Ústavní soud ČR v nálezu sp.zn. Pl. ÚS 37/93 s odvoláním na nález ÚS ČSFR sp. zn. Pl. ÚS 22/92 při výkladu ústavní zásady rovnosti občanů před zákonem vyslovil právní názor, že "je věcí státu, aby rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné, avšak musí prokázat, že tak činí ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho". Tato skutečnost však prokázána nebyla.
Zákon č. 33/1995 Sb. má zpětnou účinnost, neboť počínaje 1. dubnem 1995 odnímá určité skupině občanů ČR na základě zákona nabyté právo na příspěvek za službu. Podle nálezu Ústavního soudu ČR sp.zn. Pl.ÚS 16/93 platí v ústavním pořádku ČR všeobecný zákaz retroaktivity, odvozený ze zásad právního státu, k jehož definičním znakům patří též princip právní jistoty a ochrany důvěry občanů v právo.
V případě zrušení už uskutečněného zápočtu trvání služebního poměru určité skupiny osob pro přiznání nepromlčitelného příspěvku za službu a odnětí tohoto nároku na příspěvek už realizovaného je důsledkem pravé retroaktivity zákona č. 33/1995 Sb., neboť reglementuje jak samotný vznik právního vztahu, tak nároky z něho vzešlé (Pl. ÚS 3/94).
Ustanovením čl. II zákona č. 33/1995 Sb. byla provedena novelizace zákona č. 100/1970 Sb., a to upravením nároků na příspěvek za službu ve Federální bezpečnostní informační službě. Na služební poměr příslušníků FBIS se podle § 35 odst. 2 zákona č. 244/1991 Sb. přiměřeně vztahoval zákon č. 100/1970 Sb. Zákon č. 244/1991 Sb. však byl s účinností od 31.12.1992 zrušen zákonem č. 543/1992 Sb., takže i pro tento orgán a jeho příslušníky pozbyl zákon č. 100/1970 Sb. platnosti.
Úprava právního poměru bývalých příslušníků zrušeného orgánu je v rozporu se zásadami právního státu podle čl. 1 Ústavy, které nepřipouštějí stanovit retroaktivitu právních norem a provádět změny a doplnění neplatného zákona.
Zákon č. 33/1995 Sb. byl usnesen z podnětu skupiny poslanců a vláda ČR svým usnesením č. 730 ze dne 21.12.1994 vyslovila nesouhlas se zněním poslaneckého návrhu zákona.
Zákon č. 33/1995 Sb. se zpětnou účinností ruší zákonným způsobem nabytá práva, proto je třeba jej zrušit s účinností od 1. dubna 1995.
Ib/2 Podle ustanovení § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu zaslal Ústavní soud ČR uvedený návrh k vyjádření Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR. Její předseda PhDr. M. U. potvrdil stanovisko Poslanecké sněmovny, vyjádřené hlasováním o návrhu zákona č. 33/1995 Sb. a zdůvodnil je následující argumentací: "Důvodová zpráva k tomuto zákonu se odvolává na § 2 odst. 2 zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, podle něhož byla Komunistická strana Československa zločinnou organizací obdobně jako další organizace založené na její ideologii, které ve své činnosti směřovaly k potlačování lidských práv a demokratického systému. Touto další organizací byla podle důvodové zprávy nepochybně i tajná služba komunistického režimu. Z tohoto důvodu bylo navrženo, aby doba služby ve vybraných složkách a funkcích nebyla nadále započítávána pro účely přiznání a stanovení příspěvku za službu." K namítané retroaktivitě zákona předseda Poslanecké sněmovny uvádí, že citovaný zákon vychází důsledně z principu, že právní vztahy hmotného i procesního práva, které vznikly za platnosti práva starého, se spravují zásadně tímto právem, a to až do doby účinnosti práva nového; po jeho účinnosti se však řídí právem novým. Citovaný zákon nezahrnuje a neupravuje též vznik právních vztahů a nároky z nich vzniklé před jeho účinností, nýbrž pouze stanoví do budoucnosti podmínky pro jejich přiznání a vyplácení. Z uvedeného vyplývá, že citovaný zákon nemá retroaktivní účinky, totiž nepopírá, resp. nezrušuje platnost předchozích právních vztahů ani nestanoví povinnost vracet již vyplacené příspěvky. V této souvislosti se předseda Poslanecké sněmovny odvolává na nález Ústavního soudu ČR č. 164/1994 Sb. Uvádí, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců dne 8. února 1995, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
Ústavní soud si dále vyžádal vyjádření ústředních orgánů, kterých se aplikace zákona dotkla - Bezpečnostní informační služby ČR, Ministerstva práce a sociálních věcí, Ministerstva obrany, Ministerstva vnitra a Ministerstva spravedlnosti a požádal je o charakterizování činností, které vykonávali úředníci v dotčených funkcích.
A) Bezpečnostní informační služba
Z vyjádření prozatímního ředitele Bezpečnostní informační služby (dále jen "BIS") Ústavní soud zjistil, že po listopadu 1989 došlo v několika fázích k zásadním organizačním změnám Federálního ministerstva vnitra (dále jen "FMV").
Kontrarozvědné úkoly státu postupně plnili příslušníci Úřadu na ochranu ústavy a demokracie, později příslušníci Federální bezpečnostní informační služby (dále jen "FBIS"). Oba tyto úřady byly organizačními útvary FMV, jejichž příslušníci byli ve služebním poměru příslušníků SNB podle zákona č. 100/1970 Sb. Zákonem č. 527/1992 Sb. byla zřízena BIS ČR, která se stala právním nástupcem FBIS, nikoliv FMV nebo SNB. Stejným zákonem byl pro příslušníky BIS ČR upraven i jejich služební poměr. V tomto zákoně spojil zákonodárce nárok na příspěvek za službu příslušníků BIS ČR pouze s dobou trvání služebního poměru příslušníků SNB zařazených v Úřadu FMV na ochranu ústavy a demokracie či ve FBIS nebo s dobou trvání služebního poměru příslušníka FBIS. Poslední úprava je pak obsažena v nyní platném zákoně č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě České republiky.
Z uvedeného je zřejmé, že napadený zákon č. 33/1995 Sb. se dotýká pouze těch příslušníků bývalé FBIS, kteří se nestali alespoň příslušníky BIS ČR a kterým byl současně podle zákona č. 100/1970 Sb. přiznán příspěvek za službu. Po schválení zákona č. 33/1995 Sb. BIS ČR provedla vyhodnocení jeho možných dopadů na bývalé příslušníky FBIS, kterým je příspěvek za službu vyplácen. Na základě tohoto zákona byl příspěvek za službu pozastaven pouze 3 příslušníkům bývalé FBIS. K provedení zákona č. 33/1995 Sb. vydal ředitel BIS ČR rozkaz, kterým blíže konkretizoval osobní rozsah funkcí uvedených v § 134 odst. 3 písmena a) a d) zákona č. 100/1970 Sb. Tento rozkaz podle sdělení prozatímního ředitele BIS ČR důsledně sleduje výklad jediného kompetentního orgánu v této věci - Ministerstva vnitra. B) Ministerstvo práce a sociálních věcí
Z vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí bylo zjištěno, že předpisy pro odměňování policistů, vydané do nabytí účinnosti nařízení vlády č. 79/1994 Sb. měly resortní působnost, vydávalo je bývalé FMV a Ministerstvo práce a sociálních věcí je nemá i vzhledem ke stupni jejich utajení k dispozici. Totéž platí o pracovních charakteristikách příslušných kategorií osob. Vyšší náročnost činností vykonávaných policisty byla a také podle platných předpisů je oceňována přímo v platu (příplatky, zvýšený platový tarif). Příspěvek za službu nebyl součástí služebního příjmu a není ani součástí platu podle platných předpisů. Nemá přímou vazbu na vykonávanou činnost a poskytuje se až v souvislosti se skončením služebního poměru. Jde o zvláštní kategorii peněžního příjmu, její poskytování je zdůvodněno převážně sociálními aspekty (obtížné vyhledávání nového zaměstnání v civilních sektorech při skončení služebního poměru, ztráta odbornosti získané pro služební účely).
C) Ministerstvo obrany
Ve vyjádření Ministerstva obrany se uvádí, že provedenou revizí spisových a archívních fondů Ministerstva obrany nebyly nalezeny interní předpisy, které by obsahovaly pracovní charakteristiky jednotlivých skupin vojáků z povolání, u nichž zákon č. 33/1995 Sb. vylučuje zápočet doby služby do doby konání služby rozhodné pro nárok na příspěvek za službu a jeho výši. K jednotlivým ustanovením zákona pak uvádí: - bývalá vojenská kontrarozvědka ("VKR") byla v letech 1951 až 1990 podřízena Ministerstvu vnitra a zařazena do jeho struktury jako III. správa SNB. Personálně byla složena z vojáků z povolání, kteří byli povoláni k plnění úkolů SNB při ochraně bojeschopnosti ozbrojených sil. V rámci VKR nepůsobily jen součásti (útvary), do jejichž náplně činnosti náleželo organizování a provádění kontrarozvědné činnosti, ale též útvary, které se na plnění úkolů kontrarozvědné ochrany přímo nepodílely (např. výkon administrativní a finanční služby, materiálně technické zásobování).
Ustanovení § 153 odst. 2 písmeno b) zákona č. 186/1992 Sb., o služebních poměrech příslušníků Policie ČR, ve znění zákona č. 33/1995 Sb., se plošně vztahuje na všechny vojáky z povolání, kteří sloužili v ozbrojených silách se zařazením ve VKR. Nerozlišuje mezi vojáky z povolání zařazenými ve VKR podle jejich funkcí a povahy činnosti vykonávané v útvarech VKR.
Z hlediska právních následků ust. § 153 odst. 2 písmeno b) zákona č. 186/1992 Sb. stejným způsobem dopadá i na vojáky z povolání zařazené ve VKR ve funkcích týlového a administrativního charakteru, zejména na úseku logistického, finančního, personálního, analytického a administrativního zabezpečení, které nebyly spojeny s výkonem kontrarozvědné činnosti. Nezohledňuje rovněž případy, kdy voják byl na pracovišti nebo ve funkci s kontrarozvědným zaměřením formálně zařazen, avšak z důvodu vyslání ke studiu na příslušnou školu kontrarozvědnou činnost fakticky nevykonával.
- Příslušníci vojenské rozvědky, podle dikce § 153 odst. 2 písmeno c) zákona č. 186/1992 Sb. "...se zařazením v útvaru rozvědky Československé lidové armády...", který fakticky v organizační struktuře bývalé ČSLA nikdy nebyl zřízen. Lze dovodit, že zákonodárce měl na mysli zpravodajskou správu Generálního štábu ČSLA, která průzkum prováděla. Ústavnímu soudu byly zaslány vnitřní předpisy, které stanoví některé povinnosti příslušníků tohoto orgánu.
- Příslušníci Hlavní politické správy ČSLA. Ustanovení § 153 odst. 2 písmeno g) zákona užívá pro vymezení funkcí a činností nepřesné označení. Požadované charakteristiky nelze Ústavnímu soudu poskytnout, neboť Hlavní politická správa ČSLA měla vlastní spisový a archívní režim. Sama prováděla skartaci písemností. Vzhledem k tomu nejsou písemnosti HPS ČSLA od roku 1970 archivně zpracovány a v současné době probíhá jejich studium Historickým ústavem Armády ČR. Základní charakteristiku a hlavní úkoly HPS ČSLA vymezují příslušné řády.
Přiložený Řád vnitřní služby ozbrojených sil ČSSR, který platil v období od 1.10.1979 do 1.6.1992, dává dostatečný obraz o náplni činnosti příslušníků HPS ČSLA. Mezi jinými stanovil např. i povinnost zástupce velitele pluku pro politické věci, zástupce velitele praporu pro politické věci i zástupce velitele roty pro politické věci. Na příslušné úrovni byli povinni:
- organizovat a provádět politickou práci a zaměřovat ji na semknutí příslušníků pluku (praporu, roty) kolem KSČ;
- vychovávat vojáky k bezmezné oddanosti socialistické vlasti, KSČ...v duchu socialistického a proletářského internacionalismu, nesmiřitelnosti s buržoasní ideologií;
- vysvětlovat vojákům vedoucí a řídící úlohu KSČ;
- vychovávat vojáky k třídní nenávisti...;
- organizovat a provádět politické školení a informace, masovou politickou práci;
- organizovat ideově teoretickou a metodickou přípravu vedoucích skupin politického školení;
- řídit politickovýchovnou práci důstojníků a praporčíků, formovat jejich pracovní, politické a morální kvality, osobně vést výchovnou práci s důstojníky a řídit jejich marxisticko-leninskou přípravu;
- navazovat a neustále udržovat styk s místními stranickými a státními orgány.
Pro jednotnou aplikaci zákona vydal ministr obrany rozkaz, kterým stanovil osobní rozsah ustanovení. Byl publikován v č. 35/1995 Věstníku Ministerstva obrany.
Stanovisko dále upozorňuje na Doporučení Mezinárodní organizace práce č. 68/1944 a Úmluvu Mezinárodní organizace práce č. 158/1982, které se vztahují na propuštěné vojáky, jímž se zabezpečuje nárok na odchodné a jiné podobné dávky, jejichž částka se stanoví se zřetelem k délce trvání služebního poměru. V této souvislosti upozorňuje ministr obrany na stanovisko vlády obsažené v jejím usnesení ze dne 21. prosince 1994.
D) Ministerstvo vnitra
Vyjádření Ministerstva vnitra ze dne 6.11.1995 konstatuje, že pracovní charakteristiky příslušníků SNB uvedených v novém znění § 153 odst. 2 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie ČR, nebyly v písemné formě vedeny. Velmi složitě a toliko plošně je lze dovodit z interních předpisů vydávaných k činnosti StB.
Přes výše uvedenou skutečnost však bylo nutné pro účely aplikace zákona č. 33/1995 Sb. provést hlubokou analýzu všech funkcí za účelem zjištění, zdali je splněna zákonem stanovená podmínka výkonu služby ve složce StB na úseku s kontrarozvědným nebo rozvědným zařazením. Na základě získaných informací zejména z tehdejších interních norem bylo provedeno vymezení těchto funkcí rozkazem ministra vnitra č. 21 ze dne 9. března 1995.
Vymezení bylo o to složitější, že pojem "úsek" uvedený v citovaném zákoně není totožný s pojmem "útvar", běžně užívaným v interních právních normách bývalého FMV. Proto rozkaz ministra vnitra vylučuje ty funkce, které, ač byly zařazeny v příslušném útvaru zaměřeném na kontrarozvědnou a rozvědnou činnost, prokazatelně vzhledem k jejich náplni tuto činnost nemohly zahrnovat. Analogickým způsobem bylo postupováno při výkladu pojmu "politickovýchovná správa (útvar)" a "přímý výkon politickovýchovné činnosti". I zde se vycházelo ze skutečnosti, že příslušník byl zařazen na příslušném útvaru, který se politickovýchovnou činností zabýval s přihlédnutím k tomu, zda politickovýchovnou činnost s ohledem na své funkční zařazení skutečně vykonával.
Ústavní soud ČR má k dispozici některá nařízení ministra vnitra ČSSR. Tato nařízení charakterizují některé činnosti, jež jsou předmětem posuzování.
Např. směrnice pro činnost politicko-výchovného aparátu Veřejné bezpečnosti (příloha k nařízení ministra vnitra č. 18/1972) uvádí, že
* posláním politicko-výchovného aparátu je mimo jiné: - vychovávat v duchu ideí marxismu-leninismu a proletářského internacionalismu třídně uvědomělé a politicky vyspělé příslušníky VB oddané KSČ, uznávající její politické ideje, kteří budou respektovat a uplatňovat její vedoucí úlohu při výstavbě a rozvoji socialistické společnosti;
* úkolem politicko-výchovného aparátu je především: - vychovávat příslušníky VB k marxisticko-leninskému světovému názoru a oddanosti věci komunismu, ideologickému upevnění jejich názorů, k nesmiřitelnosti s buržoasní ideologií, k rozvíjení jejich lásky a oddanosti ke KSČ, proletářskému internacionalismu...; - vychovávat příslušníky k práci na základě pokrokových tradic KSČ, k vysoké revoluční bdělosti a ostražitosti; - rozvíjet vysokou ideovost a stranickost v odborné bezpečnostní práci tak, aby každý příslušník VB se stal přesvědčeným, uvědomělým a obětavým bojovníkem proti třídním nepřátelům; - vést příslušníky VB k plnění usnesení strany a vlády...; - poskytovat pomoc orgánům a organizacím KSČ v součástech, útvarech a školách VB;
* politicko-výchovný aparát plně při své práci respektuje stanovy KSČ, usnesení sjezdů KSČ, jakož i usnesení ÚV KSČ a územních orgánů strany;
* činnost politicko-výchovného aparátu VB je uskutečňována na základě perspektivních a krátkodobých plánů vycházejících z linie KSČ. Obsah těchto plánů je konzultován s příslušnými územními orgány KSČ.
Hlavní úkoly správy pro politicko-výchovnou, vzdělávací, kulturní a propagační činnost FMV (příloha č. 1 k nařízení MV ČSSR č. 28/1977) stanoví mimo jiné, že
* správa pro politickou-výchovnou atd. práci plní tyto základní úkoly:
- pomáhá orgánům a organizacím KSČ v určených útvarech SNB při provádění stranickopolitické práce, zejména při uplatňování vedoucí úlohy strany v podmínkách SNB; - připravuje obsahové zaměření a programy služební přípravy příslušníků SNB včetně marxisticko-leninské přípravy... .
Zásady pro politicko-výchovnou práci ve Sboru národní bezpečnosti (příloha č. 2 k nařízení MV ČSSR č. 28/1977) mimo jiné stanovily: * Politicko-výchovná práce ve SNB vychází z marxisticko- leninské ideologie a z bezpečnostní politiky KSČ,
* Politicko-výchovný aparát SNB se ve své činnosti řídí usneseními sjezdů KSČ, směrnicemi pro práci orgánů a organizací KSČ ve SNB, usneseními stranických orgánů a stranických konferencí...,
* Politicko-výchovný aparát SNB je složen z členů KSČ, kteří pevně stojí na pozicích marxismu-leninismu a proletářského internacionalismu, angažují se za politiku strany a svými stranickými zkušenostmi, politickými, morálními a odbornými kvalitami dávají záruku úspěšného plnění úkolů v politicko-výchovné práci,
Povinností pracovníků politicko-výchovného aparátu SNB je - důsledně plnit stranická usnesení a se znalostí věci v praxi prosazovat požadavky bezpečnostní politiky strany; - soustavně si osvojovat marxismus-leninismus, odborně se vzdělávat a ideologicky upevňovat. Organizační řád správy pro politicko-výchovnou, vzdělávací, kulturní a propagační činnost FMV (příloha k rozkazu MV ČSSR č. 29/1978) mimo jiné stanovil úkoly této správy opět ve vztahu k orgánům KSČ:
- připravuje podklady k rozpracování a aplikaci usnesení vrcholných orgánů KSČ;
- organizuje a zabezpečuje propagaci a popularizaci SNB... k hlavním úkolům, které pro SNB vyplývají z usnesení orgánů KSČ;
- stanoví závaznou studijní literaturu a didaktické pomůcky pro školy přímo podřízené a ve vymezeném rozsahu pro jednotlivé složky rezortního vzdělávacího systému;
- připravuje obsahové zaměření a programy služební přípravy příslušníků SNB včetně marxisticko-leninské přípravy... kontroluje průběh marxisticko-leninské přípravy a její účinnost.
Dále byly stanoveny konrétní úkoly jednotlivým organizačním útvarům správy ve stejných intencích.
E) Ministerstvo spravedlnosti
Ministerstvo spravedlnosti se k zaslanému návrhu na zrušení zákona č. 33/1995 Sb. nevyjádřilo, zaslalo však své vyjádření k návrhu na zrušení zákona č. 34/1995 Sb. (Viz část Ia/3, písm.E).) Na tomto místě je třeba pouze konstatovat, že náplň práce politickovýchovného aparátu SNV byla stanovena jen velmi obecně "Směrnicí pro činnost politickovýchovného aparátu SNV České republiky" (příloha k rozkazu ministra spravedlnosti č. 22 z roku 1973), která dokumentuje úzkou spolupráci s aparátem KSČ a důraz na prosazování jejich principů (výchova v duchu ideí marxismu-leninismu, oddanost KSČ, nesmiřitelnost k projevům buržoazní ideologie, boj proti třídnímu nepříteli atd.). Uplatnění zákona se v rezortu Ministerstva spravedlnosti dotklo cca 18 osob.
F) Vláda České republiky
Ústavní soud si rovněž vyžádal stanovisko vlády ČR k návrhu napadeného zákona, které je přílohou usnesení vlády ze dne 21.12.1994 č. 730. Vláda ve svém stanovisku uvádí, že nesouhlasí s předloženým zněním návrhu zákona. Vedle věcných a legislativních nedostatků vytýká návrhu, že "vychází ze situace, že až dosud se otázkou redukce výhod pro příslušníky bývalé StB nikdo nezabýval. To však neodpovídá skutečnosti. Již v roce 1990 byly na základě zákona č. 169/1990 Sb. ustaveny občanské komise, které prověřovaly příslušníky StB a vyjadřovaly se k jejich způsobilosti k dalšímu výkonu služby. Příslušníci propuštěni na základě rozhodnutí občanských komisí neměli nárok na odchodné, platové vyrovnání ani příspěvek za službu. Předložený návrh novely nebere v úvahu princip individuálního posuzování provedený občanskými komisemi a nahrazuje jej plošným posuzováním bývalých příslušníků SNB a policistů ve výkonu služby bez zkoumání míry individuálního podílu na křivdách minulosti. Navrhovaná novela je rovněž nesystémovým zásahem do zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích."
Ib/3 Ústavní soud, jak mu ukládá § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, též zkoumal, zda zákon č. 33/1995 Sb. byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ze zprávy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jakož i z těsnopiseckého záznamu ze schůze Poslanecké sněmovny je zřejmé, že napadený zákon č. 33/1995 Sb. navrhla k přijetí skupina poslanců, kteří tak využili svého práva na zákonodárnou iniciativu podle čl. 41 odst. 2 Ústavy. Zákon byl přijat Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky podle čl. 15 odst. 1 a čl. 106 odst. 2 věta třetí Ústavy. Kvora předepsaná ustanoveními čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy byla dodržena. Schůze Poslanecké sněmovny dne 8. února 1995, jejího 70. hlasování, se účastnilo 129 poslanců, z nichž pro přijetí zákona hlasovalo 93 poslanců, proti přijetí zákona hlasovalo 23 poslanců a 13 poslanců se zdrželo hlasování. Ústavou předepsaný způsob přijetí a vydání zákona byl dodržen. Zákon byl podepsán předsedou Poslanecké sněmovny, prezidentem republiky a předsedou vlády (čl. 51 Ústavy) a byl vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce č. 7, ročník 1995, rozeslané dne 3. března 1995. Tímto dnem nabyl zákon č. 33/1995 Sb. platnosti. Účinným se stal podle svého čl. III dnem 1. dubna 1995.
ČÁST II.
Důvodové zprávy k napadeným zákonům, z nichž je zřejmý úmysl zákonodárce, se odvolávají na § 2 odst. 2 zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu. Podle tohoto ustanovení byla KSČ zločinnou a zavrženíhodnou organizací, obdobně jako další organizace založené na její ideologii, které ve své činnosti směřovaly k potlačování lidských práv a demokratického systému. Takovou organizací byla nepochybně i tajná služba komunistického režimu a další organizace, útvary a činnosti, založené na ideologii KSČ, jako byla Státní bezpečnost (zejména její složky na úseku s kontrarozvědným a rozvědným zařazením), Hlavní politická správa ČSLA, jakož i útvary a činnosti zaměřené k tzv. politickovýchovné práci v bývalé ČSLA, SNB či SNV.
Zákony č. 33/1995 Sb. a č. 34/1995 Sb. jsou v kontextu s trendem vyjádřeným již v zákoně č. 198/1993 Sb., zákoně č. 451/1991 Sb., zákonech restitučních a dalších a tvoří spolu s nimi systém právního vyrovnávání se s komunistickým režimem.
Stěžejní je v této souvislosti zákon č. 198/1993 Sb. Jak konstatoval Ústavní soud ČR ve svém nálezu sp.zn. Pl. ÚS 19/93, zákon hovoří o "spoluodpovědnosti těch, kteří komunistický režim aktivně prosazovali". Osoby, vykonávající funkce označené napadenými zákony, nepochybně aktivně prosazovaly komunistický režim a jeho totalitní principy, bez ohledu na to, zda byly členy KSČ nebo ne a také v zásadě bez ohledu na to, zda byly přímo důležitým, zásadním a určujícím činitelem, či pouze nástrojem (zcela jistě vědomým) nebo i svého druhu zajatcem těch, kteří režim aktivně prosazovaly. Jak vyplývá z výše citovaných dokumentů měly to "v náplni práce".
Ústava ČR není založena na hodnotové neutralitě, není jen pouhým vymezením institucí a procesů, ale včleňuje do svého textu i určité regulativní ideje vyjadřující základní nedotknutelné hodnoty demokratické společnosti. Ústava akceptuje a respektuje princip legality jako součást celkové koncepce právního státu, neváže však pozitivní právo jen na formální legalitu, ale výklad a použití právních norem podřizuje jejich obsahově materiálnímu smyslu, podmiňuje právo respektováním základních konstitutivních hodnot demokratické společnosti a těmito hodnotami také užití právních norem měří. To znamená i při kontinuitě se "starým právem" hodnotovou diskontinuitu se "starým režimem". Toto pojetí ústavního státu odmítá formálněracionální legitimitu režimu a formální právní stát. Ať jsou zákony státu jakékoliv, ve státě, který se označuje za demokratický a proklamuje princip svrchovanosti lidu, nemůže být žádný jiný režim legitimní, než režim demokratický. Příspěvek za službu i výsluhový příspěvek jsou koncipovány v právním řádu ČR spolu s jinými dávkami jako určitá kompenzace práce vykonávané ve ztížených podmínkách a určitých osobních omezení, vyplývajících z charakteru práce v ozbrojených složkách státu. Náleží všem, kteří splnili zákonem stanovené podmínky. Jsou součástí systému dávek sociálního charakteru souvisejících s ukončením služebního poměru. Vedle příspěvku za službu to jsou odchodné a platové vyrovnání (viz § 114 - 119 zákona č. 186/1992 Sb. a § 33a zákona č. 76/1959 Sb.). Nárok na všechny tyto dávky se zachovává.
Pokud jde o výsluhový příspěvek, ten navíc na rozdíl od návrhu skupiny poslanců, nelze chápat jako součást odměny za práci, nýbrž podle stanoviska ministra práce a sociálních věcí, s nímž se Ústavní soud ztotožnil, jako samostatný příjem, který nebyl součástí tzv. služebního příjmu a není ani součástí platu příslušníků ozbrojených sil podle platných předpisů. Jde o zvláštní kategorii peněžního příjmu, odůvodněnou do určité míry sociálními důvody. I když odůvodnění poslaneckého návrhu výslovně zmiňuje pouze tajné služby, vlastní text zákona evidentně dopadá i na politický aparát. Tento závěr potvrzuje např. i dikce zákonného opatření předsednictva Národního shromáždění č. 165/1964 Sb., které příspěvek za službu, později přejmenovaný na výsluhový příspěvek, pro vojáky z povolání zavedlo. Podle jeho § 33 odst. 2 "Příspěvek nenáleží vojákům z povolání přeloženým do zálohy na vlastní žádost nebo z morálněpolitických důvodů; nenáleží rovněž při odnětí nebo ztrátě vojenské hodnosti". Jinými slovy řečeno, splňoval-li tehdy voják z povolání všechny věcné podmínky pro přiznání příspěvku za službu, nebyl-li však morálně politicky spolehlivý, příspěvek nedostal, na rozdíl od ostatních. Důvodová zpráva k tomuto zákonnému opatření neobsahovala vyjádření k morálněpolitickým důvodům. Ty byly ve své době natolik známé, že
je patrně nebylo třeba komentovat. Zároveň se tím umožňovalo zmíněné hledisko vykládat velmi široce, účelově a tak vlastně prohlubovat již tímto obecně závazným právním předpisem od počátku založenou nerovnost mezi "spolehlivými a nespolehlivými".
Jestliže se v současné době zákonodárný sbor rozhodl zastavit či krátit výplatu výsluhového příspěvku právě těm, kteří svojí morálně politickou spolehlivostí přispívali k potlačování lidských práv a demokratického systému, protože působili ve složkách vyjmenovaných v napadených zákonech, stanovil ve srovnání se zákonným opatřením č. 165/1964 Sb., daleko objektivnější kritérium pro přiznání tohoto příspěvku.
Zmenšení nebo odnětí prospěchu jedné skupině občanů v důsledku přijetí zákonů č. 33/1995 Sb. a č. 34/1995 Sb. zároveň neznamená, že by zákonodárce takto stanovil neúměrné povinnosti této skupině.
Výsluhový příspěvek se přiznává a vyplácí z rozpočtových prostředků, tedy z peněz daňových poplatníků (viz např. § 33c odst. 1 zákona č. 76/1959 Sb.). Bylo by proto nemorální, aby z veřejných prostředků, na které přispívají všichni občané (i v minulosti persekuovaní), byly honorovány bývalé opory komunistického režimu. Politický aparát a tajné služby patřily jistě k základním pilířům, bez kterých totalitní moc nemohla existovat. Ústavní soud je přesvědčen o správnosti úvahy zákonodárce, vyjádřené v napadeném zákoně, že neexistují žádné důvody (morální, politické) vedoucí k tomu, aby nový demokratický stát vyplácel nadstandardní sociální dávky těm, kteří znemožňovali jeho vznik. Bylo by absurdní a protismyslné, kdyby demokratický stát zhodnocoval činnost výše uvedených osob (zákonem č. 198/1993 Sb. odsouzenou a zavrženou), jako činnost mimořádně náročnou pro účely zvýhodnění v oblasti sociálního zabezpečení. Jestliže příslušné osoby byly prověřeny občanskými komisemi a shledány jako způsobilé výkonu služby v nově se tvořícím politickém systému, je to projevem velkorysosti a humánnosti demokratického systému vůči svým odpůrcům. Neznamená to však nic víc a nic méně,
než to, že tyto osoby byly shledány způsobilými výkonu další služby v již demokratickém státě (jak uvádí ve svém vyjádření Ministerstvo obrany "dostatečně prokázaly svoji loajalitu vůči demokratickému zřízení") a nikoliv schválení jejich činnosti ve prospěch komunistického režimu, či zvýšeného ocenění jejich činnosti v exponovaných organizacích a na exponovaných místech, která představovala důležité opory tohoto režimu samotného, schválení takového významu, že za popsanou činnost by měly být demokratickou společností zvýhodněny.
Bez povšimnutí k výše uvedenému nemůže zůstat ani skutečnost, že profese "voják z povolání" či "příslušník SNB" závisely pouze a jenom na dobrovolném rozhodnutí každého jedince a byly vždy, vzhledem k ostatním profesím, nadprůměrně honorovány.
Ustanovení napadených zákonů se nevztahují na všechny příslušníky SNB, SNV či vojáky ČSLA, ale pouze na některé funkce a to na ty, jejichž činnost je neslučitelná s principy demokratického státu. Je sice pravdou, že oba zákony se plošně vztahují na všechny osoby, které sloužily v inkriminovaných funkcích, jak na to poukazují i vyjádření ministerstev obrany a vnitra. Jak však vyplývá z výše uvedených interních předpisů (rozkazů), všechny osoby, které v těchto oblastech činnosti působily, byly těmito předpisy zavázány k činnostem neslučitelným s demokratickým řádem a lze jen ztěží předpokládat, že své povinnosti "řádně" neplnily. Zákony č. 33/1995 Sb. a č. 34/1995 Sb. mají přímý vztah ke speciálním orgánům ministerstev vnitra, obrany a spravedlnosti, provádějícími sociální zabezpečení (§ 3 zákona č. 582/1991 Sb.), které jsou tak přímým adresátem úkolu, jež z uvedených zákonů vyplývají a tyto orgány posuzují, zda a jakou dobu v konkrétní funkci příslušné osoby působily.
Na základě zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, který stanoví její vnitřní strukturu, resp. zákona č. 76/1959 Sb., jsou pak uvedené zákony rozvedeny rozkazy příslušných ministrů (tedy vnitřní normativní instrukcí, nikoliv obecně závazným právním předpisem). Ty zavazují pouze zmíněné orgány sociálního zabezpečení a jsou východiskem při aplikaci činností uvedených v napadených zákonech, a to právě jen pro potřeby těchto orgánů, které pak mohou samozřejmě v případech pochybnosti či nejasnosti učinit dotaz na ministerstvo. Nutno totiž v těchto souvislostech uvést, že funkční zařazení popsané v příslušných rozkazech (MV, MO, BIS, MS) je zcela odlišný pojem, než popis jednotlivých činností uvedených v samotných napadených zákonech. V zákonech jde jednoznačně o náplň činnosti, která je dostatečně zřetelná a jednoznačná, když bezpochyby ukazuje ve všech směrech rysy činnosti, která je po právu odsouzena demokratickou společností jako činnost výrazně podporující předchozí nedemokratický režim (viz zákon č. 198/1993 Sb.). Obecně lze konstatovat, že neurčitost některého z ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty a tudíž i právního státu (čl. 1 Ústavy ČR) toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daného ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů. V daném případě tomu tak není a nutno znovu poukázat na to, že popsané činnosti v rámci doby služby jsou z hlediska jejich náplně označeny určitě. Jejich další vymezení interními předpisy (rozkazy příslušných ministrů, jak jsou uvedeny v přílohách), koresponduje s vymezením provedeným v napadeném zákoně samotném. Je třeba vycházet z toho, že terminologie zákona, jako je např. "na úseku s kontrarozvědným nebo rozvědným zařazením..." apod., je věcným a naprosto jasným vymezením určitých činností. Rozkazy ministrů a prozatímního ředitele BIS (které se nepochybně drží přesného zákonného vymezení) konkretizují, ve kterých organizačních útvarech (odbory, správy, event. jiné články) byla tato činnost vykonávána.
I kdyby se Ústavní soud se zákonným vymezením okruhu dotčených osob neztotožňoval a viděl důvody pro vymezení širšího stanovení okruhu osob, které se intenzivněji v posuzované souvislosti podílely na fungování komunistického režimu, bylo by věcí zákonodárce se touto skutečností zabývat.
Jak je uvedeno na jiném místě tohoto odůvodnění, vláda ČR svými usneseními č. 729 a 730 ze dne 21. prosince 1994 vyslovila nesouhlas se zněním poslaneckých návrhů napadených zákonů. Vycházeje z předmětných usnesení, dospěl Ústavní soud k následujícím závěrům.
Přestože se v mnoha směrech jedná o námitky věcně velmi závažné, zejména ohledně kolize se zákonem č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů, nemohl k nim Ústavní soud přihlédnout, neboť svým charakterem vybočují z rámce jeho kompetence. Nicméně, pokud by v důsledku nepřímé novelizace § 30 zákona č. 87/1991 Sb. napadenými zákony došlo v konkrétních případech k tvrdostem (tzn. v případech mimosoudně rehabilitovaných vojáků, jakož i bývalých vojáků, jejichž služební poměr neplatně skončil v době od 25.2.1948 do 1.1.1990, a kteří vykonávali službu v útvarech VKR nebo rozvědky ČSLA, pokud byli posléze reaktivováni), mají možnost ministři zmírnit tvrdost zákona svým individuálním rozhodnutím. Z RMO č. 35/95 písm. E) např. plyne, že toto své moderační oprávnění, ve vztahu k zákonům č. 119/1990 Sb. a č. 87/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, ministr vnitra použil. Další využitelný prostředek je regulován v § 31 odst. 1 a 2 zákona č. 76/1959 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jenž umožňuje vojákům z povolání, propouštěným ze stanovených důvodů ze služebního poměru, rekvalifikaci na náklady Ministerstva obrany a Ministerstva vnitra apod. Naznačený problém rovněž nespadá do kompetence Ústavního soudu.
Přes shora uvedené je ovšem potřebné na tomto místě dodat, že nic přirozeně nebrání tomu, aby jednotliví občané, kterých se aplikace zákona č. 186/1992 Sb., ve znění zákona č. 33/1995 Sb., a zákona č. 76/1959 Sb., ve znění zákona č. 34/1995 Sb., případně dotkne a kteří se domnívají, že byli poškozeni na svých právech, protože ve skutečnosti nevykonávali inkriminovanou funkci, se obrátili na obecný soud.
Jak již bylo uvedeno výše, v průběhu řízení před Ústavním soudem upozornil zástupce skupiny poslanců na potřebu posoudit RMO č. 35/1995 k jednotné aplikaci § 33 odst. 9 zákona č. 76/1959 Sb., ve znění zákona č. 34/1995 Sb., podle § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
RMO č. 35/95 je interní normativní směrnicí (instrukcí). Jimi lze zavazovat v příslušných oblastech podřízené subjekty. Z hlediska právní teorie jde o podřízené orgány či úřady a osoby ve veřejné službě. Tyto instrukce nemusí být veřejně vyhlášeny; stačí, když jsou vhodným způsobem sděleny těm, jichž se týkají. Interní instrukce nejsou prameny práva. Jejich vydávání je uskutečňováním oprávnění řídit činnost podřízených, jejich plnění je zachováním právní povinnosti řídit se pokyny nadřízených. Toto oprávnění a povinnost vyplývá z obecně závazných právních aktů, jež jsou prameny práva; v případě ministra obrany se jedná o ustanovení § 3 odst. 2 zákona č. 92/1949 Sb., branného zákona, ve znění pozdějších předpisů. Na základě tohoto zákonného zmocnění Ministerstvo obrany a Ministerstvo vnitra v oboru své působnosti upraví podrobnosti o právních poměrech příslušníků ozbrojených sil služebními předpisy. Řád vnitřní služby (Zákl-Ř-1/4), jakožto konkrétní služební předpis, potom v čl. 7 stanoví, že nadřízení mají právo dávat podřízeným rozkazy a jsou povinni kontrolovat jejich provedení. Ve skutečnosti mají mnohé interní instrukce fakticky externí důsledky, neboť často obsahují pokyny, jak postupovat při aplikaci obecně závazných předpisů. To je i případ RMO č. 35/95.
Při ochraně práv fyzických a právnických osob je podstatné, že interními instrukcemi nejsou vázány orgány nepodřízené a orgány uplatňující určité právní záruky zákonnosti (např. obecné soudy). To má význam pro případy nesouladu mezi obecně závaznými právními předpisy a interními instrukcemi.
Ustanovení § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, hovoří o prováděcích předpisech k zákonu, jenž byl Ústavním soudem zrušen. Tímto prováděcím předpisem třeba rozumět prováděcí právní předpis, tj. předpis, jehož obsahem je obecně závazný normativní akt, obsahující vlastní právní normu. Jen takovéto normativní akty jsou pramenem práva, v nichž se uvedené akty konkretizují. Jelikož interní normativní instrukce pramenem práva nejsou, nemůže jít v jejich případě ani o právní předpis. Na tom nic nemění ani jejich normativní povaha, jakož ani zmíněné externí důsledky těchto instrukcí.
Nejsou-li interní normativní instrukce právním předpisem, nedopadá na ně ani ustanovení § 70 odst. 3 citovaného zákona. Ústavní soud jako orgán soudní ochrany ústavnosti v případě zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení řeší v té návaznosti pouze otázku další platnosti prováděcích předpisů. Nemůže se zabývat též otázkou další platnosti navazujících interních normativních instrukcí, neboť k tomu nemá zákonné zmocnění. Řešit uvedený problém je úkolem subjektů, které v rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti příslušné interní normativní instrukce vydaly.