4. Vláda poukazuje též na to, že z principů demokratického právního státu, ze zásady, že lid je zdrojem veškeré státní moci a že státní moc slouží všem občanům, jakož i z koncepce Ústavy, založené na myšlence parlamentní demokracie, je třeba vyvodit přednost rozhodování státního orgánu politicky odpovědného před rozhodováním státního orgánu, který za svá rozhodnutí neodpovídá, a dovozuje, že pokud by věc byla považována za spornou, bylo by třeba dát přednost výkladu, že jde o rozhodnutí prezidenta republiky podle článku 63 Ústavy (str. 3 návrhu).
S tím lze sice v obecné rovině souhlasit, současně však nelze než namítnout, že i v demokratickém právním státě a při parlamentní formě vlády může být opatřením těmto principům zcela vyhovujícím vyloučení vládní kontrasignace tam, kde zvláštní důvody opravňují ochranu instituce, jež má být dle Ústavy v hlavních směrech své činnosti nezávislá na vládě, neboť právo kontrasignace by umožňovalo vládě přinejmenším rozhodovat o personálním složení Bankovní rady. Za těchto okolností je jmenovací právo, prováděné nadstranickým prezidentem - sice po konzultacích - avšak bez přímé vazby na souhlas vlády, složené z představitelů jedné nebo více politických stran, součástí záruk nezávislosti ČNB. Nezávislost ČNB je ústavní hodnotou, jež vyplývá jak z článku 98 Ústavy ("do její činnosti lze zasahovat pouze na základě zákona") a z jeho umístění v samostatné hlavě šesté Ústavy, tak i z článku 62 písm. k) Ústavy a ze zákona o ČNB, zejména pak z § 9 odst. 1 tohoto zákona (při zabezpečování svého hlavního cíle je ČNB nezávislá na pokynech vlády).
V rámci demokratického právního státu si lze nepochybně představit i takovou úpravu postavení centrální banky, která obsahuje více prvků součinnosti a koordinace s vládou (jak je tomu např. u Německé spolkové banky). Nicméně v každé zemi je věcí ústavodárce, aby zvážil úpravu těchto vztahů s ohledem na situaci a potřeby vlastní země a takové ústavou zvolené koncepci je třeba podřídit i výklad zákona o národní bance. Při tom platí v ústavním státě zásada, že obyčejný zákon nesmí více než Ústava. Stanoví-li ústava určité pravidlo, je z tohoto pravidla možná výjimka pouze za předpokladu, že ústava sama resp. pozdější ústavní zákon takovou výjimku výslovně připustí. Z ustanovení obyčejného zákona nelze přeinterpretovat ústavu do podoby, kterou zjevně nemá. Interpretační proces postupuje opačně, a to vždy od ústavních předpisů k zákonům, nestanoví-li sám ústavní předpis výslovně výjimku.
Zákon o ČNB neupravuje žádnou novou jmenovací pravomoc prezidenta republiky, jež by nebyla v čl. 62 písm. k) Ústavy obsažena. Uvádí pouze složení Bankovní rady co do počtu a označení jejích členů. Protože vládní interpretace nepopírá výlučnou pravomoc prezidenta republiky jmenovat všechny členy Bankovní rady, vedlo by uznání nároku na kontrasignaci při jmenování guvernéra a viceguvernérů k řešení, jež by současně umožňovalo hlavě státu na jedné straně nezávisle jmenovat všechny členy Bankovní rady a premiérovi pak na druhé straně odepřít souhlas k osobě guvernéra a viceguvernérů - a to následně, což samo o sobě obsahuje dysfunkční potenciál více než např. jmenování na návrh vlády, při němž je jednání a dohoda předem nezbytná. Uvažme v této souvislosti, že prezident republiky dle čl. 62 písm. k) Ústavy jmenuje všechny členy Bankovní rady a protože dle zákona o ČNB Bankovní rada je sedmičlenná, že tedy jmenuje všech sedm členů Bankovní rady a že v tomto směru není omezen. Kdyby se jmenování guvernéra a viceguvernéra, o němž se zmiňuje § 6 odst. 2 zákona o ČNB, mělo chápat jako separátní od čl. 62 písm. k) Ústavy oddělené jmenování, podléhající čl. 63 Ústavy, mohlo by dojít buď k odepření souhlasu se jmenováním některého ze sedmi členů Bankovní rady guvernérem, anebo dokonce k jmenování takové osoby guvernérem ČNB, která vůbec není členem Bankovní rady. Protože však je v pojetí navrhovatelů guvernér členem Bankovní rady ze zákona o ČNB, musel by v takovém případě některý z již jmenovaných sedmi členů Bankovní rady opustit své místo, neboť Bankovní rada je ze zákona sedmičlenná. Jistě by mohl takto uvolnit místo pro nově jmenovaného guvernéra, pokud by sám chtěl. Odvolán však by mohl být pouze při splnění podmínek, stanovených v § 6 odst. 6 zákona o ČNB, což by obvykle nenastalo.
Navržená vládní koncepce je tak nepřijatelná nejen vzhledem k článku 62 písm. k) Ústavy, který nezná dvojí separátní jmenování nejprve členem a pak guvernérem resp. viceguvernérem, ale též vzhledem k tomu, že jde o řešení, jež odporuje principu přiměřenosti právní úpravy a principu právní jistoty a z ústavního hlediska by svými schizoidními prvky bylo ustanovením potenciálně dysfunkčním.
Této okolnosti jsou si zřejmě vědomi i navrhovatelé, a proto chtějí udržet svou koncepci odlišného způsobu jmenování guvernéra a viceguvernérů na jedné a ostatních členů Bankovní rady na druhé straně a současně zabránit oddělenému (dvojímu) způsobu jmenování guvernéra a viceguvernérů jako takových a guvernéra a viceguvernérů, jakožto členů Bankovní rady. Dosahují toho však za cenu interpretace, která odporuje Ústavě. Dle názoru navrhovatelů mají být guvernér a viceguvernéři ČNB jmenování s kontrasignací premiéra (dle čl. 63 odst. 3 a 4 Ústavy) s tím, že se stanou členy Bankovní rady "přímo ze zákona", zatímco jmenování ostatních čtyř členů Bankovní rady se ponechává prezidentu republiky dle čl. 62 písm. k) Ústavy (tj. bez kontrasignace).
Ve skutečnosti však guvernér není členem Bankovní rady přímo ze zákona o ČNB, ale přímo a primárně z Ústavy samé, neboť podle Ústavy prezident republiky jmenuje bez výjimky všechny členy Bankovní rady, a to způsobem, uvedeným v čl. 62 písm. k). Jestliže pak zákon o ČNB definuje tyto členy Bankovní rady jako guvernéra, viceguvernéry a ostatní členy, nevyjímá v žádném případě (a obyčejný zákon ani nemůže vyjmout) guvernéra a oba viceguvernéry z Ústavou vymezené jmenovací působnosti prezidenta republiky.
Skutečnost je tedy taková, že současná Ústava nezná žádné členství v Bankovní radě, jež by mohlo vzniknout bez jmenování prezidentem republiky na základě čl. 62 písm. k) Ústavy pouze a přímo ze zákona. Právě tak je protiústavní i představa, že dle téhož článku prezident republiky jmenuje - jak tvrdí navrhovatelé ve své replice - pouze ty ostatní (čtyři) členy Bankovní rady, kteří "zbývají" po jmenování guvernéra a dvou viceguvernérů. To odporuje citovanému článku Ústavy, podle něhož prezident republiky jmenuje bez povinnosti kontrasignace nikoli jen některé, ale všechny členy Bankovní rady.
Interpretací navrhovatelů se omezuje jmenovací právo stanovené Ústavou ve třech případech, a to dokonce výkladem prostého zákona, který podle představ navrhovatelů činí čl. 62 písm. k) nepoužitelným pro jmenování guvernéra a viceguvernérů a použitelným pouze pro "další čtyři členy Bankovní rady". K tomu je třeba dodat i to, že smyslem čl. 63 odst. 2 Ústavy je stanovení možnosti a podmínek potencionálního rozšíření prezidentských pravomocí a nikoli jejich omezování. Tomu odpovídá formulace o právu prezidenta vykonávat i ty, tzn. také další, nové pravomoci, jež nejsou sice výslovně uvedeny v ústavním zákoně, jsou však stanoveny zákonem.
Je třeba dodat, že proti interpretaci navrhovatelů hovoří i čl. 98 odst. 2 Ústavy, který svěřuje prováděcímu zákonu o ČNB v oblasti jmenovacího práva prezidenta republiky pouze úpravu "dalších podrobností". Takovou podrobností je např. ustanovení zákona o tom, že členy Bankovní rady jsou guvernér, dva viceguvernéři a čtyři ostatní členové. Zavedení povinné kontrasignace premiéra k jmenování tří osob ze sedmi členů Bankovní rady, není v žádném případě podrobností, ale podstatným omezením ústavních práv prezidenta republiky, garantovaných v čl. 62 písm. k) Ústavy. Protože je čl. 98 odst. 2 Ústavy třeba současně chápat jako Ústavou stanovený rámec, který prováděcí zákon o ČNB nesmí překročit, nelze pokus odvozovat povinnost kontrasignace z textu zákona o ČNB než označit za protiústavní, neboť nejde o úpravu podrobností, ale zásadní změnu ústavního dosahu.
Přestože se premiér a vláda staví principielně za to, že jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB podléhá kontrasignaci premiéra nebo jím pověřeného člena vlády, napadá ve skutečnosti jako protiústavní a neplatné pouze jmenování guvernéra a jednoho viceguvernéra ČNB, když ponechává bez námitek stejný způsob jmenování (bez kontrasignace) u druhého ze současných viceguvernérů. Tím vnáší do právního státu prvek libovůle. Dle názoru Ústavního soudu nebylo by možné s principy právního státu sloučit ani další paralelní koexistenci dvou odlišných jmenovacích systémů, podle níž některý ze současných viceguvernérů ke svému jmenování kontrasignaci premiéra potřeboval a některý ji nepotřeboval.
Ústavní soud neuznal důvodnou ani námitku, že prezident republiky měl před jmenováním do funkcí guvernéra a viceguvernéra oba členy Bankovní rady odvolat z jejich dosavadních funkcí v Bankovní radě. K tomuto přesunu funkcí došlo během šestiletého funkčního období obou členů Bankovní rady, přičemž nebyla naplněna žádná z podmínek § 6 odst. 6 zákona o ČNB, bez nichž nelze proceduru odvolání vůbec použít. Celá koncepce zákona potvrzuje záměr Ústavy vytvořit z ČNB instituci, která je při plnění svého hlavního úkolu nezávislá na vládě. Kdyby odvolávání členů Bankovní rady bylo rozšířeno i na uvedené interní přesuny uvnitř Bankovní rady, podléhalo by souhlasu vlády a tím se stalo prvkem ohrožujícím její nezávislost na vládě. Proto za tohoto stavu ústavní i zákonné úpravy nelze než přisvědčit způsobu, kterým prezident republiky 29. 11. 2000 jmenoval Zdeňka Tůmu "jako stávajícího člena Bankovní rady České národní banky" guvernérem s tím, že mu "tímto dnem zaniká dosavadní funkce viceguvernéra Čnárodní banky". Stejně lze shledat jmenování Luďka Niedermayera viceguvernérem, aniž byl odvolán z funkce člena Bankovní rady, jako řešení ústavně a právně zcela přiměřené. Ani v jeho případě jmenováním nepočala běžet nová šestiletá lhůta jeho funkce.
Pro posouzení této otázky je rozhodující ustanovení čl. 62 písm. k) Ústavy v tom smyslu, že definuje Bankovní radu jako nediferencovaný souhrn všech jejích členů, aniž by upřesňovalo rozdíly v jejich postavení. Teprve nižší právní norma, totiž zákon o ČNB, stanoví, že tito všichni členové Bankovní rady jsou jmenováni na šest let a že těchto členů je sedm: guvernér, dva viceguvernéři a "čtyři další členové". Stanoví-li zákon jmenování do funkce na určitou dobu, tj. celkem na šest let, nelze tuto dobu překročit. Během tohoto funkčního období nečiní zákon žádný rozdíl mezi členy Bankovní rady. Bankovní rada je kolegiálním řídícím orgánem, který rozhoduje ve sboru a v němž je guvernér pouze "primus inter pares". Pokud by byla jmenována guvernérem osoba, která dosud není členem Bankovní rady, došlo by tímto jmenováním k počátku běhu lhůty šesti let, pokud však na místo guvernéra postupuje osoba, která je již členem Bankovní rady, a které již část šestileté členské lhůty uběhla, nezakládá jmenování guvernérem ani nárok na běh nové, jakési "guvernérské" šestileté lhůty ani možnost formálního odvolání ve smyslu § 6 odst. 6 zákona o ČNB, který určuje taxativně okolnosti, ze kterých lze z funkce odvolat. Podle tohoto ustanovení člen Bankovní rady může být ze své funkce odvolán pouze, pokud byl pravomocně odsouzen za trestný čin, nebo podle rozhodnutí Bankovní rady pozbyl schopnosti vykonávat svou funkci, nebo na vlastní žádost předanou bankovní radě. Odvolán může být rovněž, ujal-li se výkonu funkce uvedené v odstavci 5. Žádná z těchto podmínek stanovených zákonem ve sporném případě naplněna nebyla.
Vzhledem ke všem výše uvedeným důvodům rozhodl Ústavní soud na základě § 124 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, tak, že prezidentu republiky příslušelo vydat rozhodnutí, jak učinil ve věci, uvedené v návrhu na zahájení řízení o tomto kompetenčním sporu, a proto návrh předsedy vlády a vlády ČR zamítl.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně 20. června 2001
JUDr. Zdeněk Kessler předseda pléna Ústavního soudu
Odlišné stanovisko
soudců JUDr. Pavla Holländera a JUDr. Vladimíra Jurky k odůvodnění nálezu ve věci návrhu předsedy vlády a vlády ve sporu o rozsah kompetencí státních orgánů, vedené podsp. zn. Pl. ÚS 14/2001
Odlišné stanovisko, podané k odůvodnění nálezu ve věci návrhu předsedy vlády a vlády ve sporu o rozsah kompetencí státních orgánů, vedené podsp. zn. Pl. ÚS 14/2001, se zakládá na následujících důvodech:
Nález Ústavního soudu v předmětné věci vychází z těchto argumentů: * Zákon o České národní bance v příslušných ustanoveních (§ 6) nezakládá existenci nových funkcí, k nímž by se vztahovala jmenovací kompetence prezidenta republiky ve smyslu čl. 63 odst. 2 Ústavy, nýbrž toliko pojmenovává postavení jednotlivých členů Bankovní rady České národní banky, jmenovaných dle čl. 62 písm. k) Ústavy. Mělo-li tomu být jinak, muselo by se jednat v případě guvernéra o orgán monokratický, pro kterýžto závěr neexistují přesvědčivé důvody. * Argumentem dalším je aplikace metody odlišení. Nález odmítá možnost srovnání posuzovaného případu s úpravou jmenování předsedy a soudců Ústavního soudu, premiéra a členů vlády, prezidenta a viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu, jelikož v těchto případech je k uvedeným jmenováním vesměs požadována součinnost jiného dalšího orgánu, pročež jde o situace (věci) odlišné a tudíž nesrovnatelné. * Konečně je argumentováno i argumentem reductionis ad absurdum, dle něhož by výklad Ústavy předložený vládou mohl vést k situaci, v níž by mohlo dojít k odepření souhlasu se jmenováním některého ze sedmi členů Bankovní rady guvernérem, anebo ke jmenování guvernérem takové osoby, která není členem Bankovní rady, pročež by některý z jejích členů musel svoje místo opustit, a to i kdyby nebyly dány zákonné důvody pro jeho odvolání.
Rozhodnutí prezidenta republiky, vydaná při uplatňování pravomoci dle čl. 62 Ústavy ve smyslu čl. 63 odst. 3 Ústavy nepodléhají kontrasignaci, rozhodnutí dle čl. 63 odst. 1 Ústavy, resp. ta rozhodnutí, jež plynou z uplatňování pravomocí založených zákonem (čl. 63 odst. 2 Ústavy) pak na základě čl. 63 odst. 3 Ústavy kontrasignaci podléhají.
Dle čl. 62 písm. k) Ústavy prezident republiky jmenuje členy Bankovní rady České národní banky. Zákon o České národní bance pak v § 6 odst. 1 stanoví, že Bankovní rada je sedmičlenná, přičemž jejími členy jsou guvernér České národní banky, 2 viceguvernéři České národní banky a další 4 členové bankovní rady České národní banky. Dle odstavce 2 uvedeného zákonného ustanovení pak guvernéra, viceguvernéry a ostatní členy jmenuje a odvolává prezident republiky.
Dle § 7, 8, 11 a 50 zákona o České národní bance je guvernér oprávněn jednat jménem banky, předsedá zasedáním Bankovní rady, v případě rovnosti hlasů rozhoduje jeho hlas, účastní se jednání vlády s hlasem poradním, je oprávněn rozhodovat o zproštění povinnosti zachovávat mlčenlivost u zaměstnanců banky. Guvernér České národní banky není orgánem monokratickým, je osobou, stojící v čele kolegiátního orgánu, a to s typickými prerogativy, jež jsou s takovou rolí spojeny. Zákon o České národní bance svěřuje jeho kreaci (jmenování) prezidentu republiky (§ 6 odst. 2).
Pokud přijmeme interpretaci, dle níž funkce guvernéra není funkcí založenou zákonem, nýbrž toliko označením postavení jednoho z členů Bankovní rady (stejně tak i viceguvernéra), a tudíž jeho jmenování plyne přímo z úpravy obsažené z čl. 62 písm. k) Ústavy, pak je nutným důsledkem tohoto tvrzení závěr o redundanci ustanovení § 6 odst. 2 zákona o České národní bance. V takovémto případě by eventuální zákonná úprava kreování funkce guvernéra volbou členy Bankovní rady ze svého středu, případně losem apod., musela být nutně ve vztahu k čl. 62 písm. k) Ústavy rozporná. Domníváme se ale, že tomu tak není, že takový závěr ustanovení čl. 62 písm. k) Ústavy neunese. V oblasti demokratického institucionálního myšlení není zformulována a akceptována maxima, podle které by automaticky, bez dalšího, z oprávnění kreovat členy nějakého grémia plynulo i oprávnění kreovat jeho vnitřní funkcionáře. Pakliže ale takováto maxima v psané ani nepsané formě neexistuje, nezbývá než konstatovat otevřený prostor pro zákonodárce kreaci těchto funkcionářů upravit. Svěřil-li zákonodárce tuto kreaci do rukou prezidenta republiky (a nikoli kupř. do rukou členů daného grémia), jde o pravomoc prezidenta založenou zákonem (a nikoli Ústavou), a tedy pravomoc, jejíž uplatnění dle čl. 63 odst. 3 podléhá kontrasignaci.
Uvedený závěr se nezdá být otřesen ani poukazem na rozdíly mezi jmenováním členů Bankovní rady České národní banky a jmenováním předsedy a soudců Ústavního soudu, premiéra a členů vlády, prezidenta a viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu, jelikož v těchto případech je k uvedeným jmenováním vesměs požadována součinnost jiného dalšího orgánu. Lze mít totiž pochybnosti, zdali mezi danými případy existují zásadní rozdíly: Např. soudci Ústavního soudu jsou prezidentem jmenováni se souhlasem Senátu, předseda Ústavního soudu však bez takovéhoto souhlasu. Hypoteticky však nezařazením pravomoci jmenovat předsedu Ústavního soudu do výčtu v čl. 62 Ústavy, nýbrž toliko úpravou jeho jmenování prezidentem v zákonu o Ústavním soudu, by nastala situace předvídaná v čl. 63 odst. 2 a 3 Ústavy, tj. jednalo by se o pravomoc prezidenta založenou zákonem, jež podléhá kontrasignaci. Přitom postavení předsedy Ústavního soudu z pohledu jeho funkcí v rámci prezidentem kreovaného grémia je velmi obdobné postavení guvernéra České národní banky.
Námitka možných důsledků nedohody ve výběru guvernéra z řad členů Bankovní rady, dle našeho názoru, abstrahuje od předpokladu nezbytné systémové kooperace demokratických ústavních orgánů v řadě situací předvídaných Ústavou (stejný argument by mohl zpochybnit reálné uplatnění i dalších pravomocí prezidenta podléhajících kontrasignaci, jejichž obsahem je kupř. vyhlašování voleb do Poslanecké sněmovny a Senátu, příp. jmenování soudců, vedoucích zastupitelských misí, atd.
Ze všech uvedených důvodů lze se domnívat, že prima facie, vycházeje z Ústavy a zákona o České národní bance, jmenování guvernéra a viceguvernérů České národní banky prezidentem republiky podléhá kontrasignaci předsedy vlády, resp. jím pověřeného ministra.
Jelikož v rámci výkladu příslušného (konkrétního) ustanovení Ústavy stojí proti sobě dvě interpretace, z nichž každá má své ratio a žádnou z nich nelze považovat za contra constitutionem, potom je zřejmě na místě přiklonit se k takové interpretaci, kterou podporuje ústavní praxe, tedy respektovat již takto zřejmě založenou ústavní tradici.
Ústavní soud rozhodoval předmětnou kauzu 8 a půl roku po nabytí účinnosti Ústavy a zákona o České národní bance. V této souvislosti nelze přehlédnout skutečnost, že všechna dosavadní jmenování guvernérů prezidentem republiky se uskutečnila bez kontrasignace, a obdobně tomu bylo (s dvěmi výjimkami) i u všech dosavadních jmenovaní viceguvernérů. Nelze dále přehlédnout skutečnost, že ani v jednom z těchto případů se vláda (resp. její předseda) neobrátila na Ústavní soud s návrhem na zahájení řízení ve sporu s prezidentem republiky o rozsah kompetencí. Konečně nelze přehlédnout ani tu skutečnost, že toliko obecné přesvědčení poslanců, hlasujících pro novelu zákona o České národní bance a pro novelu Ústavy, předloženou Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky dne 17. 9. 1999 skupinou poslanců (Ivanem Langerem, Petrou Buzkovou, Evou Dundáčkovou, Zdeňkem Jičínským, Jitkou Kupčovou a Janem Zahradilem), o neexistenci kontrasignace, bylo důvodem přijetí nové úpravy jmenování guvernéra a viceguvernéra České národní banky na návrh vlády.
Otázkou, jež v této souvislosti považujeme za základní, je otázka, zdali v systému psaného ústavního práva mohou vznikat ústavní zvyklosti praeter constitutionem a pokud ano, na základě splnění kterých podmínek lze konstatovat jejich danost.
Na okraj uvedeného problému se Ústavní soud již vyjádřil, a to ve věci vedené podsp. zn. Pl. ÚS 33/97, když konstatoval následující: "Moderní demokratická psaná ústava je společenskou smlouvou, kterou se lid, představující ústavodárnou moc (pouvoir constituant), ustavuje v jedno politické (státní) těleso, zakotvuje vztah individua k celku a soustavu mocenských (státních) institucí. Dokument institucionalizující soustavu základních obecně akceptovaných hodnot a formující mechanizmus a proces utváření legitimních mocenských rozhodnutí nemůže existovat mimo veřejností akceptovaného kontextu hodnot, spravedlnostních představ, jakož i představ o smyslu, účelu a způsobu fungování demokratických institucí. Jinými slovy nemůže fungovat mimo minimálního hodnotového a institucionálního konsensu. Pro oblast práva z toho plyne závěr, že pramenem práva obecně, jakož i pramenem práva ústavního, a to i v systému psaného práva, jsou rovněž základní právní principy a zvyklosti. ... Akceptace i dalších pramenů práva, kromě práva psaného (zejména obecných právních principů), evokuje otázku jejich poznatelnosti. Jinými slovy evokuje otázku, zda je jejich formulování věcí libovůle, nebo zda lze stanovit při jejich formulování do určité míry objektivizovatelné postupy. ... Typickým příkladem vymezitelnosti i nepsaných právních pravidel lidského chování je právo obyčejové. Pro vznik právního obyčeje je nutné obecné přesvědčení o potřebě dodržovat obecné pravidlo chování (opinio necessitatis) a dále jeho zachovávání po dlouhou dobu (usus longaevus, resp. longa consuetudo)."
Domníváme se, že vznik ústavních zvyklostí praeter constitutionem je pravidelnou a přirozenou součástí fungování demokratických ústavních systémů v rámci evropské kontinentální právní kultury, tedy v kontextu tradice psaných ústav a psaného práva. Tento jev nezůstal v současnosti nereflektován i judikaturou ústavních soudů. Pro ilustraci v této souvislosti zmiňuji toliko nález Spolkového ústavního soudu BVerfGE, 72, 189, v němž byl akceptován aktivismus dohodovacího výboru mezi Spolkovým sněmem a Spolkovou radou praeter constitutionem, a to v postavení ústavní zvyklosti.
V posuzované věci lze považovat za nutné testovat naplnění konstitutivních znaků ústavní zvyklosti, jež jsou analogické konstitutivním znakům právní obyčeje (zvyklosti). Domníváme se, že obecné přesvědčení (opinio necessitatis) o oprávnění prezidenta republiky jmenovat guvernéra a viceguvernéry České národní banky bez kontrasignace lze prokázat jednak absencí pokusu vlády v předchozích jmenováních vyvolat s prezidentem republiky u Ústavního soudu kompetenční spor, a jednak intencí přijetí novely zákona č. 6/1993 Sb., přijaté pod č. 442/2000 Sb. (a obdobně i intencí novely Ústavy, předložené Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky dne 17. 9. 1999 skupinou poslanců Ivanem Langerem, Petrou Buzkovou, Evou Dundáčkovou, Zdeňkem Jičínským, Jitkou Kupčovou a Janem Zahradilem). Tím, že tato novela v § 6 odst. 3 zákona o České národní bance omezila oprávnění prezidenta republiky jmenovat guvernéra a viceguvernéry banky toliko k návrhu vlády, vycházela nutně z předpokladu neexistence kontrasignace při uplatnění uvedené pravomoci prezidenta. V opačném případě, tj. v případě obecného přesvědčení o oprávnění předsedy vlády, resp. jím pověřeného ministra, kontrasignovat uvedené jmenovací akty, by tato novela neměla rozumný smysl. Jak plyne ze záznamu z projednávání uvedené novely Ústavy v 1. čtení dne 10. listopadu 1999, v této souvislosti místopředseda vlády JUDr. Pavel Rychetský vyjádřil následující názor: "považuji za svou povinnost jménem vlády odůvodnit stanovisko, které vláda v zákonné lhůtě k předloženému návrhu na změnu ústavy předložila. Jak dobře víte, stanovisko vlády je kladné ... Dále se navrhuje, aby tam, kde prezident republiky má pravomoci jmenovat některé představitele - mimochodem upozorňuji, že jde o představitele moci soudní nebo státní správy - aby v těchto případech tak činil podle návrhu. Upozorňuji, že ústava je koncipována tak, že prezident republiky je součástí moci výkonné, a že je tedy neodpovědný ze svých činů a že za jeho činy odpovídá vláda. Je tedy logické, že vláda musí buďto systémem kontrasignace nebo tam, kde kontrasignace není, což jsou ty případy, mít možnost dávat návrhy, aby mohla odpovědnost za výsledek těchto návrhů nést." Uvedený názor, komentující navrhované změny čl. 62 Ústavy tudíž pojmově vychází z kontravalence možného sepjetí rozhodování prezidenta republiky s vládou buď institutem kontrasignace anebo institutem rozhodování k návrhu vlády. Jinými slovy vychází z vyloučení jejich kumulace. Na tomto účelu navrhovaných a posléze zákonem č. 442/2000 Sb. provedených změn kreace guvernéra a viceguvernérů České národní banky nemění nic ani způsob kreace předsedy Českého statistického úřadu a předsedy Úřadu pro hospodářskou soutěž, jenž kumuluje oba uvedené instituty (zák. č. 89/1995 Sb. a č. 272/1996 Sb., jimiž byl novelizován zákon č. 2/1969 Sb.). Intence přijetí zákonů č. 89/1995 Sb. a č. 272/1996 Sb., byla totiž odlišná od intence zákona č. 442/2000 Sb. Zatímco u zákona č. 442/2000 Sb. šlo o reakci na obecné přesvědčení o absenci kontrasignace a o zavedení jiné formy participace vlády na jmenování guvernéra a viceguvernérů České národní banky, u předsedy Českého statistického úřadu (a následně u předsedy Úřadu pro hospodářskou soutěž) šlo o reakci na úpravu předchozí, jež svěřovala jmenování předsedy Českého statistického úřadu Předsednictvu České národní rady, a to aniž by otázka kumulace, resp. kontravalence institutů kontrasignace a jmenování na návrh byla jakkoli zvažována.
Intenzita obecného přesvědčení o intenci zavedení jmenování guvernéra a viceguvernérů České národní banky prezidentem republiky na návrh vlády přitom dosáhla míry konsensu, vyžadovaného Ústavou pro přijetí ústavního zákona. Pro přijetí uvedené novely se totiž v hlasování Poslanecké sněmovny, konaném dne 7. prosince 2000, po vrácení předlohy prezidentem republiky, ze 169 přítomných vyslovilo 122 poslanců, tj. ve smyslu čl. 39 odst. 4 Ústavy více než tři pětiny všech poslanců, jinými slovy většina, vyžadovaná Ústavou pro přijetí ústavního zákona.
Dlouhodobá akceptace spontánně vytvořeného pravidla (zvyklosti), tj. podmínka longa consuetudo, je v dané věci, dle našeho přesvědčení, naplněna nejen délkou stávající praxe, nýbrž i frekvencí provedených jmenování. Dvě výjimky (v podobě dvou jmenování viceguvernérů s kontrasignací), nemohou na této skutečnosti nic změnit. To, že jde o excesy ze zavedené praxe dokazuje zejména obecné přesvědčení, obsažené v intenci přijaté novely zákona o České národní bance č. 442/2000 Sb.
Konečně v souvislosti s akceptací možnosti uznat i ústavní zvyklost v postavení pramene ústavního práva nutno zmínit dvě důležité věci. Tou první je nesmírná odpovědnost všech ústavních orgánů za aplikaci Ústavy, nezbytnost uvědomění si důsledků svého jednání nejen z pohledu kontextu v daném okamžiku rozhodované věci, nýbrž i z pohledu utváření ústavního systému země. Druhou je pak hranice možné akceptovatelnosti ústavních zvyklostí. Tato hranice je principielně dána ustanovením čl. 9 odst. 2 Ústavy. Z jejího pohledu nelze v posuzované věci konstatovat utvořením ústavní zvyklosti při jmenování guvernéra a viceguvernérů České národní banky dotčení žádné z podstatných náležitostí demokratického právního státu.
Z uvedených důvodů se domníváme, že se od nabytí účinnosti Ústavy v ústavní praxi vyvinula ústavní zvyklost praeter constitutionem jmenování guvernéra a viceguvernérů České národní banky prezidentem republiky bez kontrasignace předsedou vlády, případně jím pověřeným ministrem. Změnu tohoto ústavního stavu, dle našeho názoru, lze dosáhnout již toliko rozhodnutím ústavodárce, tj. novelou Ústavy.
Vedeni těmito úvahami se autoři tohoto separátního vota vyslovili pro přijetí nálezu, jímž se návrh předsedy vlády a vlády ve věci platnosti rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 29. listopadu 2000, kterým byl Zdeněk Tůma jmenován guvernérem a Luděk Niedermayer viceguvernérem České národní banky, zamítá a své odlišné stanovisko omezili pouze na jeho odůvodnění.
Toliko mimochodem považují autoři tohoto odlišného stanoviska za potřebné vyslovit se i k některým otázkám procesním: * Zákon o Ústavním soudu pro podání návrhu ve věci kompetenčního sporu, jenž reflektuje již vydané rozhodnutí (ve smyslu § 125 zákona o Ústavním soudu), nestanoví žádnou lhůtu. Tuto lhůtu Ústavní soud v dosavadní judikatuře nevyvodil ani případnou procesní analogií (např. k § 72 odst. 2 zákona o Ústavním soudu), resp. z povahy věci (kupř. požadavkem bezodkladného podání návrhu). V první řadě se tím vytváří nerovnost uvnitř právního řádu, když v občanském soudním řízení pro podání žaloby pro zmatečnost z důvodu přijetí rozhodnutí, jež nenáleží do pravomoci soudů (§ 229 odst. 1 písm. a) o. s. ř.), je stanovena lhůta tří měsíců od doručení daného rozhodnutí (§ 234 odst. 1 o. s. ř.), a dále když v řízení trestním je možnost podání stížnosti pro porušení zákona v neprospěch obviněného omezena lhůtou šesti měsíců ode dne právní moci napadeného rozhodnutí (§ 272 tr. ř.). Neexistence lhůty pro podání návrhu v řízení ve sporech o rozsah kompetencí, spjatých s již vydaným sporným rozhodnutím, zakládá nejistotu v právních vztazích, jejichž rizika v rozhodující míře nenesou v kompetenčním sporu stojící subjekty, nýbrž fyzické a právnické osoby, o jejichž právech bylo rozhodováno. (Poznamenáváme v této souvislosti, že zákon o Spolkovém ústavním soudu SRN stanoví v obdobném řízení pro podání návrhu lhůtu 6 měsíců.) Domníváme se, že Ústavnímu soudu nebrání nic takovou lhůtu vyvinout interpretační praxí (z povahy věci) a pro podání návrhu v řízení ve sporech o rozsah kompetencí, jejichž důsledkem může být kasace dle § 125 zákona o Ústavním soudu, vyžadovat podmínku bezodkladnosti. * Zastáváme názor, že podmínkou řízení dle oddílu osmého hlavy druhé zákona o Ústavním soudu je existence reálného kompetenčního sporu a nikoli jeho předstírání za účelem dosažení abstraktního výkladu Ústavy. Z uvedeného plyne, že s podáním návrhu na zahájení řízení ve sporu o rozsah kompetencí je neslučitelné faktické uznání právního aktu, jenž je dle tvrzení navrhovatele aktem vydaným v rozporu s Ústavou stanovenou kompetencí, a tedy nezbytně ve svých právních důsledcích aktem nicotným (viz k tomu v projednávaném kontextu F. Weyr, Československé právo ústavní, Praha 1937, s. 190). Domníváme se, že návrh vlády v předmětné věci trpí touto vadou, když navzdory jím napadenému jmenování Zdeňka Tůmy do funkce guvernéra České národní banky (a Luďka Niedermayera do funkce jejího viceguvernéra) vláda faktickým jednáním uvedená jmenování uznala (což plyne kupř. z korespondence ministra financí, pozvánek k účasti na zasedáních vlády, tj. z aplikace ustanovení § 11 odst. 2 zákona č. 6/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, apod.).
V Brně, dne 20. června 2001
JUDr. Pavel Holländer soudce Ústavního soudu
JUDr. Vladimír Jurka soudce Ústavního soudu
Společné odlišné stanovisko soudců V. Güttlera, M. Holečka, I. Janů, Z. Kesslera a J. Malenovského k výroku nálezu ve věci Pl. ÚS 14/01
(návrh vlády ve věci jmenování guvernéra a viceguvernéra ČNB)
Domníváme se, že Ústavní soud měl vyslovit, že rozhodnutí prezidenta republiky z 29. 11. 2000 o jmenování guvernéra a viceguvernéra ČNB vyžaduje ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády, nebo jím pověřeného člena vlády. S výrokem nálezu pléna Ústavního soudu proto nesouhlasíme, neboť je založen na nejméně dvou chybných východiscích.
1. Citovaný nález ve svém odůvodnění opakovaně diskvalifikuje právní názor vlády a jejího premiéra tvrzením, že interpretuje Ústavu z ustanovení obyčejného zákona, což je nepřípustné. Ve skutečnosti není v uvedeném ohledu mezi názory obou účastníků kvalitativní rozdíl. Oba vycházejí z čl. 62 písm. k) Ústavy, podle něhož prezident republiky jmenuje členy Bankovní rady ČNB, avšak jeho znění nezmiňuje výslovně guvernéra a viceguvernéry ČNB. Z absence explicitní zmínky v citovaném ustanovení každá ze stran vyvozuje různé právní důsledky.
Vláda se domnívá, že se v důsledku toho pro jmenování funkcionářů Bankovní rady uplatní režim čl. 63 odst. 2 Ústavy. Prezident republiky naopak dovozuje, že jmenování funkcionářů Bankovní rady je implicitně (nikoli explicitně) v čl. 62 písm. k) obsaženo, a čl. 63 odst. 2 Ústavy je proto nepoužitelný. Oba účastníci jsou nuceni ve svých argumentacích dovolávat se obyčejných zákonů (zejména zákona o ČNB), aby odůvodnili, resp. vyvrátili, že jmenování funkcionářů Bankovní rady je samostatnou (novou) pravomocí prezidenta republiky. Nález tak staví na nevyváženě kritickém přístupu, který se nemohl stát dobrým východiskem k rozhodnutí Ústavního soudu.
2. Některé části odůvodnění nálezu dávají tušit, že většina pléna Ústavního soudu se domnívá, že záměrem ústavodárce bylo garantovat nezávislost ČNB tím, že Ústava umožní rozhodovat o personálním složení Bankovní rady "nadstranickému prezidentovi" a že naopak zabrání jakékoli ingerenci ze strany politicky profilované vlády. Je zřejmé, že uvedený názor je zvěčněním a absolutizací subjektivního vnímání momentálního faktického stavu, nikoli však správnou reflexí ústavně právního stavu. Prezidenta republiky volí podle Ústavy Parlament. Zákonodárný sbor je "stranickým" orgánem. Stěží lze proto bez dalšího dospět k přesvědčení, že výsledkem jeho volby pravidelně bude "nadstranický" prezident. Je-li premisa o vždy nadstranickém prezidentovi chybná, je chybný i vývod, že prezident republiky za všech okolností bude dostatečným garantem nezávislosti ČNB. Dosažení skutečné nezávislosti nelze pojmově docílit spojením ČNB s jediným ústavním orgánem, ale naopak jen důsledným působením vzájemných brzd a kontrol mezi různými ústavními orgány působícími v souladu s demokratickou dělbou moci, na čemž staví všechny moderní demokratické ústavy. Záměr českého ústavodárce nemohl být jiný. Taková interpretace záměru ústavodárce nás vede k přesvědčení, že Ústava (ve spojení se zákonem o ČNB) hodlala vytvořit systém brzd a kontrol mezi prezidentem republiky a vládou při jmenování nejvyšších funkcionářů ČNB. Jen takový systém totiž povzbuzuje konstruktivní spolupráci a interakci mezi ústavními orgány, jež jsou v bytostném zájmu demokratického státu. Potřeba určitých brzd a kontrol ze strany vlády vzhledem k prezidentu republiky je dána tím, že prezident bez jakékoli ingerence vlády jmenuje většinu členů Bankovní rady, že guvernéra a viceguvernéry je oprávněn jmenovat i z osob, jejichž odbornou či jinou kvalifikaci neprověřilo předchozí působení ve vedení ČNB (§ 6 odst. 3 zákona o ČNB), i tím, že není stanovena délka funkčního období guvernéra ani viceguvernérů. * * *
Shodně s dalšími soudci Ústavního soudu se domníváme, že neexistuje demokratická ústavní (psaná či nepsaná) maxima, z níž by z oprávnění jmenovat členy určitého grémia vyplývalo ipso facto i oprávnění jmenovat funkcionáře takového grémia. Jestliže taková maxima neexistuje, nutno dovodit, že zákonodárce je oprávněn volný prostor poskytnutý Ústavou vyplnit vlastní úpravou jmenování funkcionářů grémia. Pokud zákonodárce pravomoc jmenovat funkcionáře Bankovní rady svěřil prezidentu republiky, jedná se o pravomoc svěřenou mu zákonem a nikoli Ústavou, a je tudíž třeba aplikovat ustanovení čl. 63 odst. 2, v souladu s nímž jmenování guvernéra a viceguvernérů podléhá kontrasignaci.
Nepovažujeme za produktivní zabývat se podrobněji tím, zda je guvernér "monokratický orgán se samostatnou rozhodovací pravomocí" či není. Domníváme se naopak, že významné je postavení guvernéra coby funkcionáře, jenž jedná jménem ČNB navenek, vůči jiným ústavním orgánům. Rozhodující jsou přitom vztahy ČNB k vládě. Výkon ústavní funkce ČNB se totiž bezprostředně promítá do činnosti vlády. Ústava implicitně a zákon o ČNB explicitně (§§ 9-11) upravují formy spolupráce mezi vládou a ČNB. Vláda tak má legitimní zájem na tom, aby její spolupráce s ČNB byla bezporuchová.
Z ústavní ideje brzd a kontrol mezi ústavními orgány plyne, že z povinnosti vlády spolupracovat s ČNB není možno bez dalšího dovodit povinnost vlády akceptovat jako ústředního partnera v takové spolupráci jakoukoli osobu, tedy i osobu, kterou jednostranně určí další ústavní orgán (prezident republiky). V nepřítomnosti explicitního ústavního pravidla svědčícího o opaku nelze totiž prezumovat vztah nerovnosti mezi dvěma ústavními orgány.
Není přitom rozhodné, že guvernér je ve styku s vládou povinen respektovat názor Bankovní rady a "tlumočit její stanovisko", jak tvrdí odůvodnění nálezu, ale naopak to, že guvernér je osobou, která vstupuje do prostoru vyhrazeného pravomocím vlády (účastní se např. s hlasem poradním jejích schůzí) a která by vládě měla být vnucena jednostranným rozhodnutím jiného ústavního orgánu.