálkový přístup prostřednictvím internetu. Na seznam nepovolených internetových her (tzv. blacklist) se v intencích § 7 odst. 2 písm. b) zákona o hazardních hrách zapíše internetová hra, „ke které nebylo uděleno povolení, nebo která nebyla řádně ohlášena podle tohoto zákona“. Ustanovení § 123 je v hlavě II části osmé zákona o hazardních hrách nadepsané „dozor a správní delikty“. Za porušení zákona se v intencích odstavce 11 téhož ustanovení „uloží pokuta až do 1 000 000 Kč“.