Nález Ústavního soudu ze dne 27. ledna 2015 sp. zn. Pl. ÚS 19/14 ve věci návrhu na zrušení § 46 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a § 29 odst. 1 písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Předmět řízení I.

1. 1. V řízení o ústavní stížnosti vedeném pod sp. zn. I. ÚS 1253/14 se stěžovatelé L. C., A. C. a nezletilá A. C. (zastoupena rodiči, kteří zmocnili k jejímu zastoupení v řízení o ústavní stížnosti a o návrhu na zrušení obou zákonných ustanovení advokáta) domáhali zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2014 č. j. 4 As 2/2013-75 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2012 č. j. 4 A 43/2012-118. Měli za to, že obecné soudy jimi porušily jejich základní práva garantovaná v čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále též jen „Ústava“), v čl. 9 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a v čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 3 odst. 3, čl. 4, 7, 10, 11, 15, 31 a čl. 32 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“). Spolu s ústavní stížností, v níž stěžovatelé brojili proti uložení pokut rodičům ve správním řízení za odmítnutí pravidelného očkování nezletilé, podali stěžovatelé z důvodu zásahu do citovaných základních práv a svobod návrh na zrušení ustanovení § 46 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též „zákon o ochraně veřejného zdraví“) a ustanovení § 29 odst. 1 písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o přestupcích“).
2. 2. I. senát Ústavního soudu poté, co shledal, že navrhovatelé jsou jako osoby oprávněné k podání ústavní stížnosti právně zastoupeni (§ 30 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 83/2004 Sb.) a že jejich včas podaný návrh obsahuje předepsané zákonné náležitosti (§ 34 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu), rozhodl dne 11. 9. 2014 usnesením podle § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, tak, že řízení ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů proti výše označeným rozsudkům obecných soudů přerušil a návrh stěžovatelů na zrušení jimi označených částí právních předpisů postoupil plénu Ústavního soudu, které věc projednalo a rozhodlo o ní pod sp. zn. Pl. ÚS 19/14.

II. Rekapitulace návrhu II.

1. 3. V návrhu na zrušení výše citovaných právních norem stěžovatelé především namítali rozpor právní úpravy povinného očkování s čl. 4 Listiny. Tvrdili, že Ústavní soud opakovaně ve své judikatuře vztahující se k oblasti zdravotní péče zdůraznil, že meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. Nejnověji o tom hovoří nález sp. zn. Pl. ÚS 43/13 ze dne 25. 3. 2014 (77/2014 Sb.) k lázeňské péči nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 36/11 ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.) ke zdravotnickým nadstandardům. Stěžovatelé poukázali též na nález Ústavního soudu Slovenské republiky sp. zn. PL. ÚS 8/94 zabývající se dodržením výhrady zákona v souvislosti s tamní vyhláškou Ministerstva zdravotnictví Slovenské republiky o podmínkách povinného očkování.
2. 4. Stěžovatelé se ztotožnili s právním názorem senátu Nejvyššího správního soudu, který dovodil pod sp. zn. 3 Ads 42/2010 protiústavnost konstrukce právní úpravy povinného očkování v České republice pro její rozpor s čl. 4 Listiny. Podle Nejvyššího správního soudu došlo k porušení pravidla garantujícího ukládání povinností toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Stěžovatelé také odkázali na odlišné stanovisko soudců Nejvyššího správního soudu k usnesení rozšířeného senátu téhož soudu sp. zn. 7 As 88/2011 ze dne 23. 4. 2013. Přisvědčili jejich právnímu názoru, že rozšířený senát opomenul v případě povinného očkování dětí posoudit v náležité šíři otázku zásahu očkování do základních lidských práv, zejména do práva na tělesnou integritu a práva na rodinný a soukromý život. Zásah do těchto práv, má-li být v souladu s účelem ochrany veřejného zdraví, musí respektovat záruky poskytnuté jednotlivcům Listinou. Pro posuzovanou věc z toho vyplývalo, že povinnosti spojené s povinným očkováním a omezující základní práva bylo nutné stanovit zákonem.
3. 5. Ve svém podání citovali stěžovatelé judikaturu Ústavního soudu k ustanovení čl. 4 Listiny o výhradě zákona. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.) Ústavní soud uvedl, že právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky mají občané na základě veřejného pojištění a za podmínek zákonem blíže vymezených. Mohou-li být tyto podmínky upraveny pouze zákonem, pak je zcela nezbytné, aby i rozsah a způsob jejich realizace byl stanoven ve shodném legislativním režimu. Jiná než zákonná úprava by znamenala porušení Listiny. Ústavní soud v nálezu ostatně konstatoval, že nelze připustit, aby bylo vymezení rozsahu zdravotní péče poskytované za plnou nebo částečnou úhradu ponecháno úpravě jiných než zákonných norem. Jinak by se dostala tato oblast ochrany základních práv a svobod pod pravomoc výkonné moci, která k ní však postrádá náležité oprávnění.
4. 6. Jako další relevantní judikát ve vztahu k tvrzenému porušení čl. 4 Listiny označili stěžovatelé nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.). V něm se konstatuje, že jednotlivce ochraňuje před excesy výkonné moci bariéra věcí vyhrazených k regulaci pouze zákonům (tzv. výhrada zákona). Stěžovatelé dovodili, že i v případě povinného očkování je nezbytné na výhradě zákona trvat. Důvodem je zabránění excesům výkonné moci, o které podle stěžovatelů jednoznačně jde z důvodu netransparentního a nepřiměřeného rozsahu povinného očkování v rozporu se zájmem nezletilých dětí. Upravovalo-li dosud Ministerstvo zdravotnictví institut povinného očkování pouze vyhláškou jako podzákonným právním předpisem, je obrana před takovým vybočením skrze poukaz na výhradu zákona zcela důvodná. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že vymezení rozsahu povinnosti nechat se očkovat nemůže být ponecháno k úpravě jiným než zákonným předpisům. Rozsah omezení základních práv náležející podle čl. 4 Listiny do sféry zákona musí být podle názoru stěžovatelů upraven minimálně v rámci ustanovení, proti kterým nemocem a dokdy je osoba povinna se očkování podrobit.
5. 7. Stěžovatelé zdůraznili, že se právní úprava povinného očkování proti infekčním nemocem ocitá v rozporu s čl. 5, 6 a 26 Úmluvy na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny, vyhlášené pod č. 96/2001 Sb. m. s., (dále jen „Úmluva o biomedicíně“), neboť porušuje limity omezení výkonu práva v relaci k vyžadované nutnosti souhlasu povinné osoby s provedením zákroku v oblasti péče o zdraví. U povinného očkování totiž není splněna podmínka, že jde o opatření nezbytné v demokratické společnosti. V případě očkování proti tetanu není dodržen ani předpoklad, že se jedná o omezení v zájmu ochrany veřejného zdraví.
6. 8. Za účelem posouzení nezbytnosti opatření v demokratické společnosti je třeba provést test proporcionality, resp. test nezbytnosti. Nezbytnost znamená, že k ochraně určitého společenského zájmu není možné použít mírnějšího prostředku. Požadavek nezbytnosti má objektivní povahu. Například ve všech zemích je nezbytné z důvodu ochrany veřejného zdraví přistoupit k izolaci pacienta se závažnou infekční chorobou, která se může přenášet na druhé. Právě skutečnost, že k určitému opatření je přistupováno ve všech demokratických zemích, je známkou nezbytnosti. Pokud ale v zemích se stejnou nebo srovnatelnou epidemiologickou situací, jako je např. Německo nebo Rakousko, není povinné očkování dětí vyžadováno, pak lze těžko obhajovat tuto „nezbytnost“ v České republice. Atributem nezbytného opatření je také jeho vynutitelný charakter. Omezení výkonu práv jednotlivců ve prospěch veřejného zájmu nutně vyžaduje, aby bylo možné zásah vykonat i proti vůli dotčených osob. V rámci právní regulace povinného očkování v České republice však tato vynutitelnost chybí, čímž je značně zpochybněna nezbytnost tohoto institutu. Povinnost podrobit se očkování není akceptovatelná pro nedostatek objektivního podkladu ve formě nezávislé a komplexní analýzy, která by zmapovala medicínskou nezbytnost a nežádoucí důsledky očkovacího opatření.
7. 9. Stěžovatelé dále vznesli námitku rozporu povinného očkování s ústavně zaručenými právy upravenými v ustanoveních čl. 10 odst. 1 a 2 a čl. 15 odst. 1 Listiny. Uvedli, že se u své nezletilé dcery rozhodli pro neprovedení očkování z důvodu přesvědčení o ochraně zdraví dítěte v jeho nejlepším zájmu. Právní úprava povinného očkování aplikovaná ve správním řízení představuje podle náhledu stěžovatelů protiústavní zásah do práva na zachování lidské důstojnosti, do ochrany soukromí a svobody myšlení i svědomí. Svou právní argumentaci stěžovatelé podepřeli nálezem Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 449/06 ze dne 3. 2. 2011 (N 10/60 SbNU 97), z něhož dovodili, že ve výjimečných případech, kdy očkování dítěte odporuje myšlení a svědomí rodičů, nelze rodiče při neočkování dětí sankcionovat. Měli za to, že naplnili všechna kritéria, aby v jejich věci byla výjimka uznána, resp. aby s ohledem na absenci materiální stránky přestupku nebyli ve správním řízení sankcionováni. Přesto byli potrestáni pokutou a jejich správní žaloba byla zamítnuta, aniž by se soudy náležitě vypořádaly s dopadem právního názoru Ústavního soudu na jimi předestřený případ.
8. 10. Ze zmíněného nálezu sp. zn. III. ÚS 449/06 stěžovatelé dále rozvedli tezi, podle níž nesmí orgány veřejné moci povinné očkování vynucovat, existují-li okolnosti, které zásadním způsobem volají po zachování autonomie vůle dotčené osoby a pro výjimečné neuložení sankce za porušení povinnosti podrobit se očkování. Při správním přezkumu musí být vzaty v úvahu všechny relevantní skutečnosti, zejména ústavní intenzita a naléhavost důvodů směřujících proti povinnosti podrobit se očkování, jakož i případné nebezpečí pro společnost, které může ten, kdo očkovací povinnost poruší, svým přístupem vyvolat. Ve správním řízení s nimi vedeném však nebyla nijak prokázána společenská nebezpečnost posuzovaného činu.
9. 11. Stěžovatelé podotkli, že přístup rodičů k očkování jejich dětí je vždy projevem jejich vnitřního přesvědčení a ústavně garantovaného práva. Nelze objektivně vyhodnotit, který postoj k očkování je racionální ve prospěch dítěte či v zájmu ochrany veřejného zdraví. Liší se rovněž názory lékařů i jiných odborníků na očkování a na jeho potřebný rozsah, včetně hodnocení účinnosti, prospěšnosti, nebo naopak škodlivosti očkovacích látek. Neexistují relevantní studie, jež by porovnávaly dlouhodobý zdravotní stav očkovaných a neočkovaných jedinců. Není ani možné jednoznačně posoudit, do jaké míry očkování v minulosti přispělo k vyloučení nebo snížení výskytu infekčních onemocnění a v jakém rozsahu zde působily hygiena a zlepšení životní úrovně obyvatelstva. Postoj každé osoby k očkování je založen na jejím osobním vztahu k problému, nikoli na objektivních datech. Je tedy nemyslitelné, aby správní orgán přezkoumával „správnost“ nebo „důvodnost“ přesvědčení rodičů o nevhodnosti očkování jejich dítěte. Takový přezkum by byl projevem nepřípustné ingerence státu do soukromé sféry fyzických osob.
10. 12. Přesvědčení rodičů pochopitelně pokaždé nepřevažuje nad jinými zájmy. Proto je například přípustné léčit dítě i proti vůli rodičů, aby byl zachráněn jeho život či zachováno jeho zdraví, anebo je možné uložit osobě se závažnou infekční nemocí karanténu. Nicméně v případě pravidelného (nikoliv mimořádného) očkování zdravé osoby nemůže - již ze své podstaty - nikdy převážit jiný zájem nad respektem ke svobodě myšlení a svědomí rodičů a fyzické integritě nezletilého dítěte.
11. 13. Opakovaná námitka stěžovatelů směřovala k rozporu právní úpravy povinného očkování se základními právy na nedotknutelnost osoby, jejího soukromí a na ochranu zdraví ve smyslu čl. 7 odst. 1 a čl. 31 Listiny. Úmluva o biomedicíně navíc v čl. 24 upravuje nárok na náhradu újmy vyvolané zdravotním zákrokem: „Osoba, která utrpěla zákrokem nepřiměřené poškození, má nárok na spravedlivou náhradu podle podmínek a postupů stanovených zákonem.“ S tímto postulátem však není v souladu situace, za níž je očkování jako povinné vyžadováno státem, ale týž stát současně za jeho možné vedlejší účinky a za škodu na zdraví očkováním způsobenou nepřevzal jakoukoli odpovědnost. Veškeré negativní následky očkování, včetně nákladů vynaložených za účelem léčby poškození zdraví, tu zůstávají na dotčených osobách. Popsaný právní stav je podle názoru stěžovatelů v rozporu s požadavkem Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) na spravedlivou rovnováhu mezi veřejným zájmem a právy jednotlivce.
12. 14. Stěžovatelé tedy brojili proti napadené právní úpravě v několika směrech. Především jí vytýkali absenci úpravy rozsahu a způsobu povinného očkování přímo v zákoně, ač se tato úprava bezprostředně dotýká základních práv a svobod osob očkovaných i jejich rodičů. Podle jejich názoru také nemá být očkování proti přenosným nemocem stanoveno jako povinné, především vzhledem k epidemiologické situaci v České republice a srovnatelnému stavu v ostatních evropských zemích. Současně stěžovatelé namítali, že správní orgány a správní soudy při ukládání pokuty nepřihlédly ke konkrétním okolnostem jejich případu, a to zejména k důvodům, pro něž neposkytli součinnost nezbytnou pro očkování nezletilé. Konečně se pak domnívali, že by měly být fyzické osoby v rámci ochrany proti nežádoucím následkům očkování spravedlivě odškodněny, utrpí-li v důsledku očkování podstatnou újmu na zdraví.

III. Vyjádření účastníků řízení III.

1. 15. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky se ve svém vyjádření, došlém Ústavnímu soudu dne 24. 10. 2014, omezila na popis průběhu legislativního procesu vedoucího k přijetí zákonů, jejichž ustanovení jsou předmětem návrhu. Konstatovala, že s návrhy zákonů vyslovily ústavně předepsaným postupem souhlas obě komory Parlamentu České republiky, zákony byly podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny. Závěrem se vyslovila, že je věcí Ústavního soudu, aby posoudil otázku namítané protiústavnosti napadených zákonných ustanovení a rozhodl o návrhu na jejich zrušení.
2. 16. Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 23. 10. 2014. Po shrnutí zásadního obsahu ústavní stížnosti se Senát postupně vyjádřil k napadeným ustanovením zákona o ochraně veřejného zdraví a zákona o přestupcích. V obou případech tak učinil s důrazem na proces přijímání návrhu zákona; u ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví citoval též část důvodové zprávy k původnímu znění vládního návrhu zákona a vybraný obsah diskuse pléna Senátu. Na závěr konstatoval, že vyjádření zasílá s vědomím, že je plně na Ústavním soudu, aby návrh na zrušení napadených zákonných ustanovení posoudil a ve věci rozhodl.
3. 17. Vláda České republiky dne 27. 10. 2014 sdělila, že nevyužívá svého práva na vstup do řízení podle § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), neboť má za to, že její účast v tomto konkrétním řízení není nezbytná. Uvedla, že Ústavní soud se námitkou protiústavnosti sankce za nepodrobení se povinnému očkování, jakož i otázkou ústavní konformity zákonem stanovené povinnosti podrobit se pravidelnému očkování podrobně zabýval ve svém nálezu ze dne 3. 2. 2011 sp. zn. III. ÚS 449/06 (viz výše). Závěry označeného rozhodnutí byly opakovaně Ústavním soudem aprobovány [viz např. usnesení sp. zn. II. ÚS 409/14 ze dne 15. 4. 2014, usnesení sp. zn. III. ÚS 271/12 ze dne 24. 1. 2013 (dostupná na http://nalus.usoud.cz)] a vláda se s nimi plně ztotožňuje.
4. 18. Ve sdělení vlády se následně odkazuje na její vyjádření k otázce legitimity a racionality zákonem stanovené povinnosti podrobit se pravidelnému očkování, resp. legitimity cíle, který právní úprava povinného očkování proti infekčním nemocem sleduje (ochrana veřejného zdraví). Toto vyjádření již vláda zaslala k návrhu, který je předmětem řízení vedeného u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 16/14 ve věci přezkumu ústavnosti § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví a ustanovení § 34 odst. 5 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon).
5. 19. Veřejná ochránkyně práv zaslala Ústavnímu soudu podání, v němž uvedla, že práva vstupu do řízení nevyužívá. Připojila však text, v němž se označila jako amicus curiae a v němž vyjádřila své přesvědčení o nezbytnosti revize systému povinného očkování proti infekčním nemocem v České republice, jakkoliv systém jako takový nezpochybnila. Shrnula zkušenosti Kanceláře veřejného ochránce práv, podle nichž stěžovatelé nejčastěji kritizují rozsah povinného plošného očkování, nežádoucí účinky očkování, nedostatečnou informovanost rodičů a některé praktické problémy (například neproplácení některých vakcín ze systému veřejného zdravotního pojištění). Na rizika současného systému očkování byla veřejná ochránkyně práv upozorňována též některými neurology a alergology. Sama přitom v souhrnných zprávách o své činnosti opakovaně upozorňuje na nutnost individuálního přístupu při aplikaci zákona o ochraně veřejného zdraví; současná právní úprava dává pouze minimální prostor pro výjimky a stanoví citelné sankce. Již v roce 2004 žádal tehdejší veřejný ochránce práv Ministerstvo zdravotnictví, aby se začalo zabývat možnými výjimkami z povinného očkování a zvážilo možnosti změny právní úpravy. Veřejná ochránkyně práv nyní, vědoma si rizika odmítání věcné diskuse a odporu gestora právní úpravy k jakýmkoliv změnám, konstatovala, že případné zrušení ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví by nutně nepředstavovalo zpochybnění samotného systému povinného očkování v České republice. Naopak by mohlo otevřít tolik potřebný prostor pro jeho revizi vycházející ze seriózní odborné rozpravy k potřebnosti stávajícího rozsahu povinného plošného očkování dětí v porovnání s riziky neočkování jak pro jednotlivce, tak pro společnost (s přihlédnutím k možným nežádoucím účinkům očkování). Tolik potřebnou důvěru ve zvolený systém očkování může podpořit rovněž citlivější individuální přístup, „rozvolnění“ očkovacího kalendáře či úhrada šetrnějších vakcín ze systému veřejného zdravotního pojištění.