V tomto směru Ústavní soud v zásadě vychází z toho, že Parlament ČR je nejvyšším orgánem nikoliv veškeré moci, nýbrž toliko moci zákonodárné. S ohledem na současnou úpravu v Ústavě ČR a ve volebním zákonu Parlamentu přísluší - s ústavně vymezenými výjimkami - především rozhodování normativní formou, tj. způsobem všeobecně závazným pro blíže neurčený okruh subjektů a nikoliv formou individuálních právních aktů. Také v případě rozhodování o volební stížnosti tedy náleží právo vydat autoritativní rozhodnutí (individuální právní akt) nezávislému soudu a nikoliv orgánu moci zákonodárné s výjimkou dále uvedenou. Podle ustanovení § 45 odst. 1 písm. a) zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny je sice Mandátový a imunitní výbor oprávněn zkoumat, zda jednotliví poslanci byli platně zvoleni, leč při tomto zkoumání musí vycházet z případného usnesení Nejvyššího soudu ČR, vydaného v řízení o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení. (Sám orgán Senátu zkoumá platnost volby z hledisek jiných, zejména se zřetelem na čl. 19 odst. 2 Ústavy a na § 57 volebního zákona.) Usnesení Nejvyššího soudu ČR proto nelze ani v souzené věci zpochybňovat z toho důvodu, že by k jeho vydání Nejvyšší soud ČR nebyl vůbec oprávněn, popř. že by toto rozhodnutí nebylo v daném případě závazné. Ústavní soud však konstatuje, že navrhovatelka - důsledně vzato - brojí jak proti citovaným rozhodnutím Senátu a jeho Mandátového a imunitního výboru, tak také proti usnesení Nejvyššího soudu ČR, s nimiž je třeba se argumentačně vypořádat. Lze ostatně usuzovat, že formální posouzení opravného prostředku (tj. zda byl podán toliko proti usnesení Nejvyššího soudu ČR nebo také proti rozhodnutí Senátu a jeho Mandátového a imunitního výboru) není rozhodující, neboť podle ustanovení § 91 odst. 3 zákona o Ústavním soudu vyhlášením nálezu, jímž Ústavní soud vyhověl opravnému prostředku, pozbývají platnosti rozhodnutí jiných orgánů, která tomuto nálezu odporují. To znamená, že pokud Ústavní soud shledá opravný prostředek důvodným a vyhoví mu, jsou zrušena všechna tomu odporující předchozí rozhodnutí, a to ex lege.
V této souvislosti Ústavní soud dovozuje, že podaný návrh (opravný prostředek ODS) nelze formálně odmítnout s poukazem na to, že směřuje "proti právně irelevantnímu rozhodnutí Senátu". Podle přesvědčení Ústavního soudu tato argumentace neobstojí, neboť relevanci senátního rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora lze vyvodit z ustanovení § 85 zákona o Ústavním soudu. Proto je třeba se návrhem zabývat i po stránce věcné. Ústavní soud dále poukazuje na to, že podle citovaného ustanovení § 85 zákona o Ústavním soudu proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora je možné podat opravný prostředek, k čemuž je oprávněn "a) poslanec, senátor, případně volební strana, za níž poslanec nebo senátor kandidoval, proti rozhodnutí, že nebyl platně zvolen, b) ten, jehož volební stížnosti podle volebního zákona bylo vyhověno, proti rozhodnutí příslušné komory Parlamentu nebo jejího orgánu o ověření platnosti volby poslance nebo senátora." Tento opravný prostředek lze podat do deseti dnů ode dne, kdy bylo osobě oprávněné podat opravný prostředek oznámeno příslušné rozhodnutí.
Z toho je zřejmé, že zákon rozlišuje situaci, kdy je vydáno rozhodnutí o tom, že poslanec nebo senátor nebyl platně zvolen - o čemž rozhoduje (s výhradou výše uvedenou) Nejvyšší soud ČR - a kdy bylo vydáno rozhodnutí o ověření platnosti volby příslušnou komorou Parlamentu. Pokud tedy (obecně) Nejvyšší soud ČR rozhodne o volební stížnosti podle ustanovení § 88 volebního zákona, je toto rozhodnutí (resp. stanovisko v něm obsažené) postoupeno Poslanecké sněmovně nebo Senátu, přičemž příslušná komora Parlamentu je musí při rozhodování o ověření volby poslance nebo senátora respektovat. Jestliže by příslušná komora Parlamentu rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR o tom, že volební stížnosti bylo vyhověno - a že tedy k platnému zvolení nedošlo - nerespektovala (či neověřila mandát z jiných důvodů), umožňuje citované ustanovení zákona o Ústavním soudu podat opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí komory nebo jejího orgánu.
3. Pokud Nejvyšší soud rozhodne o tom, že příslušná volba byla neplatná, neznamená to, že mandát příslušného senátora tímto rozhodnutím zanikl, nýbrž že vůbec nevznikl.
4. O opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby senátora rozhoduje Ústavní soud, přičemž v rozhodnutí vysloví, že senátor buď byl anebo nebyl platně zvolen. Vyhlášením nálezu Ústavního soudu, jímž bylo vyhověno opravnému prostředku, pozbývají platnosti rozhodnutí jiných orgánů, která tomuto nálezu odporují" (§ 91 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).
D) V daném případě podala stížnost proti vydání osvědčení o zvolení JUDr. D. L. senátorkou ČSSD a Nejvyšší soud ČR napadeným usnesením rozhodl, že volba senátorky JUDr. D. L. je neplatná a že jí nelze vydat osvědčení o zvolení za senátora. K tomu Ústavní soud uvádí, že Senát a jeho Mandátový a imunitní výbor - jak plyne z výše uvedené argumentace - postupovaly správně, když mandát JUDr. L. neověřily, neboť respektovaly předmětné usnesení Nejvyššího soudu ČR. Zároveň je však namístě znovu konstatovat, že podle ustanovení § 91 odst. 3 zákona o Ústavním soudu vyhlášením nálezu, kterým Ústavní soud vyhověl opravnému prostředku, pozbývají platnosti rozhodnutí jiných orgánů, která tomuto nálezu odporují. Z uvedeného tedy vyplývá, že pokud Ústavní soud opravnému prostředku vyhoví, pozbude platnosti jak napadené usnesení Nejvyššího soudu ČR, tak také usnesení Senátu a jeho Mandátového a imunitního výboru, a to ex lege, aniž by se jimi Ústavní soud musel samostatně formálně zabývat.
E) Podstata souzené věci spočívá v tom, že podle názoru Nejvyššího soudu ČR byl porušen volební zákon, a to v ustanovení § 16, jež se týká úpravy volební kampaně. K tomuto porušení mělo dojít tím, že (1.) dne 20.11.1998 deník LN uveřejnil článek "Brněnská primátorka L. má šanci stát se předsedkyní Senátu"; stejného dne tentýž deník publikoval předvolební průzkum, v němž za jednoznačnou favoritku označil JUDr. D. L., že (2.) dne 21. 11. 1998 Lidové noviny uveřejnily v článku "Komise jednaly o kampani" část s podtitulkem "Kandidát B. jednal nemorálně" a že (3.) dne 20. 11. 1998 bylo D. L. umožněno vystoupit v televizním zpravodajském pořadu Jihomoravský večerník, kde se údajně vyjadřovala ke svojí volební kampani a hodnotila ji.
Nejvyšší soud ČR v podstatě dospěl k právnímu závěru, že přestože JUDr. L. subjektivně porušení pravidel volebního boje nezpůsobila, volební zákon musí být dodržován objektivně a v záporném případě "může to mít, pokud někdo tento nedostatek napadne, pouze jediný důsledek - neplatnost voleb".
Navrhovatelka oproti tomu zastává názor, že volební zákon nespojuje porušení povinností zakotvených v ustanovení § 16 volebního zákona se sankcí neplatnosti volby a že neplatnost volby nemůže být ztotožňována ani se subjektivní ani s objektivní odpovědností. Navíc, mandát senátora vzniká zvolením, a rozhodnutí soudu o neplatnosti volby není uvedeno mezi taxativním výčtem důvodů zániku mandátu podle čl. 25 Ústavy ČR.
F) Ústavní soud dospěl k těmto závěrům:
a) Z ustanovení § 16 odst. 2 volebního zákona vyplývá, že "volební kampaň musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech a politických stranách nebo koalicích, na jejichž kandidátních listinách jsou uvedeni, zveřejňovány nepravdivé údaje." Podle odst. 5 citovaného ustanovení je "v době 48 hodin před zahájením voleb a ve dny voleb zakázána volební agitace pro politické strany, koalice a kandidáty; je zakázáno zveřejňování údajů, které by mohly poškodit politickou stranu, koalici nebo kandidáta, a to slovem, písmem, zvukem i obrazem v budovách, kde sídlí okrskové volební komise, a v jejich bezprostředním okolí. Zveřejňovat výsledky předvolebních průzkumů veřejného mínění je dovoleno nejpozději do sedmého dne přede dnem voleb. V době voleb je zakázán jakýkoliv volební průzkum v objektu, v němž je umístěna volební místnost." Podle odst. 7 tohoto ustanovení "v průběhu voleb až do uzavření volebních místností je zakázáno uveřejňovat výsledky volebních průzkumů."
b) Z dikce zákona - byť ne jen z ní - lze dovodit několik základních skutečností. V první řadě je zřejmé (a v tom dává Ústavní soud za pravdu navrhovatelce), že vymezení pravidel vedení volební kampaně, jak vyplývá z ustanovení § 16 volebního zákona, není komplexní a že volební kampaň více či méně upravuje celá řada ustanovení jiných právních předpisů (občanský zákoník, trestní zákon, zákon o přestupcích atd.). Ustanovení § 16 volebního zákona je proto nutno rozumět i tak, že navazuje na jiné právní předpisy a "zvýrazňuje" jejich význam - z pochopitelných důvodů - v období těsně před volbami. To vyplývá zejména z ustanovení § 16 odst. 2, z něhož je patrno, že je nelze interpretovat např. pomocí logického argumentu a contrario tak, že mimo období oficiální volební kampaně je možno se chovat nečestně a nepoctivě, nýbrž že čestně a poctivě je nutno se chovat vždy, nicméně těsně před volbami je tomu věnována největší pozornost.
Zároveň platí, že právní úprava volební kampaně není a ani nemůže být upravena vyčerpávajícím způsobem, jak to ostatně lze vypozorovat i u srovnatelných zahraničních právních úprav. Např. podle ustanovení § 32 německého volebního zákona (Bundeswahlgesetz, BGBl. I S. 1288 ve znění pozdějších předpisů) je výslovně zakázána toliko volební propaganda v bezprostřední blízkosti volebních místností a zveřejňování výsledků veřejného mínění, a to pouze v době voleb. Podle ustanovení § 58 rakouského volebního zákona (Nationalrats-Wahlordnung, BGBl. 1992/471) je v budovách, kde se nacházejí volební místnosti a v jejich okolí v den voleb zakázána jakákoliv volební kampaň, obzvláště dotazy na voliče, rozdávání volebních materiálů, konání shromáždění a držení zbraní. Pravidla vedení volební kampaně jsou tedy a nutně musí být - již z povahy věci - značně obecná a je právě úkolem soudní judikatury je blíže dotvářet a konkretizovat.
c) Polemika, obsažená na jedné straně v napadeném usnesení Nejvyššího soudu ČR a na straně druhé v opravném prostředku, týkající se objektivního či subjektivního porušení volebního zákona (§ 16), je značně zavádějící. Obecně vzato by totiž nemělo jít výlučně o to, zda byl porušen volební zákon objektivně či subjektivně, nýbrž je třeba vzít v úvahu okolnosti konkrétního případu a intenzitu a způsob porušení volebního zákona. Z této myšlenky je nutno vycházet i v souzené věci. Nedá se tedy obecně konstatovat, že každé porušení volebního zákona vyvolává (pokud je napadeno) neplatnost voleb, ani že sankcí neplatnosti volby nemůže být porušení volebního zákona postiženo vůbec. Každý případ - jak již bylo uvedeno - je totiž nutno posuzovat a vyhodnocovat nikoliv formálně, nýbrž materiálně: vždy individuálně a s přihlédnutím ke všem konkrétním okolnostem ve výše uvedeném smyslu. d) Nelze tedy souhlasit s názorem navrhovatelky, že porušení pravidel volební kampaně (§ 16 volebního zákona) vůbec nemůže vést k neplatnosti voleb. Je sice pravdou, že právní úprava je v tomto smyslu ne zcela jednoznačná, nicméně je právě úkolem obecných soudů - a také Ústavního soudu - ji blíže interpretovat a konkretizovat. Obecný závěr Nejvyššího soudu ČR, že porušení volebního zákona (pravidel volební kampaně) může vést k "zneplatnění voleb", proto není namístě zpochybňovat. e) K názoru navrhovatelky ohledně protiústavnosti případného soudního (senátního) rozhodnutí o zániku mandátu senátorky z důvodu čl. 25 Ústavy - který na nic takového nepamatuje - je nutno uvést, že se v daném případě nejedná o rozhodnutí o zániku mandátu s účinky ex nunc, nýbrž o rozhodnutí o neplatnosti volby senátorky s účinky ex tunc. To znamená, že v případě vyhovění volební stížnosti mandát vůbec nevznikl a rozpor s čl. 25 Ústavy tedy neexistuje. Ústavní soud totiž i v tomto případě vychází ze svojí ustálené judikatury, podle níž v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavními zákony a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, musí je všechny státní orgány interpretovat ústavně konformním způsobem (srov. např. nález Pl. ÚS 5/96, Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 6, C. H. Beck, Praha, 1997, str. 203). V daném případě je možno se navíc opřít o srovnání institutu dodatečných voleb podle ustanovení § 79 volebního zákona a institutu doplňovacích voleb podle ustanovení § 80 volebního zákona, kdy dodatečné volby se vztahují na případy, kdy ve volebním obvodu "nedošlo ke zvolení senátora", zatímco doplňovací volby se týkají případů, kdy v průběhu volebního období "zanikl mandát". f) Ústavní soud se tedy v souzené věci - vzhledem k těmto obecným závěrům - soustředil na otázku, (1.) zda v daném případě byl porušen volební zákon a (2.) pokud ano, zda intenzita jeho porušení je natolik závažná, že může vést k rozhodnutí o neplatnosti volby. g) Ustanovení § 16 odst. 2 volebního zákona - jak již bylo uvedeno - stanoví, že volební kampaň musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech, politických stranách nebo koalicích zveřejňovány nepravdivé údaje. Podle odst. 5 citovaného ustanovení je v době 48 hodin před zahájením voleb a ve dny voleb zakázána volební agitace pro politické strany, koalice a kandidáty. Zveřejňovat výsledky předvolebních průzkumů veřejného mínění je dovoleno nejpozději do sedmého dne přede dnem voleb.
Při interpretaci těchto ustanovení vycházel Ústavní soud nejdříve z jejich gramatického znění. V první řadě není náhodné, že zákonodárce v uvedených odstavcích ustanovení § 16 volebního zákona použil rozdílnou terminologii: zatímco v odst. 2 operuje s pojmem "volební kampaň", hovoří v odst. 5 o "volební agitaci". Je totiž zřejmé z povahy věci, že nelze v "době moratoria" 48 hodin před zahájením voleb a ve dny voleb zcela zakázat jakoukoliv volební kampaň, neboť takovýto zákaz by ve svých důsledcích nutně znamenal např. odstranění všech volebních plakátů a billboardů, což je technicky velmi obtížně proveditelné. Odst. 5 citovaného ustanovení je proto nutno interpretovat spíše restriktivně, a to tak, že zákonodárce měl na mysli zákaz aktivní volební kampaně, tzn. zamýšlené a cílené agitace, účelově směřované pro politické strany, koalice a kandidáty.
h) V souzené věci Ústavní soud shledal, že v televizním šotu, vysílaném v České televizi v rámci pořadu Jihomoravský večerník, JUDr. D. L. reagovala na informaci o distribuci letáků, které podporovaly kandidáta ČSSD V. B. slovy: "To je taková celá série pokusů mě jaksi pošpinit v očích brněnských občanů a samozřejmě mě to znevažuje. Nicméně já jsem prostě tímto způsobem žádnou kampaň nevedla." Ve stejném zpravodajském šotu se k věci vyjádřil volební zmocněnec ODS, který uvedl, že z letáků není zřejmý jejich autor, dále L. Z. (další kandidát), o němž bylo v jednom z letáků uvedeno, že podporuje kandidáta ČSSD, a který se od tohoto letáku distancoval; k této otázce zaujal stanovisko také představitel ČSSD, jenž uvedl, že letáky nejsou dílem ČSSD, že neví, kdo je distribuoval a že jejich distribuce V. B. neprospěje. Na závěr zpravodajského šotu reportér oznámil, že v této věci byla dána stížnost k volební komisi, že však zákon pro tyto případy nezná sankce.
ch) Ústavní soud usuzuje, že ve vysílání tohoto televizního zpravodajského šotu porušení pravidel vedení volební kampaně ve smyslu ustanovení § 16 volebního zákona nelze - v intenzitě ohrožující objektivnost voleb - shledat. JUDr. D. L. ani nikdo jiný v něm totiž neuvedli údaje nepravdivé (§ 16 odst. 2 cit. ustanovení), neboť fakt samotné distribuce předmětných letáků (ve prospěch V. B.) a jejich obsah nebyly předmětem sporu; zabývala se jimi také Obvodní volební komise č. 58, která na svém zasedání konaném ve dnech 20. - 21.11.1998 celou záležitost označila za "morálně odsouzeníhodnou". Zmíněným zpravodajským šotem nebyl porušen ani zákaz volební agitace, neboť jej - ve výše uvedeném smyslu - nelze vykládat jako účelovou, zamýšlenou a aktivní volební agitaci pro kandidátku JUDr. L. Předmětný televizní šot byl totiž toliko informativní a jeho zpracovatelé se v něm evidentně pokoušeli dát prostor zaznít různým názorům. Tento šot tedy nebyl zaměřen jednostranně, nýbrž se v jeho rámci k dané otázce vyslovili rovněž představitel ČSSD a kandidát L. Z., takže jím divák nemohl být jednostranně ovlivňován. Vystoupení D. L. nelze označit ani za "nečestné a nepoctivé", protože se ve svém krátkém vyjádření pouze ohradila proti stylu této kampaně a uvedla, že takto svoji kampaň nevedla. I když toto vystoupení nelze zcela akceptovat (a je možné mít proti němu výhrady), nenabylo po dle názoru Ústavního soudu takové intenzity, aby bylo schopno zásadním způsobem výsledky voleb ovlivnit. O tom se Ústavní soud zmiňuje i na jiném místě tohoto nálezu (bod V.).
i) Ústavní soud neshledal porušení volebního zákona v takové míře, aby to mohlo zpochybnit celkové výsledky voleb, ani v předmětných dvou článcích v deníku LN (20.11.1998 a 21.11.1998).
(1.) Ve vydání ze dne 20.11.1998 deník LN uveřejnil článek "Brněnská primátorka L. má šanci stát se předsedkyní Senátu" a zároveň uvedly výsledky všech senátních obvodů (kde se konaly volby), z prvního kola voleb s tipem redakce pro výsledek druhého kola. V případě obvodu č. 58 byla za jednoznačnou favoritku označena D. L. (2.) Ve vydání ze dne 21.11.1998 deník LN uveřejnil článek "Komise jednaly o kampani", v jehož jedné části, nadepsané "Kandidát ČSSD B. jednal nemorálně", informovaly o zasedání Obvodní volební komise v Brně-městě, která údajně "morálně odsoudila distribuci volebních materiálů senátního kandidáta ČSSD V. B. po oficiálním ukončení kampaně" (viz cit. článek).
K těmto novinovým článkům Ústavní soud uvádí, že v prvním případě (1.) Lidové noviny neotiskly informace, které by bylo možno pokládat za nepravdivé a nelze usuzovat, že by se tím dopustily nečestného či nepoctivého chování ve smyslu volebního zákona. V uvedených příspěvcích byl totiž pouze konstatován výsledek prvního kola senátních voleb a tip redakce na výsledek druhého kola voleb, přičemž rovněž informace o tom, že se o D. L. uvažovalo jako o kandidátce na předsedkyni Senátu se zakládala na pravdě. (2.) Ve druhém případě v předmětném příspěvku Lidové noviny nepochybně zvolily poněkud nešťastnou a zavádějící informaci, když uvedly distribuci letáků do souvislosti s jednáním V. B. Není však důvodu se domnívat, že by pouze tímto článkem mohl být porušen volební zákon v takové míře, že by jeho formulace i obsah ve svých důsledcích mohly vést ke zneplatnění voleb.
Uvedené závěry vyplývají - mimo jiné - ze skutečnosti, že Ústavní soud akcentoval zejména aspekty materiální, přihlédl ke konečnému výsledku senátních voleb v daném volebním obvodu a vzal zřetel na otázku, zda a do jaké míry byla v souzené věci ohrožena funkce voleb v demokratické společnosti. Z oficiálního zápisu Ústřední volební komise vyplývá, že v prvním kole získala D. L. 9.562 hlasů a V. B. 6.955 hlasů. Ve druhém kole voleb získala D. L. 9.797 hlasů a V. B. 9.534 hlasů, tj. rozdíl hlasů činil 263. Z toho je zřejmé, že rozdíl hlasů ve prospěch D. L. ve druhém kole senátních voleb byl značně těsný, takže na první pohled mohlo dojít k volebnímu "zvratu" rozhodnutím pouze malého počtu voličů. Nicméně nelze přehlédnout, že ze srovnání výsledků prvního kola a druhého kola voleb vyplývá, že počet hlasů pro D. L. byl v obou kolech relativně konstantní, k výraznému nárůstu nedošlo (pouze o 2,45 %) a naopak právě V. B. obdržel ve druhém kole voleb podstatně více hlasů než v kole prvním (o 37,08 %), což by se případně mohlo přičítat i kampani vedené v jeho prospěch, již volební komise kritizovala a na niž JUDr. L. reagovala. Lze tedy usuzovat, že ani předmětné články ani televizní šot (týkající se D. L.) výsledek druhého kola senátních voleb zásadním způsobem neovlivnily a funkci voleb v demokratické společnosti nenarušily.
j) Ústavní soud dále zdůrazňuje, že i když je řízení o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora řízením specifickým - jehož prvotním úkolem je ochrana funkce voleb v demokratické společnosti z hlediska tzv. objektivního ústavního práva - je třeba i v rámci něho reflektovat ochranu základních práv a svobod fyzických a právnických osob. Přestože tedy volební zákon vylučuje aktivní volební agitaci v zákonem vymezeném období, nemůže sledovaný cíl tohoto omezení (tj. ochrana subjektivního rozhodování voličů) porušovat jiná základní práva a svobody, zejména svobodu projevu a právo na informace. I v zákonem chráněném období mají tedy sdělovací prostředky právo přinášet informace, mohou prezentovat i vlastní názory, toliko je jim zapovězeno aktivně agitovat pro ty které kandidující subjekty. I z tohoto pohledu je proto nutné hodnotit souzenou věc. Nelze totiž nevidět, že svoboda projevu a právo na informace patří mezi hlavní pilíře demokratické společnosti, jichž ve své práci přirozeně využívají zejména sdělovací prostředky. Uvedené základní právo a jeho realizace nutně tvoří esenciální podmínku jejich svobodné existence. Při každém omezení tohoto základního práva je proto třeba postupovat s krajní opatrností a úzkostlivě dbát ústavních předpisů, závazných norem mezinárodního práva (čl. 10 Ústavy) a judikatury Evropského soudu pro lidská práva.
Z těchto obecných myšlenek vychází i interpretace ustanovení § 16 volebního zákona. Zásadu čestnosti a poctivosti volební kampaně a zákaz volební agitace v době 48 hodin před volbami a během nich tedy nelze vykládat natolik široce, jako by zákon vytvořil společenské vakuum, které existenci svobody projevu a práva na informace (v souvislosti s volbami) neumožňuje. To je blíže rozvedeno v další části tohoto nálezu (V.).
V. Jak již Ústavní soud uvedl, podstata jeho argumentace se soustředila na otázku, zda bylo v souzené věci porušeno tzv. objektivní ústavní právo, konkrétně zda došlo k porušení volebního zákona a zda intenzita takového porušení byla tak závažná, že by měla vést k rozhodnutí o neplatnosti voleb. Dále se však Ústavní soud již na jiném místě tohoto nálezu zabýval námitkou navrhovatele, že - byť je řízení o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora řízením specifickým (ve srovnání s institucí ústavní stížnosti) - nelze ani v něm rezignovat na ochranu základních práv a svobod fyzických a právnických osob, pokud byla (v souvislosti s volbami poslanců a senátorů) zásahem orgánu veřejné moci porušena. Proto se Ústavní soud zabýval i tímto aspektem věci. V tomto směru se lze opřít zejména o Listinu základních práv a svobod (čl. 17), o Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod (čl. 10) a o judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, která se zabývá otázkou ochrany práva na svobodu projevu v období volební kampaně (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 2. 1998 - Bowman c. Velká Británie, č. 141/1996/760/961).
Proto Ústavní soud dále zvažoval, zda napadenými rozhodnutími - v jejich důsledcích - nedošlo k porušení základního práva na svobodu projevu a práva na informace ve smyslu (čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy). Tato úvaha vyplývá ze skutečnosti, že rozhodnutím Nejvyššího soudu ČR byla volba JUDr. L. prohlášena za neplatnou a rozhodnutím orgánu Senátu jí nebyl ověřen mandát právě proto, že v průběhu volební kampaně o ní noviny uveřejnily určité informace (výše zmíněné) a že sama JUDr. L. v té době vystoupila v televizní relaci.
Ústavní soud zkoumal zejména následující otázky:
1. Zda došlo k zásahu do tohoto práva a zda jsou tyto články Listiny a Úmluvy použitelné.
A. Odpověď je kladná. - Podle čl. 17 odst. 1 - 3 Listiny svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny. Každý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu. Cenzura je nepřípustná. Obdobnou ochranu poskytuje i čl. 10 Úmluvy. Jde o právo, které je jedním z úhelných kamenů demokratického státu, neboť teprve svobodné informace a jejich výměna a svobodná diskuse činí z člověka občana demokratické země. Jsou to zejména tisk, rozhlas a televize, jež informace rozšiřují a zprostředkovávají; v této souvislosti má svoboda informací význam mimořádný. Tomu odpovídá i známá judikatura Evropské komise pro lidská práva a Evropského soudu pro lidská práva (srov. např. Sunday Times v. Velká Británie (1978, A-30). Jestliže tedy tisk a televize - byť v souvislosti s volbami - inkriminované informace přinesly, JUDr. L. vystoupila v televizi a v důsledku toho byly volby prohlášeny za neplatné a mandát JUDr. L. nebyl ověřen, pak o zásah do práva na svobodu projevu a práva na informace nepochybně jde a oba články Listiny a Úmluvy jsou v souzené věci použitelné.
2. Tato práva však nejsou bezbřehá. Jejich omezení stanoví:
Čl. 17 odst. 4 Listiny, podle něhož svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti.
Čl. 10 odst. 2 Úmluvy, podle něhož výkon těchto svobod, protože zahrnuje povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci.
Tato omezení mají povahu výjimky ze základního práva na svobodu projevu a práva na informace, a proto je třeba vykládat je podle obecných zásad restriktivně. Tento přístup zvolil i Ústavní soud. Z citovaných článků Listiny a Úmluvy vyplývá, že omezení uvedeného základního práva je vázáno na následující podmínky: musí je stanovit zákon, který sleduje legitimní cíl a musí jít o takové omezení, které je v demokratické společnosti nezbytné.
3. Ústavní soud v prvé řadě zkoumal, zda omezení ve smyslu cit. článků jsou dána zákonem. Obecně vzato je tomu tak, neboť tato omezení normují §16 odst. 2, § 16 odst. 5 a § 16 odst. 7 volebního zákona. Judikatura Evropského soudu však vyžaduje, aby omezující zákon měl i určité vlastnosti, totiž, aby byl dostupný a aby jeho následky byly předvídatelné natolik, aby bylo občanu umožněno upravit své chování se zřetelem na ně (srov. již citovaný rozsudek ve věci Sunday Times). V tomto směru zjistil Ústavní soud následující:
A. dostupnost zákona - tato podmínka je splněna; v tomto směru žádné námitky vzneseny nebyly.
B. předvídatelné následky zákona - otázka, zda je splněna i tato náležitost, je značně složitější.
a) Podle stěžovatele zákon výslovně nestanoví sankci neplatnosti za porušení § 16 odst. 2 a 5 volebního zákona.
Touto otázkou se Ústavní soud zabývá i na jiném místě tohoto nálezu (str.26 - F/d). K tomu lze dodat, že na tuto sankci lze nepřímo usuzovat toliko z § 79 volebního zákona - který hovoří o usnesení soudu o neplatnosti volby . - v souvislosti s § 88 odst. 1 a 2 a s § 200n o. s. ř. již platnosti volby netýkají, toliko upravují pravomoc soudu rozhodovat o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení). Zákon však jinou sankci nezná. Jestliže tedy základní přikazující a zakazující norma ohledně volební kampaně je upravena v § 16 odst. 2 a 5 volebního zákona a jestliže § 79 - byť nepřímo - zakotvuje sankci neplatnosti voleb vyslovenou soudem - pak se zřejmě tato sankce může týkat i porušení § 16 odst. 2 a 5 volebního zákona, pokud by k němu v příslušné intenzitě došlo.
b) Nicméně je pravda, že výslovně tato sankce právě pro porušení § 16 odst. 2 a 5 volebního zákona stanovena není a její použitelnost by in eventum mohla vzbuzovat pochybnosti. Předvídatelnost této sankce je problematizována zejména se zřetelem k otázce, zda tato sankce - tj. neplatnost volby senátora - dopadá vždy, jestliže kdokoli cit. ustanovení v odpovídající intenzitě poruší či zda je podmínkou jejího použití porušení citovaných ustanovení příslušným kandidátem na funkci senátora (poslance). I když lze souhlasit s tím, že účelem zákona (§ 16 odst. 2 a 5) je ochrana čistoty a čestnosti volební kampaně jako takové, je třeba - vzhledem k poměrně obecnému znění zákona - zkoumat i soudní judikaturu, která teprve zákon uvádí v život a na niž by se měl kandidát právem spolehnout.
Ústavní soud se proto soustředil na judikaturu Nejvyššího soudu ČR ve věcech stížností proti vydání osvědčení o zvolení poslance (senátora) ve smyslu §§ 88, 89 volebního zákona a § 200n o. s. ř.
V souzené věci (jak již bylo uvedeno) Nejvyšší soud ČR zjistil, že deník LN ve dnech 20. a 21.11.1998 (v 1. a 2. den) voleb uveřejnil ve třech případech články, které favorizovaly kandidátku do senátu JUDr. L. a ve svých důsledcích prováděly volební agitaci (blíže lze odkázat na napadené usnesení Nejvyššího soudu ČR). Jde o celostátní deníky a podle názoru Nejvyššího soudu ČR "otázka zavinění nebo účasti kandidáta na takové volební agitaci je v těchto případech irelevantní". Dále Nejvyšší soud ČR zjistil, že dne 20.11.1998 vysílala Česká televize v tzv. Jihomoravském večerníku šot, mimo jiné o tom, že se v době moratoria pro volební agitaci "objevily materiály", agitující pro kandidáta ČSSD V. B. a zaměřené proti kandidátce JUDr. L.. Podle zjištění Nejvyššího soudu ČR v tomto šotu vystoupila i JUDr. L. a v podstatě prohlásila, že s "takovým postupem nesouhlasí, že je určen na její diskreditaci a ona sama takovým způsobem volební kampaň nevedla". Toto prohlášení JUDr. L. považoval Nejvyšší soud ČR objektivně za volební agitaci. V závěru odůvodnění napadeného usnesení Nejvyšší soud ČR uvedl: "Není diskuse o tom, že JUDr. L. subjektivně .. porušení pravidel volebního boje nezpůsobila s výjimkou uváděného televizního vystoupení. Není žádného důkazu o tom, že by uvedené články a televizní pořad inspirovala. Zákon stojí na tom, že v průběhu volební kampaně mají být jeho ustanovení objektivně dodržována.".
Zcela jiné hledisko však zvolil Nejvyšší soud ČR v usnesení ze dne 7. 7.1998, sp. zn. 11 Zp 22/98, vydaném k návrhu L. S. proti odpůrci Dr. J. V. a Ústřední volební komisi, jímž stížnost navrhovatele proti vydání osvědčení o zvolení Dr. V. poslancem PSP zamítl. Podle odůvodnění cit. usnesení ve dnech 18. a 19. 6.1998 byl ve více případech roznášen občanům do jejich domácností propagační materiál Dr. J. V. opatřený jeho fotografií, podpisem, logem US s výzvou, aby voliči pečlivě uvážili, komu odevzdají svůj hlas. Roznášku těchto materiálů objednal Dr. J. V. u České pošty, s. p., v celkovém množství 268.000 kusů s ukončením roznášky 16. 6.1998. Nejvyšší soud ČR dovodil, že zakázanou volební agitací (z níž lze případně vyvozovat i právní důsledky v řízení o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení poslancem) se rozumí provádění aktivní cílené propagační činnosti samotného kandidáta na poslance (politické strany, koalice), sledující ovlivnění voličů, popř. provádění takové činnosti na jejich pokyn, žádost, s jejich souhlasem nebo s jejich vědomím, a to v době 48 hodin před zahájením voleb. V posuzované věci však prý nebylo prokázáno tvrzení navrhovatele, že se ze strany 1. odpůrce (roz. Dr. J. V.), popř. jeho politické strany, jednalo o činnost, která by představovala porušení zákazu volební agitace podle § 16/5 zákona.
Ústavní soud usuzuje, že již pouhé porovnání obou citovaných rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR zřetelně dokumentuje, že v jeho zásadním právním názoru došlo k znatelnému posunu. Zatím co v prvním rozhodnutí ze dne 7. 7.1998 vyžadoval Nejvyšší soud ČR porušení zákazu volební agitace v době moratoria samotným kandidátem (jeho politickou stranou), popř. s jeho souhlasem či vědomím, v napadeném rozhodnutí ze dne 3.12.1998 princip subjektivního vztahu kandidáta (politické strany) k porušení zákonného moratoria opouští a zdůrazňuje, že zákon stojí na zásadě objektivního dodržování jeho ustanoveními a že otázka zavinění či účasti kandidáta na volební agitaci (roz. v době moratoria) není rozhodná. Podle přesvědčení Ústavního soudu oba případy srovnatelné jsou, neboť rozvážení propagačních materiálů kandidáta do domácností konkrétních občanů může být podle okolností stejně účinné, popř. i účinnější než článek v tisku či televizní šot, který sleduje náhodný čtenář či divák.
Jak již bylo uvedeno na jiném místě, při úvaze o předvídatelnosti zákona (jeho následků), se nelze omezit toliko na jeho text gramatický. Je to soudní rozhodování, které - byť nemá klasický precedenční charakter - zákon interpretuje, popř. i dotváří a jeho relativní konstantnost garantuje právní jistotu a zajišťuje i obecnou důvěru v právo. To se týká zejména Nejvyššího soudu ČR, který je vrcholným soudním orgánem v oblasti obecného soudnictví (srov. § 92 Ústavy). Tím přirozeně není popíráno, že se judikatura soudů se zřetelem k řadě aspektů, zejména s přihlédnutím ke změnám společenských podmínek, může vyvíjet a měnit. To však nic nemění na skutečnosti, že se v souzené věci napadené rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR principiálně odchýlilo od zásadního právního názoru, který týž soud vyslovil pouhých 5 měsíců před tím a jímž obsah § 16 odst. 2 a 5 zákona č. 247/1991 Sb. naplnil. To v dané souvislosti opomenout nelze.
Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že citovaný zákon (jeho následky) v souzené věci předvídatelný nebyl. Základní podmínka omezení práva na svobodu projevu a práva na informace, tedy existence zákona, majícího požadované vlastnosti (předvídatelné následky), tedy v souzené věci není dána.
Pro úplnost se Ústavní soud zabýval i dalšími podmínkami omezení základního práva na svobodu projevu a práva na informace, obsaženými v čl. 17 Listiny i v čl. 10 Úmluvy. Jak již bylo uvedeno, těmito podmínkami jsou legitimní cíl omezení základního práva a nezbytnost takového omezení v demokratické společnosti.
4. Tzv. legitimní cíle (omezení základního práva) jsou v čl. 17 odst. 2 Listiny a v čl. 10 odst. 2 Úmluvy zakotveny prakticky shodně či velmi podobně. Patří mezi ně zejména zájmy národní a veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrana zdraví a morálky, zachování autority a nestrannosti soudní moci a zájem na ochraně pověsti nebo práv (a svobod) druhých. Podle názoru Ústavního soudu lze citovaná ustanovení - se zřetelem k jejich smyslu - vztáhnout i na souzenou věc. To se týká zejména zájmu na ochraně práv (svobod) jiných, jenž mohl být novinovými články a televizní relací dotčen. Proto Ústavní soud usuzuje, že tzv. legitimní cíl (omezení základního práva na svobodu projevu a práva na informace) v souzené věci dán byl.
5. Ústavní soud se konečně zabýval - byť jen pro úplnost, jak již bylo řečeno - otázkou, zda omezení základního práva na svobodu projevu a práva na informace a sankce neplatnosti voleb (JUDr. L. do Senátu Parlamentu ČR) byly v demokratické společnosti nezbytné.
a) Ústavní soud uznává, že smyslem ust. § 16 odst. 2 a 5 zákona č. 247/1991 Sb. je nepochybně ochrana čestnosti a poctivosti voleb, k čemuž zákon volí i jisté omezující prostředky v době 48 hodin před volbami. (Tyto otázky jsou blíže zmíněny na jiném místě.) Lze souhlasit s tím, že - institucionálně vzato - by obvykle nebylo na místě soustředit se výhradně na otázku, zda to byl toliko kandidát (politická strana), jenž uvedené ustanovení porušil. Na druhé straně však lze stěží zcela důsledně akceptovat striktně objektivní kritérium, které v souzené věci zvolil Nejvyšší soud ČR, a ignorovat skutečnost, že - jak Nejvyšší soud ČR sám uvedl - kandidátka JUDr. L. porušení pravidel volebního boje subjektivně nezpůsobila (s výjimkou televizního vystoupení) a články v Lidových novinách a televizní vystoupení neinspirovala. Opačný výklad by zákonitě vedl k tomu, že by kterýkoli subjekt (např. každé, byť i bulvární medium) mohl docílit neplatnost volby jakéhokoli kandidáta zcela bez jeho přičinění, což by - in eventum - mohlo volby výrazně narušit, popřípadě, důsledně vzato, i zmařit. Takové následky přirozeně zákonodárce nezamýšlel.
b) Nejvyšší soud ČR vytkl kandidátce JUDr. L. pouze její vystoupení v televizi, v němž prohlásila, jak plyne z videokazety, jež je součástí soudního spisu, v reakci na informaci o distribuci letáků ve prospěch kandidáta V. B. toto: "To je taková celá série pokusů mě jaksi pošpinit v očích brněnských občanů a samozřejmě mě to znevažuje. Nicméně já jsem prostě tímto způsobem žádnou kampaň nevedla".