Jak již uvedeno, Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR je toho názoru, že ani z částečně shodné úpravy zajištění podle zákona č. 283/1991 Sb. a zadržení podle trestního řádu nelze odvozovat protiústavnost § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. Naproti tomu podle názoru Ústavního soudu právě toto, byť i jen částečné překrytí obou právních úprav, je důvodem neústavnosti úpravy v zákoně č. 283/1991 Sb., neboť znamená přesah mimo rámec čl. 8 odst. 3 Listiny. Závěru, že napadené ustanovení zákona č. 283/1991 Sb. vybočuje z ústavního rámce čl. 8 odst. 3 Listiny, svědčí i důvodová zpráva k zákonu, který byl posléze přijat pod č. 333/1991 Sb. Přestože původní dikce § 16 odst. 1 písm. c), f) vládního návrhu neobsahovala znění dnešního § 14 odst. 1 písm. d), e), již tehdy bylo zdůrazňováno, že institut policejního zajištění třeba odlišovat od zadržení a zatčení podle trestního řádu. Pokud pak zákon č. 26/1993 Sb. rozšířil záběr § 14 odst. 1 zákona č. 283/1991 Sb. v podstatě o trestněprocesní instituty, neznamenalo to nic jiného než přesah z úpravy dané v § 76 tr. ř., konformní s čl. 8 odst. 3 Listiny, do úpravy správněprávní, která se v důsledku toho z dosahu čl. 8 odst. 3 Listiny vymkla. Dlužno připomenout, že při projednávání původní dikce § 16 zákona č. 333/1991 Sb. ve Federálním shromáždění,tj. v červenci 1991, a zejména pak návrhu novely (tj. zákona č. 26/1993 Sb.) v prosinci 1992, nebyl aspekt ústavnosti, resp. neústavnosti vůbec sledován, ačkoliv v té době již nabyl účinnosti ústavní zákon č. 23/1991 Sb.(dne 8.2.1991), jímž se uvozovala Listina základních práv a svobod, tedy i její čl. 8 odst. 3.
Faktem zůstává, a toho si je Ústavní soud vědom, že lhůta omezení osobní svobody uvedená v citovaném článku Listiny, zejména ta, která zavazuje jiné orgány než soudní, svou absolutní krátkostí (zvláště ve srovnání s právními úpravami některých jiných států, kde zpravidla neklesá pod dva dny) působí dvojsečně. Na jedné straně sice chrání osobní svobodu člověka proti neúměrnému jejímu omezení, avšak na straně druhé omezuje právo zadrženého podezřelého na obhajobu obhájcem ve smyslu § 76 odst. 3, 6 tr. ř., kdy právě pro její krátkost je mnohdy nereálné obhájce dostihnout. Zároveň je mimo diskusi, že lhůta 24 hodin je v uvedeném kontextu nedostatečná pro náležitou dokumentaci trestní věci tak, aby bylo možné zahájit trestní stíhání, jde-li o zadržení podezřelého. Je ovšem evidentní, že není v pravomoci Ústavního soudu tento zásadní problém řešit, neboť to je úkol výlučně ústavodárce. Také Zpráva připouští, že důvody k omezení osobní svobody podle § 76 odst. 2 tr. ř. a § 14 odst. 1 písm. d) zákona č. 283/1991 Sb. jsou totožné a že tedy naposledy citované ustanovení je nadbytečné. Jinými slovy se tak rovněž potvrzuje vybočení § 14 odst. 1 písm. d) zákona č. 283/1991 Sb. z rámce čl. 8 odst. 3 Listiny. Pokud je však Zpráva toho názoru, že takováto shoda není na úrovni § 76 odst. 2 tr. ř. a § 14 odst. 1 písm. e) zákona č. 283/1991 Sb., nelze s tímto názorem souhlasit. Podle mínění Ústavního soudu existuje styčný bod obou zákonných ustanovení v tom, že podezřelého z trestného činu je možné zadržet ve smyslu § 76 odst. 2 tr. ř. nanejvýše bezprostředně po spáchání trestného činu (za splnění další podmínky), kdežto podle § 14 odst. 1 písm. e) zákona č. 283/1991 Sb. tak lze učinit kdykoliv poté, ne pouze bezprostředně. Případná námitka, jež do jisté míry zazněla i v materiálu Ministerstva vnitra, že zadržení podezřelého, nikoliv však při činu či poté, spadá pod § 76 odst. 1 tr. ř. a že tedy nepřichází v úvahu srovnání citovaného ustanovení zákona č. 283/1991 Sb. s § 76 odst. 2 tr. ř., není namístě. Jedná se totiž o to, že smysl má především, srovnává-li se omezení osobní svobody podle trestního řádu a zákona č. 283/1991 Sb., pokud tak může učinit podle obou zákonů policista coby jedna a tatáž osoba, neboť v tomto bodě zdvojená právní úprava vytváří cestou naposledy uvedeného zákona prostor pro neústavní postup a to ve smyslu § 76 odst. 1 tr. ř. není možné, neboť zde je oprávněným subjektem pouze vyšetřovatel policie, nikoliv též pouhý policista. Na druhé straně je však možné, že postupu vyšetřovatele podle § 76 odst. 1 tr. ř. bude předcházet postup policisty podle § 14 odst. 1 písm. e) zákona č. 283/1991 Sb. Zpráva též naznačuje argumentaci, odůvodňující podle jejího názoru ústavnost § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. V té návaznosti se totiž dovolává čl. 7 odst. 1 a čl. 8 odst. 2 Listiny. Na tomto místě třeba znovu připomenout, že policejní zajištění osoby přistižené při spáchání trestného činu, nebo podezřelé z již dříve spáchané přípravy, pokusu nebo dokonaného trestného činu, je svou podstatou reálně institutem trestního práva procesního. Jako takové spadá pod čl. 8 odst. 3 Listiny, tedy pod ustanovení speciální, mající přednost před čl. 7 odst. 1 Listiny. Pokud je zákon č. 283/1991 Sb. z dosahu tohoto speciálního ustanovení nominálně vyjmul, a tím založil jeho neústavnost, jak má Ústavní soud za to, nelze dost dobře následně jeho ústavnost "dohánět" odvoláním na obecný čl. 7 odst. 1 Listiny. V podstatě totéž platí i ve vztahu k čl. 8 odst. 2 Listiny, nakolik je chápe Zpráva jako ústavní základ návrhem napadeného ustanovení zákona č. 283/1991 Sb. Kromě kolize napadeného ustanovení § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. s čl. 8 odst. 3 Listiny zkoumal Ústavní soud, jak mu to ukládá § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., též možný nesoulad s jinými ústavními zákony, resp. Ústavou, jakož i s mezinárodními smlouvami ve smyslu čl. 10 Ústavy.
Z tohoto hlediska soustředil svoji pozornost v prvé řadě na čl. 1 Ústavy. Nezbytným předpokladem právního státu, o němž citované ustanovení hovoří, je právní jistota, související s požadavkem stability práva a zákonnosti právotvorby. Nutnou podmínkou právní jistoty je kromě jiného jasnost (určitost) právních norem. Jak již konstatoval Ústavní soud ve svém nálezu, sp. zn. Pl. ÚS 9/95, neurčitost některého z ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty a tudíž i právního státu (čl. 1 Ústavy) toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daného ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů. Dikce, kterou nabízí zejm. § 14 odst. 1 písm. d) zákona č. 283/1991 Sb., je z daného pohledu, jakož i ve srovnání se zněním § 76 odst. 2 tr. ř., natolik obecná a neurčitá, že ani např. extenzivním jejím výkladem nelze dospět k jasným hranicím aplikace tohoto ustanovení. Výraz "přistižena při spáchání trestného činu" může bez dalších zpřesňujících podmínek zahrnovat relativně široké spektrum situací a vytvářet tak poměrně široký prostor pro užití tohoto ustanovení policistou, a tím samým i právní nejistotu adresátů této právní normy, tj. osob v dané souvislosti zajištěných. Ke stejnému závěru lze dospět, pokud by byl užit výklad kupř. i doslovný, jenž ve spojení s termínem "spáchání trestného činu" bez dalšího znamená rovněž jistou neurčitost napadeného ustanovení, resp. tím samým i relativně široký obtížně vymezitelný rámec jeho užití. Lze tedy konstatovat, že návrhem napadené ustanovení je v rozsahu jeho písm. d) v rozporu též s čl. 1 Ústavy.
Pokud jde o Listinu, kromě čl. 8 odst. 3 spatřuje Ústavní soud neústavnost napadených ustanovení zákona č. 283/1991 Sb. ještě v jejich kolizi s čl. 4 odst. 4 Listiny. Odstavec druhý tohoto ustanovení dovoluje, aby meze základních práv a svobod byly za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. V duchu odstavce čtvrtého téhož článku potom při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Představuje-li však ustanovení § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. určité omezení (meze) osobní svobody, potom stanovení těchto omezení v citovaném zákoně, vedle příslušných ustanovení trestního řádu (§ 75, § 76), umožňuje jejich případné zneužití v rozsahu, který jde nad rámec čl. 8 odst. 3 Listiny, tedy zneužití k účelům jiným, než pro které měly a mohly být tyto meze správně v zákoně č. 283/1991 Sb. stanoveny. Jedná se totiž o to, že zmíněný zákon může sledovat z hlediska svého účelu jen cíle správně - policejní, nikoliv trestněprocesní.
Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8, vyhlášená pod č. 209/1992 Sb. (dále jen "Úmluva"), jakož i protokolů č. 9, 10 a 11 připouští ve svém čl. 5 odst. 1 písm. c) zákonné jiné zbavení svobody osoby za účelem předvedení před příslušný soudní orgán pro důvodné podezření ze spáchání trestného činu. Ve smyslu odstavce 3 téhož ustanovení rovněž každý, kdo je jinak zbaven svobody v souladu s ustanovením odstavce 1 písm. c) tohoto článku, musí být ihned předveden před soudce nebo jinou úřední osobu zmocněnou zákonem k výkonu soudní pravomoci a má právo být souzen v přiměřené lhůtě nebo propuštěn během řízení.
Pod citovaná ustanovení patrně spadá a je s ním konformní § 76 tr.ř., neboť ten předpokládá procesní postup ve formě výkonu soudcovské pravomoci navazující na samotné zadržení (srov. odst. 4 ). Totéž platí pro ustanovení § 75 tr. ř. Naproti tomu napadená ustanovení zákona č. 283/1991 Sb. s takovouto relací nepočítají (viz § 14 odst. 2 per argumentum a contrario), v důsledku čehož vybočují z rámce Úmluvy. Tento fakt tedy potvrzuje, že § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. je v rozporu s čl. 5 odst. 1 písm. c), odst. 3 Úmluvy. O nutnosti soudní kontroly provedeného zajištění, má-li povahu trestněprocesního zadržení, kdy tato nutnost plyne z podstaty čl. 5 odst. 1 písm. c), odst. 3 Úmluvy, svědčí i příslušná judikatura štrasburských instancí. Tak např. ve věci Irsko c/a Spojené království (1978, ser. A, č. 25, § 196) Soud ve svém rozhodnutí konstatoval, že čl. 5 odst. 1 písm. c) dovoluje zbavit někoho svobody jen za účelem předvedení před příslušný soudní orgán. V rozhodnutí Soudu ve věci De Wilde et al. c/a Belgie (1971, ser. A, č. 12, § 71) je vysloven názor, že podle čl. 5 odst. 1 písm. c) může být osoba zatčena a držena v detenci jen za účelem předvedení před příslušný soudní orgán. Toto stanovisko Soudu stále platí a bylo vyřčeno v dalších rozhodnutích ( Engel et al. c/a Holandsko, 1976, ser. A, č. 22, § 58, De Jong et al. c/a Holandsko, 1984, ser. A, č. 77, § 44 aj.).
Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, vyhlášený pod č. 120/1976 Sb. (dále jen "Pakt") v čl. 9 odst. 3 předpokládá, že každý, kdo je zadržen na základě obvinění z trestného činu, musí být neprodleně předveden před soudce nebo jiného úředníka, který je zákonem zmocněn vykonávat soudcovskou pravomoc, a má právo na trestní řízení v přiměřené době nebo na propuštění. Přitom výrazem "obvinění z trestného činu" nelze patrně rozumět obvinění jen v technickém smyslu, tzn. podle vnitrostátního trestního práva procesního (§ 160 odst. l , § 75 tr. ř.). Zahrnout třeba i podezření z trestné činnosti.
Podobně jako Úmluva, i Pakt vyžaduje zmíněnou relaci mezi zadržením (zajištěním) a navazující soudcovskou pravomocí, kterážto souvislost v § 14 odst. 1 písm. d), e), odst. 2 zákona č. 283/1991 Sb. chybí. Proto je napadené ustanovení v rozporu i s čl. 9 odst. 3 Paktu.
IV. Vzhledem k výsledkům právního rozboru, který byl proveden v části III., má Ústavní soud za to, že ustanovení § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. je třeba podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. pro jeho rozpor s čl. 1 Ústavy, čl. 4 odst. 4 a čl. 8 odst. 3 Listiny, čl. 5 odst. 1 písm. c), odst. 3 Úmluvy a čl. 9 odst. 3 Paktu zrušit. Vzhledem ke zřejmé potřebě legislativního řešení otázky zadržení podezřelého důsledně v trestním řádu, jakož i ústavně konformním způsobem, se zároveň podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. odkládá den vykonatelnosti nálezu na 1. července 1998.
P o u č e n í : Proti tomuto nálezu se nelze odvolat.
V Brně dne 2. července 1997
ODLIŠNÉ STANOVISKO soudců JUDr. V.K. a JUDr. V.P. k nálezu ve věci návrhu Nejvyššího soudu ČR na zrušení ustanovení § 14 odst. 1 písm. d) a e) zákona č. 283/1991 Sb., o Policii ČR, ve znění zákona č. 26/1993 Sb.
Odlišné stanovisko se týká interpretace pojmu "zajištění" ve výše uvedeném ustanovení ve vztahu k pojmu "zadržení" dle § 76 trestního řádu ve věci Pl. ÚS 2/97, které činí lhůtu 24 hodin podle čl. 8 odst. 3 Listiny základních práv a svobod nereálnou.
Dle našeho názoru je z hlediska Ústavy ČR možný i jiný výklad pojmu "zajištění" v případě písm. d) a e) § 14 odst. 1 zákona č. 283/1991 Sb., v platném znění, a to takový, který by přiměřeněji odpovídal ústavním předpisům i potřebám života.
Vyjděme z toho, jakým způsobem definuje, tj. jakými pojmovými náležitostmi, pojem "zadržení" vybavuje § 76 trestního řádu. Zadržení je definováno předně jako opatření, které činí vyšetřovatel (nikoli policista) a to zpravidla po předchozím souhlasu státního zástupce. Zadržení je realizovatelné dále pouze tehdy, je-li dán některý z důvodů vazby. Konečně pak vyšetřovatel, který zadržení provedl, provede určité úkony, jež jsou při zadržení zákonem v odstavci 3 a dalších § 76 trestního řádu předepsány, zejména sepíše protokol a předá protokol se záznamem o sdělení obvinění a další důkazy státnímu zástupci. To vše učiní bez odkladu, aby nejpozději do 24 hodin od tohoto zadržení mohla být osoba předána soudu. Institut zadržení realizuje vyšetřovatel tedy poté, co byla dotyčná osoba policejním orgánem zajištěna (§ 14 zák. 283/1991 Sb.) anebo kýmkoli, za podmínek § 76 odst. 2 trestního řádu omezena na osobní svobodě a předána vyšetřovateli.
Institut "zajištění" dle § 14 odst. 1 písm. d) a e) cit. zákona je naproti tomu spjat s náležitostmi, jež jsou odlišné. Zajištění provádí policista (nikoli vyšetřovatel) a ke svému zákroku nepotřebuje předchozího souhlasu jiného orgánu. O zajištění sepíše pouze úřední záznam. Toto policejní zajištění může trvat do 24 hodin a počítá se "od okamžiku omezení osobní svobody" (§ 14 odst. 3 zák. č. 283/1991 Sb., v platném znění). U zadržení je naproti tomu lhůta stanovena "do 24 hodin od tohoto zadržení", tedy od předání osoby vyšetřovateli.
Kdybychom chápali zajištění v případě § 14 odst. 1 písm. d) a e) "ve skutečnosti jako zadržení" dle nálezu Ústavního soudu sub. č. 23/1997 Sb., anebo jako "obsahově totožné" (dle návrhu Nejvyššího soudu v předmětné věci), znamenalo by to, že při plném využití lhůty 24 hodin zajišťujícím policistou a za předpokladu, že se zajištění interpretuje jako zadržení, vyšetřovateli nezbude žádná lhůta k provedení úkonů, k nimž je zákonem povinován, kromě jediného, totiž toho, že by musel zadrženou osobu propustit na svobodu, nebyla-li řádně (tj. po splnění předepsaných úkonů) předána soudu.
Také omezení osobní svobody "kýmkoli" za podmínek § 76 odst. 2 trestního řádu nelze chápat jako zadržení dle § 76 odst. 1 trestního řádu. Kýmkoli se nemíní policista, neboť "kdokoli" je povinen přistiženou osobu ihned předat vyšetřovateli nebo policejnímu orgánu, který osobu zajistí a po splnění úkonů s tím spojených předá vyšetřovateli. Ustanovení § 76 odst. 2 trestního řádu je obsahově shodné s § 127 německého trestního řádu o "předběžném zajištění" (vorläufige Festnahme), které se také nepočítá do lhůt a přikazuje komukoli přistiženou osobu ihned předat policejnímu orgánu.
V odlišné charakteristice a definici "zadržení" a "zajištění" v obou uvedených zákonech nevidíme ani důvod, ale dokonce ani možnost interpretovat § 14 odst. 1 písm. d) a e) jako "ve skutečnosti zadržení" dle § 76 trestního řádu ("ve skutečnosti" znamená "de facto" nebo i "de iure" ?). Po našem soudu není smyslem cit. § 14 vymezení hranic "pořádkového účelu" izolovaně od "trestněprávních účelů", ale výčet případů, při nichž policista smí přikročit k zajištění osob. Zajištění samo však svou povahou a úkony, které musí být splněny, není pojmově identické se zadržením dle trestního řádu a má vůči němu povahu předběžného opatření. Úvahy o posunutí zajištění do trestněprávní roviny a z toho vyvozovaný závěr, že ve zmíněných případech [písm. d) a e)] zákonem stanovené zajištění nemá být chápáno jako zajištění, ale jako určitá forma (pojmově odlišného) zadržení, jde příliš daleko, protože Ústavní soud svým nálezem nerušil, ale přeinterpretoval ustanovení zákona záměnou právních institutů a tím se vlastně stal více než "negativním", totiž "pozitivním" zákonodárcem.
Ve skutečnosti nejde o spekulaci o pořádkových či trestněprávních rovinách, ale o ústavní záruky, totiž zřetelné vymezení kdo, kdy, komu, za jakých podmínek a na jak dlouho může omezit osobní svobodu. Z hlediska ústavně právního není podstatné, zda je sledován pořádkový nebo trestněprocesní účel, ale to, zda sporná ustanovení jsou v souladu s ústavními zárukami osobní svobody, zda jsou minimálním zásahem státu, potřebným k dosažení obecně prospěšného cíle, avšak také to, zda jsou prostředkem, který je ve stanovených dimenzích také splnitelný a uskutečnitelný: ultra vires nemo posse tenetur.
Ústavní záruky se v České republice, avšak vesměs i ve většině ústav států Evropské unie formulují se zaměřením na případ zatčení a případ zadržení (pokud se některé ústavy neomezují pouze na obecný příkaz, že omezení osobní svobody je možné jen na základě zákona). Při úvaze o přiměřenosti lhůt je třeba poukázat znovu na zásadu, že nikdo nesmí být nucen k tomu, co přesahuje jeho síly a možnosti - to platí stejně o jednotlivci jako o státu. Proto také časové lhůty a limity, poskytnuté státním orgánům pro určité úkony a určitá opatření, jež se mohou nazývat "zajištěním" nebo "zadržením", musí být takové, aby byly splnitelné.
Úprava těchto otázek v ústavách států Evropské unie vychází vesměs z kumulace lhůt předběžného policejního zajištění a zadržení a dospívá k součtu 48 resp. 72 hodin pro ty úkony, které jsou spojeny se zbavením osobní svobody, a jež musí předcházet předání osoby soudci k rozhodnutí o vazbě anebo propuštění. Tak např. podle rakouské ústavy (ústavní zákon z 29. 11. 1988 o ochraně osobní svobody) může být osoba zatčena při trestném činu i bez soudního příkazu, avšak nejpozději před uplynutím 48 hodin musí být propuštěna nebo předána soudu. Německý Základní zákon v čl. 104 odst. 2 stanoví, že "policie nesmí z vlastní moci držet nikoho v policejní vazbě (in eigenem Gewahrsam) déle, než do konce dne následujícího po zadržení" a dále (čl. 104 odst. 3), že "...každý, kdo byl předběžně zadržen pro podezření z trestného činu, musí být nejpozději den po zadržení předveden k soudci..".
Jestliže čl. 8 Listiny základních práv a svobod stanoví v odst. 3 podmínky zadržení a povinnost zadrženou osobu nejpozději do 24 hodin buď propustit anebo odevzdat soudu, není důvodu chápat pojem "zadržení" jinak, než to odpovídá jeho náležitostem upřesněným v § 76 trestního řádu. Lhůtu pro zadržení je třeba ve všech případech chápat jako lhůtu, která počíná běžet předáním osoby vyšetřovateli. Jestliže pak by se "zajištění" ve smyslu § odst. 1 písm. d) a e) zák. č. 283/1991 Sb. přestalo chápat jako "zadržení" ve smyslu § 76 trestního řádu, bylo by třeba i lhůty stanovené u obou těchto institutů na 24 hodin počítat odděleně. Tím by vznikl jednak úhrnný časový prostor 48 hodin a jednak lhůta stanovená čl. 8 odst. 3 Listiny základních práv a svobod v případě zadržení by byla splnitelná.
Tak by bylo možné interpretovat lhůty a časové limity pro státní orgán způsobem, který odpovídá evropským zvyklostem, naší Listině základních práv a svobod i reálným možnostem policejních a vyšetřovacích orgánů. Zrušení napadených ustanovení čl. 14 zákona č. 283/1991 Sb. v platném znění se v důsledku toho nejeví jako nutné z hlediska Listiny základních práv a svobod, protože shora naznačená interpretace článku 8 odst. 3 citované Listiny je ústavně konformní. Pokud jde o posouzení ustanovení článku 14 napadeného zákona z hlediska Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, máme za to, že jde o předpis, který je spíše v předcházejících bodech odst. 1 (zejména v bodě c) předpisem sporným se zřetelem na čl. 5 Úmluvy, jež připouští zbavení osobní svobody (tudíž i "zajištění") pouze v taxativně vymezeném počtu případů, které mají vesměs přímou souvislost pouze s věcmi trestními a ve vztahu k článku 14 napadeného zákona stanoví kritéria pro zajištění přísněji a přesněji.
V Brně 2. července 1997
ODLIŠNÉ STANOVISKO
soudce JUDr. P.H., podané dle § 14 zákona č. 182/1993 Sb. k odůvodnění nálezu Ústavního soudu ve věci návrhu Nejvyššího soudu na zrušení ustanovení § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění zákona č. 26/1993 Sb.
Odlišné stanovisko podané k odůvodnění nálezu, přijatého většinovým votem, se zakládá na následujících důvodech:
I. Právní institut zajištění dle § 14 odst. 1 písm. a) až c) zákona o Policii České republiky plní účel pořádkového opatření v oboru správního práva. Naproti tomu zajištění dle písm. d) a e) citovaného zákonného ustanovení nutno ve shodě s většinovým votem chápat jako institut, jenž plní svůj účel v oboru trestního práva procesního.
Srovnání napadených ustanovení policejního zákona s § 76 tr. ř. ukazuje několik rozdílů v jejich funkcích. Zadržení ve smyslu § 76 odst. 1 tr. ř. je institutem, jehož uplatnění přichází v úvahu pouze tehdy, jestliže je dán předpoklad důvodnosti vazby, což ale není podmínkou v případě zajištění dle § 14 odst. 1 písm. d), e) policejního zákona.
Jiným je pak rozdíl mezi uvedenými ustanoveními zákona o Policii České republiky a § 76 odst. 2 tr. ř. V daném případě je smyslem uvedeného ustanovení stanovit lex specialis ke skutkové podstatě trestného činu omezování osobní svobody (§ 231 tr. z.) a umožnit veřejnosti i omezením osobní svobody jiného bránit trestné činnosti (a to za zákonem přesně omezených podmínek). Již z jejich výčtu lze bez jakýchkoli pochybností dovodit, že se v žádném případě nejedná o normu, regulující postup policie (když uvedené ustanovení stanoví osobě, jež omezila osobní svobodu osoby jiné, přistižené při trestném činu nebo bezprostředně poté, předat tuto osobu ihned vyšetřovateli nebo policejnímu orgánu). Je skutečně s podivem, když dle "Zprávy o společném jednání komise zřízené policejním prezidentem a poradního orgánu složeného ze zástupců správ Policie České republiky" (jejíž obsah je podán v odůvodnění nálezu) v uvedeném ustanovení tr. ř. "použitý výraz "kdokoliv" lze oprávněně vyložit tak, že může jít o policistu". Přijetí výkladu obsaženého v této zprávě a nepochybně běžně aplikovaného v praxi by znamenalo hned několik absurdních důsledků. Prvním je pokyn zákonodárce v případě zadržení dle citovaného ustanovení tr. ř. policejním orgánem předat zadrženou osobu jinému policejnímu orgánu. V případě zhojení tohoto absurdního důsledku interpretací (tj. úvahou, podle níž v případě zadržení dle § 76 odst. 2 tr. ř. policií předání policejnímu orgánu je naplněno právě aktem zadržení) nastupuje druhý absurdní důsledek, jenž interpretací zhojit nelze. Tím je povinnost předat zadrženou osobu vyšetřovateli a na to navazující počítání lhůty zadržení. Měli bychom totiž dvojí zadržení: první policejním orgánem a druhé vyšetřovatelem (se kterým by patrně byl spjat začátek plynutí 24 hodinové lhůty). To by ale vedlo k otevření možnosti přímého a stěží kontrolovatelného porušování Listiny základních práv a svobod. Dalším důvodem odmítnutí vztažení § 76 odst. 2 tr. ř. i na postup policie je ústavní maxima, obsažená v čl. 2 odst. 2 Listiny, podle níž pravomoc státních orgánů a postup při jejím uplatňování je zákonodárce povinen explicitně upravit a v žádném případě tuto nelze dovozovat interpretací. Spekulativní výklad ustanovení § 76 odst. 2 tr. ř., uplatňovaný v policejní a soudní praxi, tak trochu připomíná sofistické meditace, řešící slavnou logickou hříčku Bertranda Russella o vesnickém holiči.
Domnívám se tudíž, že institut zajištění dle § 14 odst. 1 písm. d) a e) zákona o Policii České republiky umožňuje policejním orgánům omezení osobní svobody v případě přistižení při spáchání trestného činu nebo v případě podezření z jeho přípravy, pokusu nebo spáchání, a to na rozdíl od zadržení dle § 76 odst. 1 tr. ř. bez ohledu na důvodnost vazby.
Důvodová správa k § 14 zákona o Policii České republiky, jakož i judikát publikovaný pod č. 10/1995 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, obsahuje právní názor, podle kterého dobu zajištění nelze započítávat do doby zadržení. Uvedenému právnímu názoru, jak jsem již zmínil, plně korespondovala (resp. nadále koresponduje) i policejní, resp. soudní praxe. Názor opačný vyjádřil Ústavní soud ve svém nálezu č. 23/1997 Sb., když konstatoval, že opačný přístup, než započítání lhůty zajištění do lhůty zadržení, ke vztahu zajištění podle § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona o Policii České republiky a zadržení podle § 75, 76 tr. ř. je v rozporu s čl. 8 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
Listina základních práv a svobod v čl. 8 odst. 3 stanoví povinnost v případě rozhodování o vzetí do vazby odevzdat osobu podezřelou ze spáchání trestného činu do 24 hodin od jejího zadržení soudu (nebo ji propustit).
Listina zároveň obsahuje zmocnění zákonodárci stanovit zákonem důvody omezení osobní svobody (čl. 7 odst. 1, čl. 8 odst. 2 Listiny). Zákonodárce uvedené zmocnění využil zakotvením řady právních institutů, sledujících rozličné účely, mezi něž patří instituty předvedení, zajištění, zatčení.
Institut zadržení, jež Listina váže na institut vazby, nutno ve vztahu k uvedeným případům omezení osobní svobody interpretovat ve smyslu ustanovení speciálního. Z toho plyne nemožnost pro zákonodárce prodlužovat dobu omezení osobní svobody, jež předchází odevzdání zadržené osoby soudu za účelem rozhodování o jejím vzetí do vazby, nad limit 24 hodin (prodloužení této lhůty je ve výlučné dispozici ústavodárce a je vyloučeno ji měnit zákonem nebo interpretací).
Pokud přijmeme závěr, že hranici 24 hodin, jež předchází odevzdání zadržené osoby soudu, nelze měnit zákonem ani interpretací, jsme postaveni před řešení následující otázky. Jestliže je ústavně vyloučeno sčítání doby zadržení a zajištění dle § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona o Policii České republiky, lze toho dosáhnout cestou interpretace (jak to učinil Ústavní soud v nálezu č. 23/1997 Sb.), nebo cestou derogace?
Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí (Pl. ÚS 48/95, Pl. ÚS 5/96,Pl. ÚS 21/96a další) přijal tezi, podle které, v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a druhá je s nimi v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení. Při jeho aplikaci je úkolem soudů interpretovat dané ustanovení ústavně konformním způsobem.
Zároveň nejdříve šest soudců v odlišném stanovisku k nálezu ve věci vedené pod sp. zn.Pl. ÚS 4/95vyjádřilo názor, podle něhož "obecně lze konstatovat, že neurčitost určitého (některého) ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daného ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů". Tento názor byl následně akceptován většinovým votem a uplatněn v odůvodnění nálezu ve věci vedené podsp. zn. Pl. ÚS 9/95. Byl přitom uplatněn jako hledisko, které v dané věci vedlo k závěru o existenci smysluplné a ústavně konformní interpretační alternativy a tím i k zamítnutí návrhu na zrušení předmětného zákonného ustanovení.
Ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona o Policii České republiky se soud ocitl mezi Scyllou odlišení dvojí interpretace, z toho jedné ústavně konformní a druhé ústavně rozporné, a Charibdou odmítnutí zřetelné ústavně konformní interpretační alternativy, k níž lze dospět obvyklými interpretačními postupy.
Pokud Ústavní soud v rozhodnutí č. 23/1997 Sb. přijal právní názor, podle něhož se lhůta zajištění dle § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona o Policii České republiky včítá do lhůty zadržení a nepřerušil řízení ve věci ústavní stížnosti podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., vyjádřil tím přesvědčení o možnosti řešit posuzovanou věc ústavně konformní interpretací. Jejím obsahem je výklad pojmu zadržení, obsaženého v Listině, v tom smyslu, že se jedná o omezení osobní svobody v souvislosti s podezřením ze spáchání trestného činu, provedené policií (a to buď samostatně nebo se souhlasem státního zástupce), které předchází odevzdání dané osoby soudu za účelem rozhodování o jejím vzetí do vazby.
V rozhodnutí Ústavního soudu a v jeho odůvodnění, vůči kterému směřuje toto odlišné stanovisko, (a to i v návaznosti na nález ve věci Pl. ÚS 18/96, jímž po sérii nálezů, zrušujících rozhodnutí obecných soudů z důvodů neústavní interpretace § 250f o. s. ř., Ústavní soud přistoupil k jeho zrušení) spatřuji výraz skepse k připravenosti obecných soudů při aplikaci právních předpisů hledat a řešit otázky jejich ústavně konformní interpretace, chápat Ústavu jako bezprostřední pramen práva, obsahující rovněž výkladové principy abstraktních a často neurčitých, někdy ne úplně přesně formulovaných právních ustanovení. Na rozdíl od většinového vota sdílím názor, vyjádřený v rozhodnutí č. 23/1997 Sb., a to v té jeho části, která zdůvodňuje včítání lhůty zajištění dle § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona o Policii České republiky do lhůty zadržení. Nad rámec v něm obsažené argumentace poukazuji na rozdílný účel obou trestně procesních institutů, tj. na smysluplnost institutu zajištění dle § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona o Policii České republiky v případě, když není dán žádný z důvodů vazby.
Rozpor napadených ustanovení s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy proto nespatřuji v jejich nesouladu s čl. 8 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, nýbrž s principy právního státu, jež nacházejí svůj výraz kromě jiného rovněž v požadavcích na vnitřní koherenci právního řádu a na jeho určitost a srozumitelnost (čl. 1 Ústavy).
Byl již citován názor Ústavního soudu, podle něhož "neurčitost určitého (některého) ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daného ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů".
Neurčitost právního ustanovení je rubem neakceptování náležitostí právních termínů, jakož i požadavků právní stylistiky. Doktrína mezi náležitosti právních termínů přitom řadí jazykovou správnost, odbornou, tedy právní správnost, jednoznačnost, přesnost, ustálenost a zřetelnost (viz Š. Luby, Teoretické otázky právnej terminológie v normotvornom procese, Právník, č. 8, 1974, s. 728; H. Schneider, Gesetzgebung, 2. vydání, Heidelberg 1991, s. 247 a násl.).
Požadavek jednoznačnosti právní terminologie, tj. konstantního používání právních termínů, spočívá ve vyjádření určitého pojmu stejným názvem (čili ve vyloučení synonymie), a naopak, ve spojení určitého názvu vždy se stejným pojmem (čili ve vyloučení homonymie a polysémie). Tento požadavek však nelze chápat a jeho splnění vyžadovat absolutně. Legislativní praxe například zná případy přípustnosti polysémie. V takových případech však musí být z kontextu použití termínu zřejmá i jeho významová odlišnost. Z pohledu těchto hledisek lze akceptovat terminologické odlišení institutu zajištění v trestním procesu ve vztahu k zadržení (zrcadlící jejich významovou odlišnost) s tím, že posunem v účelu, a to ve smyslu objevení se vazebních důvodů, nutno dobu zajištění včítat do doby zadržení. Přijatelnost takovéhoto odlišení interpretací však vyžaduje, jak bylo již řečeno, zřetelnost kontextu a určitost použitých jazykových prostředků.
Absenci zřetelného kontextu, umožňujícího bez jakýchkoli pochybností stanovit vztah institutů zajištění a zadržení v trestním procesu, spatřuji v roztříštění trestněprocesní regulace mezi trestní řád a zákon o Policii České republiky. Libovůle zákonodárce ohledně utváření systému práva, a tím způsobené začlenění úpravy právních institutů z jednoho právního odvětví v různých právních předpisech různých odvětví práva, a tedy v odlišném kontextu, může zakládat neurčitost a nejasnost právní regulace. To platí ve zvýšené míře, pokud dané právní instituty představují právní regulaci omezující základní práva a svobody, nota bene v oblasti práva trestního. Ohledně určitosti, resp. neurčitosti použitých jazykových prostředků napadená ustanovení rovněž nesplňují náležitosti právní terminologie. Nesplňují zejména požadavek odborné správnosti (ve stadiu zajištění nelze mluvit o přistižení při spáchání trestného činu, nýbrž pouze o přistižení u činu zakládajícího podezření ze spáchání trestného činu) a dále nesplňují požadavek zřetelnosti (a to u výrazu kriminalisticky doložitelných informací).
Uvedené argumenty mě vedly proto k závěru o rozporu ustanovení § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění zákona č. 26/1993 Sb. s čl. 1 Ústavy a k důvodnosti jejich zrušení.
V Brně 2. července 1997