Ústavní soud rozhodl dne 18. února 1999 v senátu ve věci navrhovatelky ODS, zastoupené advokátem Doc. JUDr. A. G., CSc., účastníků řízení - Nejvyššího soudu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky, vedlejších účastníků - JUDr. D. L., zastoupené Doc. JUDr. A. G., CSc., a ČSSD, zastoupené advokátem JUDr. Z. K., PhDr., o opravném prostředku proti rozhodnutí Senátu Parlamentu České republiky ze dne 16.12.1998 a Mandátového a imunitního výboru Senátu Parlamentu České republiky č. 18, ze dne 15.12.1998, ve věci ověření volby senátorky JUDr. D. L., a proti usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 3.12.1998, sp. zn. 11 Zp 54/98, takto:
JUDr. D. L. byla ve volbách do Senátu Parlamentu Českérepubliky, konaných ve dnech 13. - 14.11.1998 a 20. - 21.11.1998ve volebním obvodu č. 58 Brno - město, platně zvolena senátorkou.
Odůvodnění
I. V záhlaví označeným usnesením Nejvyšší soud ČR rozhodl, že "volba senátora ve volebním obvodu č. 58 Brno-město ve volbách do Senátu Parlamentu ČR konaných ve dnech 20. - 21. 11. 1998 je neplatná a JUDr. D. L. nelze vydat osvědčení o zvolení za senátora".
V odůvodnění usnesení Nejvyšší soud ČR uvedl, že při rozhodování o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení senátorem podle ustanovení § 88 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR a o změně a doplnění některých dalších zákonů (dále jen "volební zákon"), a na základě ustanovení § 200n občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř.") posuzuje, "zda byl dodržen zákonem předepsaný postup voleb a zjištění jejich výsledků". Soudní přezkum se uskutečňuje v řízení, jež je svou povahou zvláštním druhem občanského soudního řízení sporného, a navrhovatel je proto povinen označit důkazy k prokázání svých tvrzení. Navrhovatelka (ČSSD) v souzené věci jako důkazy porušení volebního zákona označila pět příkladů:
1. V první den druhého kola voleb (20.11.1998) deník LN na první straně uveřejnil článek s titulkem "Brněnská primátorka L. má šanci stát se předsedkyní Senátu". Stejného dne tentýž deník publikoval předvolební průzkum, v němž za jednoznačnou favoritku označil D. L.
2. Dne 21.11.1998 tentýž deník uveřejnil v článku "Komise jednaly o kampani" část s podtitulkem "Kandidát ČSSD B. jednal nemorálně".
3. JUDr. D. L. prý v rámci prvního kola senátních voleb měla přístup do obvodní volební komise, a to ještě před podepsáním příslušného protokolu o skončení její práce.
4. Dne 20.11.1998, tj. v průběhu prvního dne voleb, bylo umožněno D. L. vystoupit v televizním zpravodajském pořadu Jihomoravský večerník, kde se údajně vyjadřovala a hodnotila svoji volební kampaň.
5. Volební materiály JUDr. L. prý byly distribuovány na území městské části Brno-jih (v oblasti Komárova) ještě druhý den voleb, tj. dne 21.11.1998, dopoledne.
V této souvislosti Nejvyšší soud ČR poukázal zejména na ustanovení § 16 odst. 2 volebního zákona, podle něhož volební kampaň musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech a politických stranách nebo koalicích, na jejichž kandidátních listinách jsou uvedeni, zveřejňovány nepravdivé údaje. Podle odst. 5 tohoto ustanovení je především zakázána volební agitace pro politické strany, koalice a kandidáty v době 48 hodin před zahájením voleb a ve dny voleb. Současně je zakázáno zveřejňovat výsledky předvolebních průzkumů veřejného mínění "s tím, že ty mohou být zveřejněny nejpozději do sedmého dne přede dnem voleb".
Článek "Brněnská primátorka L. má šanci stát se předsedkyní Senátu", otištěný v deníku LN dne 20.11.1998, podle názoru Nejvyššího soudu ČR skutečně čtenářům "implantuje názor, že jasným favoritem senátních voleb ve volebním obvodu č. 58 je JUDr. D. L." Tento závěr je prý zvýrazněn citací názorů sociologa na to, nakolik je tato kandidátka přijatelná pro skupinu levicových voličů, "z něhož plyne", že by mohla získat i jejich podporu. V témže vydání LN je uveden tip na eventuálního vítěze voleb s výslovnou poznámkou, že noviny vycházely z předvolebních sociologických výzkumů. Tato skutečnost je podle názoru Nejvyššího soudu ČR v rozporu s ustanovením § 16 odst. 5 volebního zákona, zakazujícího volební agitaci pro strany, koalice a kandidáty, nikoliv stranám, koalicím a kandidátům. Tento zákaz se vztahuje na všechny subjekty, jež mohou do volební kampaně formou volební agitace zasáhnout. Z hlediska míry a závažnosti porušení volebního zákona je prý samozřejmě významná skutečnost, zda k tomuto porušení došlo aktivní činností kandidáta, popř. jeho strany nebo jiného subjektu bez jeho vědomí. V případě ojedinělých méně významných zásahů třetích subjektů do volebního boje by se zřejmě nejednalo o takové porušení zákona, jež by mělo za následek neplatnost voleb. Nicméně pokud se takového zásahu dopustí hromadné sdělovací prostředky (celostátní deník, považovaný za "důvěryhodný" a celoplošná veřejnoprávní televize), je "otázka jakéhosi zavinění nebo účasti kandidáta na takové volební agitaci v těchto případech irelevantní". Povinnost v zákonem vymezené době zdržet se volební agitace prý přitom nelze považovat za zásah do svobody slova a práva na informace, neboť je v zájmu svobodného rozhodování voličů těsně před volbami a ve volbách, aby si měli možnost své rozhodnutí v klidu zvážit. Rovněž nelze obcházet absolutní zákaz zveřejňovat výsledky předvolebních průzkumů veřejného mínění po stanovenou dobu tak, jak to učinil deník LN, neboť by to zpochybňovalo samotný jeho smysl.
Porušení citovaného ustanovení shledal Nejvyšší soud ČR rovněž v článku deníku LN ze dne 21.11.1998, v němž je výrazný mezititulek "Kandidát ČSSD B. jednal nemorálně", neboť se prý také jednalo o volební agitaci. V té době totiž proti sobě stáli dva kandidáti, z nichž jeden byl označen za člověka, který jednal nemorálně, přestože toto tvrzení nebylo ničím prokázáno, neboť obvodní volební komisí nebylo zjištěno, kdo byl distributorem tiskovin, preferujících kandidáta V. B. a celá záležitost byla toliko označena za morálně odsouzeníhodnou. V rozporu s tím však deník LN naznačuje, že distributorem nebo iniciátorem této akce byl V. B. Publikace tohoto článku deníkem LN prý tedy navíc porušila ustanovení § 16 odst. 2 volebního zákona, podle něhož má volební kampaň probíhat čestně a poctivě a o politických stranách, koalicích nebo kandidátech nemají být zveřejňovány nepravdivé údaje.
K odvysílání pořadu ČT "Jihomoravský večerník" dne 20.11.1998 v podvečerních hodinách - v němž byl prezentován šot, zabývající se průběhem voleb a zejména tím, že se v zákonem chráněné době objevily letáky, agitující pro V. B. a zaměřené proti D. L. - Nejvyšší soud ČR uvedl, že v tomto šotu vystoupila D. L., která v něm řekla, že s takovým způsobem kampaně nesouhlasí, že je určen na její diskreditaci a ona sama takovým způsobem volební kampaň nevedla. Tím se však podle názoru Nejvyššího soudu objektivně dopustila volební agitace. Navíc celkové zaměření předmětného šotu vyznělo jednoznačně nepříznivě pro V. B., takže D. L. favorizovalo. Tím prý bylo rovněž porušeno ustanovení § 16 odst. 2 a odst. 5 volebního zákona.
Přestože tedy podle názoru Nejvyššího soudu ČR "není diskuse" o tom, že D. L. subjektivně porušení pravidel volebního boje - s výjimkou předmětného televizního vystoupení - nezpůsobila (a není důkazu o tom, že by uvedené články a televizní pořad inspirovala), vychází volební zákon z toho, že má být objektivně dodržován a v případě, že dodržován není, "může to mít, pokud někdo tento nedostatek napadne, pouze jediný důsledek - neplatnost voleb". Také sdělovací prostředky jsou povinny dodržovat zákon a pokud jej porušují, mají za to nést odpovědnost, a to i trestně právní.
K námitce ohledně údajného zásahu D. L. do práce obvodní volební komise č. 58 Nejvyšší soud ČR uvedl, že tato okolnost nebyla nijak prokázána. K bodu stížnosti, týkajícího se distribuce volebních materiálů D. L. ještě ve druhý den voleb, Nejvyšší soud ČR konstatoval, že pokud by tomu tak skutečně bylo, mohlo by se jednat o porušení volebního zákona, nicméně "vzhledem k výše uvedeným závěrům a krátkosti času, který má Nejvyšší soud ČR k dispozici pro rozhodování již nepovažoval za účelné se touto otázkou zabývat."
Mandátový a imunitní výbor Senátu Parlamentu České republiky v usnesení č. 18 ze dne 15.12.1998 k ověření platnosti volby senátorů konstatoval, "že nemohl ověřit mandát za volební obvod č. 58 Brno-město s ohledem na skutečnost, že Nejvyšší soud ČR rozhodl, že volba v tomto obvodu je neplatná a JUDr. D. L. nelze vydat osvědčení o zvolení za senátora".
Senát Parlamentu České republiky usnesením ze dne 16.12.1998 vzal citovanou zprávu Mandátového a imunitního výboru na vědomí.
II. Proti rozhodnutí o neověření mandátu senátora (Dr. D. L.) podala navrhovatelka opravný prostředek. V něm zejména uvedla, že Nejvyšší soud ČR nerozhoduje ve věci ověření mandátu senátora a proto opravný prostředek proti jeho rozhodnutí podle ustanovení § 85 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), není možný. Nicméně vzhledem k tomu, že Nejvyšší soud ČR o neplatnosti volby JUDr. L. rozhodl - údajně bez zákonného podkladu - má v dané věci postavení účastníka řízení.
Podle ustanovení § 88 odst. 1 volebního zákona je možno podat toliko stížnost proti vydání osvědčení o zvolení senátorem a Nejvyšší soud ČR má toliko rozhodnout ve smyslu ustanovení § 200n o. s. ř. Z citovaných ustanovení prý však nevyplývá, že by Nejvyšší soud ČR měl rozhodovat o platnosti nebo neplatnosti volby. To nemůže zhojit ani dikce ustanovení § 79 volebního zákona, podle něhož prezident republiky vyhlásí dodatečné volby, nedošlo-li ve volebním obvodu ke zvolení senátora z důvodu usnesení soudu o neplatnosti volby. Toto ustanovení prý nemůže tvořit právní podklad pro rozhodnutí soudu a Nejvyšší soud ČR se ho ostatně ani nedovolával. Navrhovatelka se proto domnívá, že v napadeném usnesení měl Nejvyšší soud ČR pouze vyslovit, že stížnost proti vydání osvědčení o zvolení je oprávněná. Protože tak neučinil, překročil tím prý zákonem stanovený rozsah soudního přezkumu ve smyslu čl. 20 Ústavy.
Navrhovatelka dále uvádí, že volební zákon nespojuje porušení povinností, stanovených v ustanovení § 16, se sankcí neplatnosti volby. Platnost nebo neplatnost volby prý nemůže být ztotožňována ani se subjektivní ani s objektivní odpovědností. Subjektivní odpovědnost je totiž založena na odpovědnosti za zaviněné protiprávní jednání, objektivní odpovědnost na porušení povinnosti uložené zákonem. V obou formách právní odpovědnosti však musí existovat bezprostřední příčinná souvislost mezi deliktem (resp. objektivním porušením právní povinnosti) ze strany nositele právní povinnosti a vzniklým škodlivým následkem. V této souvislosti navrhovatelka poukázala na právní názor Nejvyššího soudu ČR (usnesení ze dne 7. 7.1998, sp. zn. 11 Zp 22/98), podle něhož se zakázanou volební agitací ve smyslu ustanovení § 16 odst. 5 volebního zákona, z níž lze případně vyvozovat i právní důsledky v řízení proti vydání osvědčení o zvolení poslancem, rozumí provádění aktivní cílené propagační činnosti samotného kandidáta na poslance (politické strany, koalice) sledující ovlivnění voličů, popř. provádění takové činnosti na jejich pokyn, žádost, s jejich souhlasem nebo s jejich vědomím, a to v době 48 hodin před zahájením voleb a ve dny voleb. Z toho navrhovatelka dovozuje, že Nejvyšší soud ČR nejudikuje konstantně a porušuje tím zásadu právní jistoty a oslabuje důvěru v právo. Ze zaviněného protiprávního jednání nebo objektivního porušení zákonné povinnosti prý lze vyvodit právní odpovědnost, pouze však vůči tomu, kdo tuto povinnost porušil. "Neplatnost volby by však mohla být pouze tzv. jiným právním následkem porušení právní povinnosti, kterou by však zákon musel výslovně stanovit"; to však volební zákon nečiní.
Podle názoru navrhovatelky by o neplatnost volby šlo v případech nesplnění podmínek pasivního volebního práva, vymezených Ústavou a volebním zákonem. Protože však z čl. 19 odst. 3 Ústavy ČR vyplývá, že mandát senátora vzniká zvolením, pak "není-li prokázáno nesplnění stanovených ústavních a zákonných podmínek, není ani Ústřední volební komise, ani soud, ani Senát (ani kdokoliv jiný) legitimován rozhodnout o neplatnosti volby". Pokud by prý případné ustanovení ve volebním zákoně hovořilo o neplatnosti mandátu jako sankci za porušení povinností stanovených v ustanovení § 16 volebního zákona, bylo by neústavní.
Jestliže by sám kandidát nebo příslušná volební strana porušili pravidla, vymezená v ustanovení § 16 volebního zákona, bylo by prý možno uvažovat o naplnění skutkové podstaty trestného činu podle ustanovení § 177 trestního zákona, popř. přestupku proti veřejnému pořádku podle ustanovení § 48 nebo přestupku proti občanskému soužití podle ustanovení § 49 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. V úvahu by rovněž připadala žaloba na ochranu osobnosti podle ustanovení § 11 a násl. občanského zákoníku. Nelze prý však uvažovat o neplatnosti volby, neboť jestliže mandát senátora vznikl zvolením, připadá v úvahu toliko zánik mandátu; taxativní výpočet důvodů zániku mandátu podle čl. 25 Ústavy ČR však důvod zániku mandátu rozhodnutím soudu nezná.
Navrhovatelka dále upozornila na některé judikáty Ústavního soudu, z nichž vyplývá, že účelem volebního zákona je realizovat a blíže upravit základní politické právo volit a být volen, takže sporná ustanovení tohoto zákona musí být interpretována v duchu čl. 22 Listiny základních práv a svobod. Takový výklad musí být k tomuto základnímu právu vstřícný - tedy takový, aby bylo umožněno volit a být volen a ne naopak (sp. zn. IV. ÚS 275/96). V situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje různé interpretace, je při jeho aplikaci úkolem všech státních orgánů interpretovat je ústavně konformním způsobem (sp. zn. III. ÚS 277/96). Navrhovatelka se domnívá, že Nejvyšší soud ČR tento právní závěr Ústavního soudu nerespektoval a navíc "vyplnil event. možné mezery ve volebním zákoně závěrem, který nemá oporu v textu zákona". Tím prý jednal účelově a překročil meze dané Ústavou ČR (čl. 95 odst. 1), "totiž že soud právo nalézá, ale netvoří".
Nejvyšší soud ČR prý pochybil i tím, že se "nezamýšlel nad účelem zákonných ustanovení o soudním přezkumu ve stanoveném rozsahu". Osvědčení o zvolení má totiž údajně pouze deklaratorní charakter, nemělo by být vydáno tomu, kdo nenaplnil ústavní a zákonné podmínky volby a jeho nevydání má být podnětem pro rozhodnutí příslušné komory Parlamentu ve věci ověření platnosti mandátu. Přitom ověření platnosti volby komorou není nezbytně vázáno na předchozí usnesení Nejvyššího soudu ČR. V souzené věci však Senát napadené usnesení Nejvyššího soudu ČR respektoval a jeho výrok o neověření platnosti mandátu JUDr. D. L. je odůvodněn právě tímto rozhodnutím soudu.
Navrhovatelka konečně nesouhlasí ani s názorem Nejvyššího soudu ČR o neplatnosti pouze druhého kola voleb do Senátu, neboť prý z dikce ustanovení § 79 volebního zákona neplyne, že prezident republiky by mohl vyhlásit dodatečné volby "jen z části".
Z výše uvedených důvodů proto navrhovatelka navrhla, aby Ústavní soud v nálezu vyslovil, že JUDr. D. L. byla ve volbách do Senátu PČR platně zvolena senátorkou a že vyhlášením nálezu pozbývají v záhlaví uvedená rozhodnutí platnosti.
V přípisu ze dne 31. 1.1999 navrhovatelka (v reakci na vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení k opravnému prostředku) shrnula své hlavní argumenty. V první řadě - k otázce věcné kompetence Nejvyššího soudu ČR - uvedla, že ani ve volebním zákoně ani v o. s. ř. není stanoveno, že Nejvyšší soud ČR má rozhodovat o platnosti volby. Ustanovení § 79 volebního zákona je prý zákonným podkladem pro rozhodování prezidenta republiky a nikoliv soudu. O tom, zda jednotliví poslanci a náhradníci za poslance byli platně zvoleni, rozhoduje podle ustanovení § 45 odst. 1 písm. a) zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny Mandátový a imunitní výbor a Sněmovna (popřípadě Senát). Navrhovatelka za druhé tvrdí, že volební zákon nespojuje porušení povinností stanovených v ustanovení § 16 odst. 2 a 5 se sankcí neplatnosti volby, neboť tak závažný následek by musel být v zákoně určen expressis verbis nebo "musí být vyvoditelný jednoznačnou právní argumentací". Třetí rovinu svých námitek navrhovatelka spatřuje v tom, že případné porušení ust. § 16 odst. 2 a 5 volebního zákona bylo v daném případě malé intenzity, neovlivnilo rozhodování voličů a spočívalo v jednání jiných subjektů než kandidátky a politické strany, která ji navrhla. Konečně za čtvrté navrhovatelka dovodila, že ust. § 16 volebního zákona a jeho výklad kolidují s ústavně zaručeným právem na svobodu projevu a právem na informace ve smyslu článku 17 Listiny základních práv a svobod, takže je tedy zřejmě neústavní.
III. Ze spisu plyne, že opravný prostředek proti rozhodnutí ve věci ověření volby senátorky JUDr. D. L. byl podán v zákonem stanovené lhůtě (§ 85 odst. 2 zákona o Ústavním soudu), že splňuje všechny zákonné formální náležitosti a že proto nic nebrání projednání a rozhodnutí věci samé.
K návrhu se vyjádřili účastníci řízení - Senát Parlamentu ČR a Nejvyšší soud ČR a vedlejší účastníci řízení - JUDr. D. L. a ČSSD.
Senát Parlamentu ČR ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že jeho Mandátový a imunitní výbor ověřoval mandát ve smyslu ustanovení § 45 odst. 1 písm. a) zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a předložil své zjištění Senátu, který je vzal usnesením č. 4 ze dne 16.12.1998 na vědomí. Senát patří k moci zákonodárné, respektuje rozhodování nezávislé moci soudní a nepřísluší mu prý ani výklad jiných zákonů, jež navrhovatelka v odůvodnění svého návrhu uvádí.
Nejvyšší soud ČR se odvolal na usnesení, jež v souzené věci vydal, a k jednotlivým námitkám uvedeným v opravném prostředku uvedl následující:
Podle ustanovení § 88 odst. 1 volebního zákona lze volební stížnost podat pouze proti vydání osvědčení o zvolení senátorem. Rozhodnutí o této otázce však musí nutně vycházet z řešení otázky platnosti či neplatnosti volby konkrétního kandidáta. Nejvyšší soud ČR se při svém rozhodování a formulaci výroku řídil ustanovením § 79 cit. zákona, podle něhož prezident republiky vyhlásí dodatečné volby, nedošlo-li ve volebním obvodu ke zvolení senátora z důvodů usnesení soudu o neplatnosti voleb. Za nesprávný považuje Nejvyšší soud ČR názor, že v těchto případech je nutno rozhodovat ve smyslu ustanovení § 200n o. s. ř. a že v případě úspěšně uplatněné stížnosti proti vydání osvědčení má proto ve výroku usnesení pouze vyslovit, že stížnost je oprávněná, neboť takto formulovaný výrok by byl toliko deklaratorní a nebylo by z něj patrno, zda a jak bylo rozhodnuto v meritu věci (tj. zda lze či nikoliv vydat osvědčení).
Zákon prý s možností neplatnosti voleb správně počítá a je tedy logické, že neplatnost voleb musí být důsledkem porušení pravidel volební soutěže, neboť v opačném případě by právní úprava voleb byla pouhou deklarací a jejich výsledky by byly platné i vzdor jakékoli manipulace s nimi. Předmětným televizním vystoupením JUDr. L. prý byla z její strany porušena pravidla daná v ustanovení § 16 volebního zákona, neboť se jednalo o volební kampaň.
K rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR, sp. zn. 11 Zp 22/98, na něž se navrhovatelka odvolává, Nejvyšší soud ČR zejména uvedl, že rozhodování ve volebních věcech je relativně novou agendou a je tedy logické, že se v této oblasti judikatura vyvíjí. Mimo to je souzená věc oproti danému případu odlišná, a to z hlediska kvality i intenzity zásahu do volební kampaně ve smyslu § 16 volebního zákona. Několik "propagačních materiálů" roznesených do schránek v době moratoria prý totiž nelze srovnávat se situací, kdy do volební kampaně zasáhnou celostátní média.
V souzeném případě Nejvyšší soud ČR údajně nerozhodoval o zániku mandátu, nýbrž toliko o neplatnosti voleb a o nemožnosti vydat osvědčení o zvolení, tzn. o tom, že mandát vůbec nevznikl a úvahy o způsobech jeho možného zániku proto prý nejsou na místě.
Argumentace navrhovatelky prostřednictvím ve stížnosti uvedených nálezů Ústavního soudu je prý vytržena z kontextu, neboť tyto nálezy řešily otázku registrace kandidáta a jejich cílem proto bylo umožnit co největšímu počtu občanů realizovat pasivní volební právo. Projednávaná problematika se však týká úplně jiného okruhu otázek.
Soudní kontrola voleb a ověřování platnosti mandátů příslušnou komorou Parlamentu ČR jsou podle názoru Nejvyššího soudu ČR dva instituty sloužící různým účelům, kdy ověřování platnosti mandátů "je jakousi vnitřní kontrolou voleb" nepředpokládající jakýkoliv podnět občana a soudní kontrola voleb je nástrojem kontroly voleb ze strany občanů - voličů. O tom prý svědčí i to, že k podání stížnosti je legitimován především občan - volič, nikoliv neúspěšný kandidát.
Proto Nejvyšší soud ČR navrhl, aby byl opravný prostředek zamítnut.
JUDr. D. L. ve svém vyjádření především zdůraznila, že volební zákon neporušila, a to ani v případě předmětného televizního zpravodajského šotu. Nejednalo se totiž o volební agitaci, nýbrž pouze o reakci na kampaň vedenou proti její osobě v rámci zavedených rozhovorů s primátorkou Brna, přičemž "nebyla informována o programu a o termínu, v němž bude odpověď zveřejněna".
Vliv předmětných článků v deníku LN a televizního šotu na voliče v obvodu č. 58 označila JUDr. L za neprůkazný a spekulativní, neboť její voličská základna v prvním i druhém kole voleb byla naprosto stabilní, zatímco u jejího protikandidáta došlo k vysokému nárůstu hlasů. Ve druhém kole voleb prý byla vůči její osobě vedena urážlivá a lživá kampaň (již lze považovat za nepoctivý volební boj), a to i v posledních 48 hodinách před zahájením voleb. Tyto skutečnosti byly obsaženy ve stížnosti podané volebním zmocněncem ODS Obvodní volební komisi, která uvedené jednání jednomyslně odsoudila. Následné stížnosti ČSSD však tato komise odmítla a porušení zákona neshledala ani Ústřední volební komise.
JUDr. L. dále poukázala na to, že Mandátový a imunitní výbor Senátu nijak nezkoumal platnost její volby, nýbrž pouze odkázal na napadené usnesení Nejvyššího soudu ČR (a tento závěr vzal na vědomí i Senát), přestože podle ustanovení § 45 odst. 1 písm. a) zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny měl zkoumat, zda jednotliví senátoři byli platně zvoleni.
Závěrem JUDr. L uvedla, že její volební kampaň byla slušná a korektní. Úvahy o tom, do jaké míry mohlo event. porušení zákona médii ovlivnit výsledky voleb, jsou prý neprůkazné a spekulativní. I kdyby však byl postup médií shledán jako porušení volebního zákona, nemůže to mít za následek neplatnost volby, která prý může být spojena toliko s nedodržením podmínek, jež stanoví Ústava a volební zákon, tj. podmínek volitelnosti senátora (čl. 19 odst. 2 Ústavy a § 57 volebního zákona) a regulérnosti při sečtení platných hlasů (§§ 75 a 76 odst. 4 volebního zákona). Protože k porušení podmínek volitelnosti ani regulérnosti vyhodnocování výsledku voleb nedošlo, je JUDr. L. přesvědčena, že byla platně zvolena senátorkou.
ČSSD ve svém vyjádření v první řadě uvádí, že ČSSD v tomto řízení náleží postavení vedlejšího účastníka, neboť podle ustanovení § 93 o. s. ř. (se zřetelem na § 63 zákona o Ústavním soudu) může vstoupit do řízení ten, kdo má na věci právní zájem. Soudní přezkum voleb je jakýmsi pokračováním volebního procesu a je proto nutné, aby dotčené subjekty, tj. zejména subjekty, které byly účastny řízení v předchozím stupni, měly možnost obhájit své právní názory. Jiný výklad by prý byl v rozporu s principem ochrany svobodné soutěže politických sil.
Nejvyšší soud ČR je podle názoru ČSSD oprávněn rozhodnout o neplatnosti voleb. Parlament totiž již není nejvyšším orgánem státní moci (jak tomu bylo dříve), nýbrž pouze moci zákonodárné. Veškeré pravomoci Parlamentu v oblasti rozhodování mimo oblast zákonodárství by proto měly mít ústavní a nikoliv jen zákonný podklad. V této souvislosti ČSSD odkázala na nález Ústavního soudu Slovenské republiky, sp. zn. Pl. ÚS 29/95, podle něhož "Národní rada rozšířením svojí působnosti nad rámec ústavy nemůže omezit působnost jiných státních orgánů nebo převzít jejich kompetence způsobem, který není v souladu s principem právního státu". Proto prý komora Parlamentu nemůže autoritativně rozhodovat o platnosti voleb, neboť k tomu nemá oprávnění v Ústavě. Kontrola voleb by tak spočívala na politickém a nikoliv právním přezkumu a volby by "dostaly v tomto případě charakter kooptace". Pro stanovisko, že o platnosti voleb rozhoduje příslušná komora, prý není opora v zákoně o volbách ani v zákoně jiném a na tom nic nemění ani ustanovení § 45 odst. 1 písm. a) zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Autoritativní přezkum voleb z hlediska jejich zákonnosti je proto výkonem moci soudní a ustanovení § 88 odst. 2 volebního zákona, kde se o rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR hovoří jako o stanovisku, je proto "nutné vykládat jen ve vztahu k příslušné komoře Parlamentu", která je pouze povinna vzít rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR na vědomí a neumožnit v Parlamentu pracovat někomu, kdo nebyl platně zvolen. Naopak ustanovení § 79 volebního zákona dává prezidentovi pokyn na základě usnesení soudu vyhlásit nové volby. O tom, že se jedná o usnesení Nejvyššího soudu ČR, svědčí samotný pojem "usnesení" a ustanovení §§ 88 a 89 volebního zákona. Navrhovatelka se prý dopouští omylu, když tvrdí, že Nejvyšší soud ČR může volební stížnosti jen vyhovět nebo ji zamítnout, neboť toto tvrzení nemá oporu ve volebním zákoně ani v o. s. ř. a je v přímém rozporu s ustanovením § 79 volebního zákona.
ČSSD dále z ustanovení § 85 odst. 1 zákona o Ústavním soudu dovozuje, že písm. a) tohoto ustanovení se týká rozhodnutí orgánu, který rozhodl o neplatnosti volby, což je Nejvyšší soud ČR, nikoliv příslušná komora Parlamentu. Pouze písm. b) citovaného ustanovení se týká rozhodnutí komory Parlamentu, jímž byl mandát oproti rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR potvrzen. Pokud by zákonodárce stál na stanovisku, že o platnosti mandátu a volby rozhoduje příslušná komora, vyjádřil by to výslovně i v ustanovení § 85 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, což však neučinil. ČSSD tedy zastává názor, že pouze Nejvyšší soud ČR je oprávněn k autoritativnímu rozhodnutí ve věci přezkumu zákonnosti voleb do Parlamentu, včetně rozhodnutí o neplatnosti voleb. Opravný prostředek k Ústavnímu soudu podle ustanovení § 85 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu tedy musí směřovat vůči jeho rozhodnutí.
K názoru, že je nepřípustné, aby JUDr. L. přišla o mandát, když porušení volebního zákona nezavinila, ČSSD uvedla, že smyslem soudního přezkumu voleb je ochrana lidu před tím, aby jeho moc nebyla přenesena nezákonným způsobem a nikoliv ochrana kandidáta, jestliže se ukáže, že byl zvolen ve volbách, v nichž byl podstatně porušen volební zákon, i když ne jeho vinou. Dále prý není pravdou, že televizní vystoupení bylo uskutečněno v rámci zavedených rozhovorů s primátorkou, neboť v Jihomoravském večerníku D. L. neměla žádná pravidelná vystoupení, nýbrž byla vždy dotazována pouze ke konkrétním věcem. V předmětném šotu jí navíc nebyla položena žádná otázka z působnosti ve funkci primátorky města Brna.
ČSSD zastává názor, že jednotlivé případy údajného porušení volebního zákona, jimiž se zabýval již Nejvyšší soud ČR, jsou jasným porušením zákona o volbách. Je sice zřejmé, že ne každé porušení volebního zákona může mít za následek neplatnost voleb a významnou roli v tomto směru sehrává judikatura, nicméně v daném případě by měla být vzata v úvahu povaha porušení volebního zákona a skutečnost, zda toto porušení mohlo mít podstatný vliv na výsledek voleb. V souzené věci byla JUDr. L. zvolena těsnou většinou 263 hlasů a za této situace "mohlo každé porušení volebního zákona mít podstatný vliv na výsledek voleb". Jiná situace by nastala, pokud by jeden z kandidátů byl zvolen s velkou převahou hlasů. Není tedy pravdou, že porušení § 16 volebního zákona vždy povede k neplatnosti voleb, neboť každou situaci je nutno posuzovat materiálně a nikoliv pouze formálně. Je však nesporné, že hromadné sdělovací prostředky mají nepoměrně větší možnosti, jak zasáhnout do volební kampaně než jiné subjekty a proto jejich nezákonný zásah je možným důvodem neplatnosti voleb. Tato skutečnost je zřejmá zejména ve druhém kole senátních voleb, jehož se účastní pouze dva kandidáti a poškození jednoho proto vždy povede ke zvýhodnění druhého.
Z čl. 22 Listiny základních práv a svobod vyplývá, že každý orgán aplikující právo je povinen vykládat a používat zákonnou úpravu tak, aby byla umožněna a chráněna svobodná soutěž politických sil v demokratické společnosti. V daném případě prý byla narušena férovost a rovnost politického volebního klání, přičemž čestnost volebního boje, zakotvená ve volebním zákoně, nezavazuje jen kandidáty a příslušné politické strany, nýbrž všechny subjekty, včetně novinářů a vlastníků médií.
ČSSD nesouhlasí ani s tvrzením, že neplatnost voleb "může být" jen v souvislosti s nesplněním podmínek pasivního volebního práva. Je totiž věcí soudu, které porušení volebního zákona bude s ohledem na jeho vážnost v konkrétní situaci spojováno s neplatností. Rozhodnutí soudu o neplatnosti volby má povahu ex tunc, tzn. že volby měly takovou vadu, že nevedly a nemohou vést ke zvolení senátora, protože nikdo nemůže získat mandát na základě neplatných voleb.
ČSSD zastává názor, že i když Nejvyšší soud ČR vyslovil neplatnost senátních voleb v jejich druhém kole, "je nesporné, že volby je nutno chápat jako celistvý proces a prezident vyhlásí jejich nové konání, včetně celé přípravné fáze".
Z uvedených důvodů ČSSD navrhla, aby Ústavní soud návrh odmítl, popř. zamítl.
IV.
Ústavní soud po projednání věci dospěl k závěru, že opravný prostředek je důvodný.
A) Ústavní soud v první řadě považuje za nutné konstatovat, že řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy a podle hlavy druhé oddílu třetího zákona o Ústavním soudu, tj. řízení o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora, představuje zvláštní a relativně samostatný druh řízení před Ústavním soudem, na nějž se vztahují obecná ustanovení o řízení před Ústavním soudem toliko subsidiárně.
Také pro tento druh řízení platí obecná zásada, že Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů a zpravidla proto nepřehodnocuje ani řízení, před nimi prováděné, pokud v něm nedošlo k porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod. V tomto speciálním druhu řízení se však Ústavní soud nachází ve značně odlišném postavení, než tomu je např. v případě řízení a rozhodování o ústavní stížnosti, kdy v zásadě zkoumá to, zda v konkrétním případě nedošlo zásahem orgánu veřejné moci k porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu] a kdy se tedy pojmově nezabývá případným porušením běžných zákonů či podzákonných právních předpisů. V řízení podle oddílu třetího hlavy druhé zákona o Ústavním soudu totiž Ústavní soud rozhoduje o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora a protože koná jako - sui generis - odvolací instance, musí konkrétní případ posuzovat nejen z hlediska ochrany ústavně zaručených základních práv nebo svobod, ale především z hlediska věrohodnosti demokratického procesu voleb. Porušení subjektivních práv jednotlivců se sice může stát podnětem k přezkoumání regulérnosti voleb, podstatným obsahem tohoto přezkoumání však musí být zjištění, zda existující nedostatky jsou takového dosahu, že zpochybňují výsledky a tím i platnost voleb. Z uvedeného vyplývá, že sice i v tomto řízení platí, že Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) a že soudci Ústavního soudu jsou při svém rozhodování zásadně vázáni pouze ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy (čl. 88 odst. 2 Ústavy), nicméně hlediska, z nichž Ústavní soud posuzuje oprávněnost rozhodnutí ve věci ověření volby, nejsou dána toliko ústavními normami, nýbrž i normami zákonnými.
B) Nutno předeslat, že stávající právní úprava řízení ve věci stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení senátorem (§ 88 odst. 1 volebního zákona) a její výklad jsou značně sporné a nejednotné. Proto Ústavní soud považuje za vhodné ještě před tím, než se bude věnovat konkrétnímu souzenému případu, zaujmout stanovisko k některým obecným procesním aspektům řízení o tomto typu volební stížnosti.
Z ustanovení § 88 odst. 1 volebního zákona vyplývá, že stížností proti vydání osvědčení o zvolení senátorem se může každý občan, zapsaný v seznamu voličů v příslušném volebním okrsku, a každá politická strana nebo koalice, která v daném obvodu podala přihlášku k registraci, domáhat rozhodnutí soudu podle zvláštního zákona. Tímto zákonem je v tomto případě občanský soudní řád (o. s. ř.), podle jehož ustanovení § 200n o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení senátorem rozhodne soud bez jednání usnesením,u a to do deseti dnů. Proti rozhodnutí soudu nejsou přípustné opravné prostředky. Z ustanovení § 89 volebního zákona vyplývá, že k řízení v této věci je příslušný Nejvyšší soud ČR. Podle ustanovení § 88 odst. 2 volebního zákona "stanovisko obsažené v usnesení zašle soud podle povahy věci Poslanecké sněmovně nebo Senátu." Podle ustanovení § 79 volebního zákona "nedošlo-li ve volebním obvodu ke zvolení senátora z důvodu usnesení soudu o neplatnosti volby, popřípadě z důvodu, že volby nebyly řádně provedeny, vyhlásí prezident republiky dodatečné volby."
Ustanovení § 45 odst. 1 písm. a) zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (který se podle ustanovení § 126 tohoto zákona do doby přijetí zákona o jednacím řádu Senátu přiměřeně použije i pro jednání Senátu) přiznává Mandátovému a imunitnímu výboru právo zkoumat, zda jednotliví poslanci a náhradníci za poslance byli platně zvoleni, a svá zjištění předkládá podle povahy věci Sněmovně nebo předsedovi Sněmovny.
Podle ustanovení § 85 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu opravný prostředek proti rozhodnutí ve věci ověření volby senátora je oprávněn podat senátor, případně volební strana, za níž kandidoval, a to proti rozhodnutí, že nebyl platně zvolen. Pokud by Senát ověřil platnost volby senátora, má právo podat opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí "ten, jehož volební stížnosti bylo vyhověno" [písm. b) citovaného ustanovení].
C) Z uvedeného přehledu právní úpravy tohoto typu "volební stížnosti" podle názoru Ústavního soudu vyplývá, že řízení v této věci vychází z následujících principů:
1. Stížnost proti vydání osvědčení o zvolení senátorem může podat každý oprávněný občan nebo příslušná politická strana (jejich koalice). O této stížnosti rozhoduje Nejvyšší soud ČR.
2. V této věci je Nejvyšší soud ČR oprávněn rozhodnout výrokem o tom, zda příslušný senátor byl platně zvolen či nikoliv. Tato skutečnost vyplývá zejména z gramatického znění ustanovení § 79 volebního zákona, podle něhož prezident republiky vyhlásí dodatečné volby, "nedošlo-li ve volebním obvodu ke zvolení senátora z důvodu usnesení soudu o neplatnosti volby". Toto ustanovení koresponduje s citovanými ustanoveními § 88 volebního zákona a § 200n odst. 1 o. s. ř., které hovoří o tom, že o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení poslancem nebou senátorem rozhodne soud. Smysl těchto ustanovení je totiž týž. Nelze tedy tvrdit, že Nejvyšší soud ČR pouze posuzuje, zda podaná stížnost je či není důvodná (oprávněná), a že mu rozhodování o platnosti volby nepřísluší. Zároveň je zřejmé, že zákonná úprava řízení před Nejvyšším soudem ČR ve věcech voleb (soudní přezkoumání) vychází z povahy tohoto řízení, jedním z jehož základních - a nutných - požadavků je, aby řízení bylo rychlé. V samotné této skutečnosti nelze spatřovat porušení procesních záruk řádného procesu ve smyslu hlavy páté Listiny.