Nález Ústavního soudu ze dne 27. ledna 2015 sp. zn. Pl. ÚS 16/14 ve věci návrhu na zrušení § 50 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 375/2011 Sb., a § 34 odst. 5 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon)
67. Napadené ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví jako podmínku pro přijetí dítěte do předškolního zařízení podrobení se stanoveným pravidelným očkováním, ledaže má dítě doklad, že je proti nákaze imunní nebo se nemůže očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci.
68. Pravidelné očkování, na které napadené ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví shora uvedeným způsobem odkazuje, je upraveno v § 46 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví tak, že tímto ustanovením vymezené fyzické osoby jsou povinny podrobit se, v prováděcím právním předpisu upravených případech a termínech, stanovenému druhu pravidelného očkování. Předmětným prováděcím právním předpisem je podle § 108 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví vyhláška Ministerstva zdravotnictví.
69. Navrhovatel ke svému tvrzení o protiústavnosti § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví ve svém návrhu uvádí, že k omezení jeho základního práva na vzdělání, ale též práva na informovaný souhlas, resp. nedotknutelnost osoby a její fyzické integrity a soukromí, práva svobodně projevovat své náboženství nebo víru a rodičovských práv nedochází zákonem, nýbrž vymezení rozsahu povinnosti nechat se očkovat je ponecháno vyhlášce, čímž je sféra ochrany základních práv a svobod pod pravomocí moci výkonné, která k takovým pravomocím není oprávněna. Obdobnou námitku nenaplnění požadavku zákonného základu pro možné omezení základního práva uvádí ve svém vyjádření také veřejná ochránkyně práv.
70. Ústavní soud považuje za podstatné, že ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví podmínku podrobení se stanoveným pravidelným očkováním, aniž by samo konkrétní obsah této podmínky vymezilo či dále upravilo, jakou formou má být stanoven. Uvedené je upraveno v ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví, na které § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví v daném směru navazuje.
71. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře zdůrazňuje vázanost petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním, tj. argumenty, které navrhovatel uvádí. Posuzuje proto sice návrh i z jiných hledisek ochrany ústavnosti, než která jsou uvedena v odůvodnění návrhu, nemůže však rozhodnout o zrušení jiných ustanovení, než která jsou v petitu návrhu uvedena. Výjimkou z uvedeného je situace, kdy by v důsledku zrušení určitého zákonného ustanovení derogačním nálezem Ústavního soudu ustanovení jiné, obsahově na předchozím závislé, ztrácelo rozumný smysl, tj. ztrácelo opodstatněnost své normativní existence, čímž by byl dán důvod pro zrušení i tohoto zákonného ustanovení, a to aniž by se jednalo o postup ultra petitum. Platnost takového ustanovení zaniká totiž na základě principu cessante ratione legis cessat lex ipsa, derogace provedená Ústavním soudem má proto toliko evidenční, technickou povahu [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 59/2000 ze dne 20. 6. 2001 (N 90/22 SbNU 249; 278/2001 Sb.)].
72. Posuzovaný návrh však s ohledem na shora uvedené takovým případem není. Ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví - vůči kterému podstata námitek navrhovatele, byť spojovaných s napadeným ustanovením, ve skutečnosti směřuje, a to aniž by jeho zrušení bylo návrhem požadováno - není totiž ustanovením, které by pouze legislativně-technicky na ustanovení, jehož zrušení je navrhováno, navazovalo. Situace je zde do jisté míry opačná, neboť to je právě napadené ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví, resp. jím předpokládaná podmínka podrobení se stanovenému očkování pro přijetí do předškolního zařízení, jejíž naplňování by bez existence § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví nemohlo být v praxi vyžadováno. Kdyby však Ústavní soud přezkoumával ve světle námitek navrhovatele ve spojení s napadeným ustanovením také § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví, jednalo by se o postup ultra petitum.
73. S ohledem na shora uvedené, tedy že napadený § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví upravuje podmínku podrobení se stanoveným pravidelným očkováním, aniž by sám upravoval, jakým způsobem má být pravidelné očkování stanoveno, nemůže Ústavní soud námitce porušení výhrady zákona v souvislosti s tímto ustanovením přisvědčit.
74. S poukazem na ústavně konformní výklad, který má prioritu před zrušením zákona nebo jeho částí, Ústavní soud proto uzavírá, že § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví výhradu zákona nijak neporušuje, neboť na jeho základě není dokonce ani vyloučeno, aby povinnost podrobení se pravidelným očkováním byla stanovena výhradně jen zákonem. Úpravu samotné povinnosti podrobit se očkování, na kterou napadené ustanovení svým obsahem toliko odkazuje, činí § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví, který ve spojení s § 108 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví zmocňuje Ministerstvo zdravotnictví k vydání příslušné vyhlášky. Předmětná námitka porušení výhrady zákona proto může mít ústavněprávní relevanci až v souvislosti s posledně citovanými ustanoveními zákona.
75. Navrhovatel v petitu svého návrhu, kterým je Ústavní soud vázán, však vedle § 34 odst. 5školského zákona, k jehož zrušení není aktivně legitimován, brojí pouze proti § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví. Proto Ústavní soud na základě shora uvedeného shledal návrh v části, ve které je namítáno porušení výhrady zákona ustanovením § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví, jako zjevně neopodstatněný.
76. Nad rámec uvedeného Ústavní soud dodává, že se otázkou naplnění požadavku zákonného základu v souvislosti s § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví již zabýval, a to ve věci sp. zn. Pl. ÚS 19/14, přičemž dospěl k závěru, že: „text ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví je dostatečně jasný a srozumitelný a vyplývají z něj spolehlivě základní atributy a meze právní úpravy povinného očkování proti infekčním nemocem. Zmocnění, jež je v zákonné úpravě poskytnuto prováděcí vyhlášce za účelem regulace podrobností spjatých s realizací povinné vakcinace, využívá podzákonná norma v daných mezích, aniž by zasáhla do skutkové podstaty obsažené v podstatných znacích v zákoně. Nedošlo tedy k legislativnímu zásahu do garancí poskytnutých nositelům základních práv a svobod v čl. 4 odst. 1 a 2Listiny“ (nález ze dne 27. 1. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 19/14).
77. Pokud jde o další námitky navrhovatele a veřejné ochránkyně práv směřující k tomu, že podmínka očkování pro přístup k předškolnímu vzdělání obsažená v § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví zasahuje do práva navrhovatele na vzdělání, práva nebýt diskriminován a že neobstojí v testu proporcionality, Ústavní soud podotýká, že v souladu s tím, co je uvedeno výše (k petitu návrhu), nezkoumal Ústavní soud ústavnost obsahu zákonné povinnosti podrobit se stanovenému druhu pravidelného očkování, v případech a termínech upravených prováděcím právním předpisem, a to jak na úrovni zákonné (ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví), tak ani na úrovni podzákonné (vyhláška Ministerstva zdravotnictví č. 537/2006 Sb., o očkování proti infekčním nemocem).
78. V intencích takto vymezeného přezkumu, jehož předmětem je ze shora uvedených důvodů toliko samotná dikce části ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví stanovící podmínku pro přijetí dítěte do předškolního zařízení, je nutné zodpovědět otázku, zda péče v předškolním zařízení spadá pod Listinou chráněné základní právo na vzdělání, jehož porušení stěžovatel a veřejná ochránkyně práv namítají.
79. Ustanovení čl. 33Listiny, kterým je právo na vzdělání garantováno, nestanoví, jaký je rozsah „vzdělání“, které především v první větě svého prvního odstavce pokrývá. Školský zákon, který je jedním ze zákonů, které toto ustanovení provádějí, v paragrafu 1 vymezuje svůj předmět úpravy tak, že: „Tento zákon upravuje předškolní, základní, střední, vyšší odborné a některé jiné vzdělávání ve školách a školských zařízeních, stanoví podmínky, za nichž se vzdělávání a výchova (dále jen ,vzdělávání‘) uskutečňuje, vymezuje práva a povinnosti fyzických a právnických osob při vzdělávání a stanoví působnost orgánů vykonávajících státní správu a samosprávu ve školství“.
80. Podle důvodové zprávy k § 1školského zákona je pro potřeby tohoto zákona pojem „vzdělání“ uvedený v čl. 33Listiny chápán jako „vzdělávání“ ve smyslu procesu i „vzdělání“ ve smyslu výsledku, tj. úspěšného ukončení tohoto procesu završeného obvykle dosažením stupně vzdělání.
81. Ustanovení § 2 odst. 2školského zákona pak vymezuje obecné cíle vzdělávání, resp. výchovy a vzdělávání ve smyslu citovaného § 1školského zákona, kdy jako jeden z těchto cílů je např. pod písmenem a) uveden „rozvoj osobnosti člověka, který bude vybaven poznávacími a sociálními způsobilostmi, mravními a duchovními hodnotami pro osobní a občanský život, výkon povolání nebo pracovní činnosti, získávání informací a učení se v průběhu celého života“.
82. Ustanovení § 33školského zákona stanoví cíle předškolního vzdělávání tak, že: „Předškolní vzdělávání podporuje rozvoj osobnosti dítěte předškolního věku, podílí se na jeho zdravém citovém, rozumovém a tělesném rozvoji a na osvojení základních pravidel chování, základních životních hodnot a mezilidských vztahů. Předškolní vzdělávání vytváří základní předpoklady pro pokračování ve vzdělávání. Předškolní vzdělávání napomáhá vyrovnávat nerovnoměrnosti vývoje dětí před vstupem do základního vzdělávání a poskytuje speciálně pedagogickou péči dětem se speciálními vzdělávacími potřebami.“
83. S ohledem na shora uvedené a dále s přihlédnutím k judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen „ESLP“), která vyslovila, že ustanovení čl. 2 Dodatkového protokolu k Evropské úmluvě zaručující, že nikomu nesmí být odepřeno právo na vzdělání, se vztahuje na všechny typy a úrovně vzdělávání poskytované v rámci smluvního státu (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Leyla Zahin proti Turecku ze dne 10. 11. 2005 č. 44774/98, § 134), Ústavní soud dospěl k závěru, že není důvod předškolní vzdělávání jako proces vedoucí k osvojování stanovených dovedností, postojů a vědomostí, a nikoliv pouze jako péči o děti či hlídání dětí vylučovat z dosahu práva na vzdělání podle čl. 33Listiny (srov. KATZOVÁ, P. Školský zákon: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2009).
84. Právo na vzdělání, obsažené v hlavě čtvrtéListiny, patří do tzv. sociálních práv. Ustanovení čl. 41 odst. 1Listiny i samotná povaha sociálních práv vylučují, aby metodologie jejich přezkumu byla totožná s metodologií užívanou ve vztahu ke „klasickým“ základním právům (obsaženým zejména v hlavě druhéListiny), jako je „přísný“ test proporcionality, jehož aplikace ve svém důsledku výrazně omezuje diskreci zákonodárce při přijímání právní úpravy mající regulovat přezkoumávanou oblast společenských vztahů. S ohledem na ustanovení čl. 4 odst. 4Listiny však uvážení zákonodárce není (resp. z ústavního pohledu nemůže být) ani v oblasti regulace sociálních a ekonomických práv zcela neomezené a může být podrobeno přezkumu Ústavním soudem.
85. Na základě uvedeného konstruoval Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 24. 4. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.) jako metodologický nástroj k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně garantovaných sociálních práv tzv. test rozumnosti. Tento test reflektuje jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce, tak potřebu vyloučit jeho případné excesy a skládá se ze čtyř následujících kroků: 1. Vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu. 2. Zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu. 3. Posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl; tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv. 4. Zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
86. Prvním krokem přezkumu v rámci tohoto testu je vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, ve zkoumaném případě práva na vzdělání ve smyslu ustanovení čl. 33Listiny.