Nález Ústavního soudu ze dne 27. ledna 2015 sp. zn. Pl. ÚS 19/14 ve věci návrhu na zrušení § 46 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a § 29 odst. 1 písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů
72. Stěžovatelé shledali v návrhu na zrušení právních norem příčinnou souvislost mezi správní sankcí, jež jim byla uložena, a zákonnou povinností podrobit se očkování proti infekčním nemocem. Ústavní soud na tomto místě připomíná, že právní úprava povinného očkování využívá prostor daný národním úpravám v čl. 26Úmluvy o biomedicíně respektovaný též evropskou judikaturou a že se již jeho nález sp. zn. III. ÚS 449/06 ze dne 3. 2. 2011 (N 10/60 SbNU 97) k oprávněnosti tohoto regulačního mechanismu jasně a pozitivně vyslovil.
73. Provádí-li se přesto dále popsaný test omezení základního práva, je tak činěno z důvodu, že nejvýznamnějším základním právem, jež je právní úpravou povinné vakcinace omezeno, je právo na ochranu soukromí v podobě garance nedotknutelnosti osoby (čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2Listiny); tato osoba je povinna strpět zásah do své fyzické integrity v podobě lékařského výkonu za zákonem stanovených podmínek. Za účelem přezkumu lidskoprávní konformity právní úpravy omezení práva na ochranu soukromí, včetně zásahu do tělesné integrity, doprovázené limitačními klauzulemi o podmínkách přípustnosti omezení soukromí státem, používá judikatura ESLP pětistupňový test (podrobněji viz Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 99-116, komentář D. Kosař).
74. První krok testu se táže, zda projednávaný případ spadá pod věcný rozsah těch práv, jež jsou omezována. Odpověď na tuto otázku je zřejmá. Sféra ochrany základního práva na ochranu soukromého a rodinného života zahrnuje garance dané jednotlivcům, jež má stát povinnost respektovat a zasahovat do nich jen v nevyhnutelných případech. Je-li lékařským výkonem zasaženo do práva na nedotknutelnost osoby, aniž by šlo o zásah z důvodu jejího onemocnění a u osob mladších 15 let nesou za tento zásah odpovědnost zákonní zástupci dítěte, pak je zcela přirozené hovořit o omezení, které má být předmětnému testu podrobeno.
75. Druhá otázka testu směřuje ke zjištění, zda bylo do základního lidského práva skutečně v konkrétním případě zasaženo. Také odpověď na ni musí být kladná. Požadavek je naplněn zásahem do fyzické integrity očkované osoby s předpokládanou dlouhodobou účinností. V případě povinného očkování nezletilého ve věku do 15 let se omezuje též právo zákonných zástupců (rodičů) rozhodovat o péči a výchově svých dětí (čl. 32 odst. 4Listiny). Ústavní soud ostatně judikoval v nálezu sp. zn. III. ÚS 449/06 též možnost zásahu do základního práva na svobodu projevovat své náboženství a víru.
76. Předmětem třetího kroku testu je přezkum legality omezení práva na ochranu soukromí. Žádoucí zákonnost (právnost) limitace základního práva zde obsahově vychází z postulátů doktríny omezení základního práva stanoveného zákonem („prescribed by law“) vyjádřené v čl. 4Listiny. Tuto problematiku ve vztahu k omezení základních práv zákonem v případech povinného očkování proti infekčním nemocem řeší již body 60 až 71 tohoto nálezu, a to s kladným závěrem o legalitě zákonného omezení.
77. Čtvrtý krok testu nastoluje požadavek legitimity omezení dotčených základních práv. Evropská otázka zní takto: Sleduje zásah do lidského práva alespoň některý z povolených legitimních cílů? Typologii a výčet legitimních cílů vytvořila judikatura ESLP jako výsledek generalizace judikatorní praxe (srov. komentář citovaný v bodě 73, s. 110, 111). Jedním z uznaných legitimních cílů je ochrana zdraví, přičemž při povinné vakcinaci nejde jen o v zásadě plošné očkování osob ex lege, ale též zprostředkovaně o ochranu těch fyzických osob před infekcí přenosné nemoci, jež z různých důvodů očkovány nebyly.
78. Beze vší pochybnosti nejvýznamnější pátý krok testu má odpovědět na otázku nezbytnosti omezení základního práva zákonem (aniž by byl judikaturou ESLP přijat jednotný a závazný algoritmus posuzování této otázky). Právě otázku nezbytnosti povinné vakcinace v demokratické společnosti ostatně kladou stěžovatelé ve svém návrhu.
79. Ústavní soud tu nepovažuje za součást svých přezkumných oprávnění posuzovat odborné aspekty problematiky včetně těch důvodů, jež vedly ve světle poznatků lékařské vědy k zavedení dílčí či plošné vakcinace obyvatelstva včetně využití institutu povinného očkování upraveného zákonem. Není rolí Ústavního soudu, aby řešil otázku, zda epidemiologická situace v té či oné zemi evropského kontinentu opravňuje k úpravě povinného očkování, či nikoli. Jakkoli se zde nabízí využití expertních poznatků, náleží posouzení těchto pramenů do dispoziční sféry legislativní a exekutivní. Ústavní soud proto vyšel z obecně dostupných pramenů kompetentních institucí mezinárodních i českých. Závěry z nich patrné hovoří ve prospěch přijatého řešení v zásadě plošné vakcinace proti vybraným infekčním nemocem a zájem na ochraně veřejného zdraví převažuje nad argumenty stěžovatelů proti povinnému očkování.
80. Ve vyjádření Ministerstva zdravotnictví k ústavní stížnosti stěžovatelů vedené pod sp. zn. I. ÚS 1253/14 (projednávané jako konkrétní případ mimo ústavněprávní kontrolu zákona samostatně) se statisticky dokládá podstatné snížení či vymizení nemocnosti poté, co bylo u infekčních nemocí přistoupeno k (dostupnému) povinnému preventivnímu očkování. Jako příklady jsou uvedeny spalničky, poliomyelitida (dětská obrna) a záškrt. U spalniček představovala v roce 1953 nemocnost počet 350 osob na 100 000 obyvatel, postupně se ještě zvýšila až na 900 osob, při zahájení očkování v roce 1969 činila přibližně 600 osob a po zavedení dvou očkovacích dávek byla tato nemocnost, s výjimkou malé odchylky počátkem 90. let minulého století, na nule. U dětské obrny přesáhl počet hlášených onemocnění 2 000 osob již koncem 40. let minulého století. Po nasazení vakcín proti této nemoci od roku 1957 došlo již v roce 1961 k vymizení tohoto onemocnění. Při sledování záškrtu bylo zaznamenáno nejvíce nemocných v roce 1946, a to v poměru přes 500 na 100 000 obyvatel. Poté začalo očkování a od 60. let nedochází k podstatnějšímu výskytu této choroby.
81. Doporučení Světové zdravotnické organizace (WHO) pro Evropu, zahrnující statistické údaje do roku 2011, obsahuje v sedmi bodech očkovací strategii se zdůrazněním preventivního působení očkování. Jak se demonstruje zejména v jeho prvním a čtvrtém bodě, vysoká proočkovanost vede k omezení výskytu dané nemoci a právě ona je zárukou minimalizace vzniku či šíření epidemií. Podle srovnávacích tabulek publikovaných k citovaným bodům dosahuje žádoucí stupeň proočkovanosti přibližně 95 % (zdroj: http://www.uvzsr.sk/docs/info/epida/Seven_Key_Reasons.pdf).
82. V roce 1997 bylo pod č. 1317 publikováno doporučení nazvané Očkování v Evropě jako dokument Parlamentního shromáždění Rady Evropy. V textu doporučení se apeluje na Výbor ministrů, aby byly členské státy vyzvány k zavedení komplexních programů veřejného očkování jako nejefektivnějšího prostředku prevence infekčních nemocí. Již v úvodu doporučení se připomíná, že v některých zemích střední a východní Evropy došlo po pádu totalitních režimů k rozvolnění či zániku systému státní zdravotní péče a důsledkem je mj. zvýšený výskyt infekčních nemocí (text je dostupný na http://assembly.coe.int, podrobněji viz Doc. 7726, zpráva Výboru pro sociální, zdravotní a rodinné záležitosti, přijatá v roce 1997).
83. Rada Evropské unie přijala na svém shromáždění ke zdravotnickým otázkám dne 6. 6. 2011 v Luxemburgu závěry nazvané Dětská imunizace: úspěchy a výzvy dětské imunizace v Evropě a cesta vpřed. Dokument se opírá o čl. 168 Smlouvy o fungování Evropské unie, podle něhož mají být národní politiky k otázkám ochrany veřejného zdraví souladné. Odkazuje se na nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 851/2004 z 21. dubna 2004 o zřízení Evropského střediska pro prevenci a kontrolu nemocí (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/lsa/122391.pdf).
84. Ústavní soud k provedenému pětistupňovému testu omezení základního práva, který aplikoval na nezbytnost limitace práva na nedotknutelnost osoby zákonnou úpravou institutu povinné vakcinace, uzavírá, že oproti argumentům stěžovatelů je v českých i mezinárodních pramenech a doporučeních k této problematice kladen důraz na požadavek uskutečnění programů veřejného očkování včetně dětské imunizace, a to za účelem minimalizace šíření infekčních nemocí v zájmu ochrany veřejného zdraví. Úprava institutu povinného očkování, jež je plně v kompetenci vnitrostátního zákonodárství, slouží realizaci tohoto požadavku. Test tedy vyznívá ve prospěch stávající právní úpravy.
XII. ZávěryXII.
85. Poměřování zájmu na ochraně veřejného zdraví a základních práv a svobod, jež jsou či mohou být povinným očkováním proti přenosným nemocem zasaženy, je polyvalentní záležitostí i proto, že na straně základních práv jsou přítomna lidská, občanská i sociální práva. Ústavní soud zde vyslovil ve vztahu k ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví, jež stěžovatelé navrhovali zrušit, obecné závěry o jeho souladu s postuláty Ústavy a Listiny, aniž by zasahoval do sféry expertní či politické. Veřejný zájem lze v relaci k základním právům posuzovat na ústavněprávní úrovni přezkumu právní úpravy povinného očkování v rovině nezbytnosti. Předmětem přezkumu jsou obecné zákonné garance postupu při povinné vakcinaci, zatímco stanovení detailních pravidel povinného očkování, vycházejících z expertních znalostí, je i při jejich dopadu na poměry jedince třeba přenechat exekutivní oblasti a koncepčním úvahám legislativní politiky.
86. Dosavadní legislativní řešení otázky povinného očkování proti infekčním nemocem umožňuje s dostatečnou pohotovostí reagovat na vývoj výskytu jednotlivých infekčních onemocnění na území státu i na nejnovější stav vědeckého poznání v oblastech lékařství a farmakologie. Tomu odpovídají i průběžné změny vyhlášky č. 537/2006 Sb., o očkování proti infekčním nemocem, (vyhlášky č. 65/2009 Sb., č. 443/2009 Sb., č. 299/2010 Sb.) a předtím platné vyhlášky č. 439/2000 Sb. o téže problematice, jimiž docházelo a dochází ke změně rozsahu povinného očkování.
87. Ústavní soud považuje za žádoucí vyslovit k předmětu svého přezkumu též obiter dictum. Jeho pozitivní závěry o splnění postulátu výhrady zákona a o nezbytnosti zákonné úpravy povinného očkování vyčerpaly rámec přezkumu a neoprávnily soud k posouzení námitky stěžovatelů (formulované v podstatě de lege ferenda) o absenci právní úpravy odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivci tímto očkováním. Stanoví-li však stát sankci pro případ odepření povinnosti strpět vakcinaci, musí se zamýšlet i nad situací, při níž eventuálně způsobí výkonem práva očkované osobě újmu na zdraví. Prostor k odškodnění takové osoby otevírá již Úmluva o biomedicíně, která je součástí ústavního pořádku a v čl. 24 hovoří o „spravedlivé náhradě“ za „nepřiměřené poškození“ zdraví způsobené zákrokem stanoveným zákonem. Součástí úvah o předmětném odškodnění může být též právní úprava náhrady majetkové a nemajetkové újmy v občanském zákoníku. Nelze však přehlédnout, že při realizaci povinného očkování jde o lékařský výkon preventivní povahy, činěný v zájmu ochrany veřejného zdraví, aprobovaný zákonem a mající mimořádně široký osobní rozsah a dopad. Tyto okolnosti ztěžují právní postavení osoby, jež může být v důsledku očkování poškozena na zdraví, a je tedy namístě, aby legislativa odpovědně zvážila doplnění právní regulace institutu povinného očkování proti infekčním nemocem o úpravu odpovědnosti státu za výše naznačené následky. Mělo by se tak stát tím spíše, že taková právní úprava není v jiných státech nikterak ojedinělá (srov. přiléhavou výtku, kterou v tomto ohledu adresoval zákonodárci Ústavní soud Slovinské republiky v rozhodnutí ze dne 12. 2. 2004 sp. zn. U-I-127/01).
88. Součástí návrhu stěžovatelů na zrušení částí právních předpisů byl též návrh na zrušení ustanovení § 29 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích, konkrétněji návrh na vypuštění textu o porušení zákazu či povinnosti stanovené nebo uložené k předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění. Ani tomuto návrhu nebylo možné vyhovět. Důvodem je již věcný záběr skutkové podstaty přestupku, kterou stěžovatelé žádali zrušit. Jak je patrné ze znění zákona o ochraně veřejného zdraví, nesplnění povinnosti či zákazu v souvislosti s povinnou vakcinací tvoří jen část této skutkové podstaty. Sankce zde mohou být ukládány též za přestupky spočívající v jiném jednání než nepodrobení se očkovací povinnosti (viz porušení povinností podle ustanovení § 45 až 75b zákona o ochraně veřejného zdraví, např. povinnosti provést a dodržovat protiepidemické opatření, povinnosti izolovat nemocného na infekčním oddělení atd.).