Ústavní soud rozhodl dne 24. ledna 2001 v plénu ve věci návrhu prezidenta České republiky na zrušení ustanovení § 27 věty první, § 48 odst. 4, § 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c), d), § 50 odst. 1, 2 a 3 a příloh č. 1 a 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "volební zákon"), a návrhu skupiny senátorů Parlamentu ČR, zastoupené JUDr. K. Š., na zrušení ustanovení § 31 odst. 4 a § 85 věty třetí volebního zákona za účasti 1) Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, 2) Senátu Parlamentu ČR, jako účastníků řízení, a skupiny senátorů Parlamentu ČR, zastoupené JUDr. K. Š., rovněž jako vedlejšího účastníka, takto:
Ustanovení § 27 věty první, § 31 odst. 4, § 48 odst. 4, § 50 odst. 1, 2, 3, § 85 věty třetí a příloh č. 1 a 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se zrušují dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
Dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů pozbývá současně platnosti vyhláška Ministerstva financí č. 268/2000 Sb., kterou se stanoví bližší podmínky způsobu složení a vrácení kauce v souvislosti s konáním voleb do Parlamentu České republiky, a to v částech ustanovení týkajících se kaucí pro volby do Poslanecké sněmovny.
Návrh na zrušení ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.
Odůvodnění I. Ústavní soud obdržel dne 17. 7. 2000 návrh prezidenta České republiky na zrušení ustanovení § 27 věty první, § 48 odst. 4, § 50 odst. 1, 2 a 3 a příloh č. 1 a 2 volebního zákona pro rozpor s čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR a na zrušení ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c), d) volebního zákona pro rozpor s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
V návrhu se uvádí, že ustanovením § 27 věty první volebního zákona se vytváří pro volby do Poslanecké sněmovny 35 volebních krajů, což představuje v porovnání se stavem před poslední novelou volebního zákona (8 volebních krajů) značné zvýšení jejich počtu. Přitom právě počet volebních krajů je základním znakem volebního systému ovlivňujícím v jeho rámci kvalitu promítnutí proporce odevzdaných hlasů do podílu jednotlivých politických subjektů na přidělených mandátech. Ze stanoveného počtu volebních krajů vyplývá počet mandátů přidělovaných v jednotlivých krajích, přičemž platí, že čím více mandátů se v daném obvodě rozděluje, tím je daný systém "poměrnějším". V důsledku tohoto ustanovení se jednak volební systém vychyluje opačným směrem k většinovému systému, jednak se vytváří kromě zákonem stanovené uzavírací klauzule "přirozená" uzavírací klauzule, která bude činit v rámci kraje pro kandidující subjekt minimálně přes 10 % platných hlasů potřebných k získání mandátu. Navrhovatel pochybuje, že takovéto zkreslení proporcionality je přiměřené a odůvodněné ve vztahu ke stanovenému cíli, tj. vytvoření stabilní vlády.
K ustanovení § 50 odst. 1, 2 a 3 se v návrhu uvádí, že je jím upraven způsob přepočtu získaných hlasů na mandáty a že zvolená metoda je modifikací klasického d Hondtova systému volebního dělitele, od něhož se liší počátečním dělitelem, místo čísla 1 číslem 1,42. Tím dochází k deformaci systému, který ještě výrazněji zvýhodní silnější politické subjekty, nyní již beztak do určité míry zvýhodňované. Absence jakéhokoliv zdůvodnění pro zavedení dělitele v hodnotě 1,42 zpochybňuje přiměřenost zásahu do proporcionality volebního systému.
Podle navrhovatele tyto zásadní změny základních znaků volebního systému ve své komplexnosti překračují únosné meze, v nichž se lze ještě odchýlit od zásad systému poměrného zastoupení, aniž by ztratil svůj ústavní charakter. K závěru o deformaci proporcionality volebního systému vede navrhovatele i judikatura Ústavního soudu ve věcech volebního zákona. V souvislosti s přezkoumáním ústavnosti pětiprocentní uzavírací klauzule (nález č. 88/1997 Sb.) a požadavku 3 % hranice získaných hlasů pro poskytnutí příspěvku na úhradu volebních nákladů (nález č. 243/1999 Sb.) Ústavní soud dospěl k významným právním závěrům a hodnocením ohledně vyváženosti principu přirozené diferenciace, který je vlastní poměrnému systému, a principu účelné integrace, který má být součástí tohoto systému pouze v omezené míře nezbytné k zajištění funkčnosti voleného orgánu. Navrhovatel je přesvědčen, že citovanými ustanoveními jednostranně zvýhodňujícími silné politické subjekty, byla vyváženost těchto principů v rámci volebního systému hrubě narušena. Protože na ustanovení věty první § 27 volebního zákona bezprostředně navazují příloha č. 1, obsahující seznam volebních krajů pro volby do Poslanecké sněmovny s uvedením jejich sídla, a příloha č. 2, v níž jsou stanoveny maximální počty kandidátů na kandidátních listinách, je navrženo i jejich zrušení.
K ustanovení § 48 odst. 4 volebního zákona, kterým se stanoví nejméně 4 mandáty ve volebním kraji bez ohledu na počet zúčastněných voličů v daném kraji, navrhovatel uvádí, že při minimální účasti voličů bude mít volič v takovém kraji "silnější" hlas, než voliči v ostatních krajích, kde počet volených poslanců bude vypočten podle § 48 odst. 1 až 3 volebního zákona s použitím republikového mandátového čísla, což je v rozporu s principem rovnosti volebního práva podle článku 18 odst. 1 Ústavy ČR, který vyžaduje nejen to, aby každý volič disponoval stejným počtem hlasů, ale také, aby každý hlas měl stejnou váhu, tj. aby na jeden mandát připadal přibližně stejný počet hlasů.
V důsledku ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c), d) volebního zákona podle navrhovatele dochází ke značnému zvýšení uzavírací klauzule zavedením jejího sčítacího modelu podle počtu členů koalice. To může vést k odrazování silnějších politických stran od sdružování se slabšími koaličními partnery v obavě, že takto zvýšenou hranici pro vstup do Parlamentu společně nepřekročí. Další efekt změny může odradit voliče od volby koalice, zejména pokud se ustaví početnější. Nové opatření pro vstup koaličních volebních subjektů do Poslanecké sněmovny tak podle navrhovatele ústavně nepřípustným způsobem omezuje volnou soutěž politických stran zakotvenou v čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny.
II. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR ve svém vyjádření ze dne 22. 8. 2000, podepsaném předsedou sněmovny prof. Ing. Václavem Klausem, CSc., uvedla, že nová zákonná úprava počtu volebních krajů odpovídá zásadě poměrného zastoupení, neboť mandáty se i podle nové úpravy rozdělují na základě kandidátních listin politických stran, politických hnutí nebo jejich koalic podle počtu získaných hlasů. Ústava ponechává zákonodárci poměrně široké zmocnění k tomu, aby ve volebním zákoně určil jak počet a velikost volebních obvodů, tak i volební techniku, pomocí níž se odevzdané hlasy převádějí do mandátů. Tak judikoval i Ústavní soud v nálezu č. 88/1997 Sb., když uvedl, že zabudování určitých integračních stimulů do volebního mechanismu je přípustné tam, kde pro to existují závažné důvody. Volební zákon proto může limitovat zásadu poměrného zastoupení i takzvanými uzavíracími klauzulemi, které mají zabránit tomu, aby v Poslanecké sněmovně existoval příliš velký počet politických stran s velmi nízkým počtem mandátů. Dosavadní způsob převodu hlasů v mandáty činnost Poslanecké sněmovny značně ztěžuje a po několik let výrazně komplikuje vytvoření stabilní většinové vlády. Zvýšení počtu volebních krajů je modifikací dosavadního systému, která však nepřekračuje hranici mezi poměrným a většinovým systémem, je v souladu s čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR, a tím, že posiluje vztah mezi voličem a poslancem, je rovněž v souladu s požadavkem, aby zvolení poslanci co nejvěrněji zobrazovali a vyjadřovali vůli svých voličů. Tyto argumenty se týkají i příloh č. 1 a 2 k volebnímu zákonu.
K argumentaci týkající se způsobu přepočtu získaných hlasů na mandáty za použití dělitele v hodnotě 1,42 namísto čísla 1 Poslanecká sněmovna uvedla, že proporcionalita volebního systému nikdy a nikde není a nemůže být definována velikostí tohoto dělitele.
K návrhu na zrušení ustanovení § 48 odst. 4 volebního zákona z důvodu rozporu s principem rovnosti volebního práva se ve vyjádření uvádí, že při 35 volebních krajích připadne na jeden volební kraj přibližně 6 mandátů, čímž dojde ke srovnání mezi jednotlivými volebními kraji, neboť budou disponovat přibližně stejným počtem voličů a mandátů. Citované ustanovení je výjimečným opatřením, pojistkou, pro případ, že by některému volebnímu kraji připadly méně než 4 mandáty. Na volební systém jako celek, jakož i na celkové výsledky voleb do Poslanecké sněmovny, takováto výjimka nemůže mít podstatný vliv. Poslanecká sněmovna je přesvědčena, že princip rovnosti volebního práva posuzovaný z hlediska účasti voličů ve volbách a z hlediska výsledků voleb je zachován, neboť při sčítání platí všechny hlasy všech voličů stejně. Pokud však jde o rovnost v nároku být identickým způsobem zastoupen při rozdělování mandátů, jisté omezení je nevyhnutelné, protože by vznikala politická reprezentace rozštěpená do většího počtu příliš malých skupin, což by ve svém důsledku mohlo značně ztížit nebo zcela znemožnit výkon parlamentního systému vyjadřujícího vůli většiny voličů. Rovnost volebního práva nelze ztotožňovat s rovností váhy jednotlivých hlasů. Poslanecká sněmovna poukázala na to, že ani podle dosavadní úpravy se nepřihlíželo k hlasům odevzdaným pro ty politické subjekty, které nedosáhly 5 % hranice pro vstup do Poslanecké sněmovny, a na výsledcích voleb v roce 1992, kdy 42 % hlasů znamenalo 105, tedy 52,5 %, mandátů, demonstrovala, že ani za dosavadní úpravy neexistovala identita počtu hlasů a mandátů.
K uzavírací klauzuli pro koalice politických stran a politických hnutí ke vstupu do Poslanecké sněmovny se ve vyjádření uvádí, že kritizované ustanovení nenarušuje svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti ani volnou soutěž politických stran. Strany a hnutí mohou vznikat naprosto svobodně, mohou následně vstupovat do politické soutěže a jsou svobodné i v uzavírání volebních koalic. Není však opodstatněné, aby bylo uzavření koalice zvýhodněním vůči stranám a hnutím, kandidujícím samostatně. Argument navrhovatele, že uzavřením koalice dochází k vyslání signálu voličům, že koaliční partneři mají potenciál dohodnout se na společném postupu při plnění jednotlivých úkolů nově ustanovené sněmovny, není přesvědčivý, neboť podobný signál může vyslat např. i dohoda o povolební spolupráci. To však není v žádném případě důvod pro zvýhodnění. Podstatné je, aby podmínky byly předem známy a aby platily pro všechny stejně. Je pak pouze na voličích, jak posoudí šance voleného subjektu. Poslanecká sněmovna uvádí, že přijala úpravu v ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c), d) vědomě ve snaze posilovat stabilitu politického systému. Předchozí zákonná úprava znala stejnou proceduru, která se od současné lišila jen tím, že pro vstup do Poslanecké sněmovny stanovila nižší hranice získaných platných hlasů. Jestliže k předchozí úpravě nebyly principiální námitky, není důvod je mít ani nyní. Samotné zvýšení procentních hranic pro vstup koalic do Poslanecké sněmovny sněmovna nepovažuje za ústavně nepřípustné ubírání smyslu a významu jednomu z legitimních prostředků volné soutěže politických stran, jak tvrdí navrhovatel, naopak zastává názor, že stanovení jasných a v principu stejných pravidel pro všechny subjekty zúčastněné ve volbách přispívá k zajištění rovného postavení těchto subjektů v jejich soutěži o získání mandátů.
Závěrem se ve vyjádření uvádí, že s návrhem zákona č. 204/2000 Sb., kterým byl novelizován volební zákon, Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas dne 26. 5. 2000 a Senát jej schválil dne 23. 6. 2000. Prezident republiky využil svého práva podle čl. 50 odst. 1 Ústavy ČR a dne 26. 6. 2000 vrátil zákon Poslanecké sněmovně. Poslanecká sněmovna svým usnesením ze dne 10. 7 2000 setrvala na zákonu nadpoloviční většinou všech poslanců. Usnesení o této proceduře bylo uveřejněno ve Sbírce zákonů pod č. 205/2000 Sb., zákon sám byl vyhlášen dne 14. 7. 2000 pod č. 204/2000 Sb. Poslanecká sněmovna vyjádřila přesvědčení, že při projednávání zákona jednala ve shodě s platnou právní procedurou s tím, že přijatý zákon není v rozporu s Ústavou ČR ani s Listinou základních práv a svobod.
K návrhu se dále vyjádřil Senát Parlamentu České republiky, který ve svém vyjádření ze dne 10. 8. 2000, podepsaném předsedkyní PhDr. Libuší Benešovou uvedl, že při projednávání návrhu novely volebního zákona byla v obsáhlé rozpravě diskutována i napadená ustanovení. Námitky vznesené proti přijetí novely, opřené zejména o čl. 5 a čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR, byly argumentačně v podstatě obdobné, jak je uvedl ve svém návrhu prezident republiky. Argumenty podporující přijetí novely volebního zákona vycházely naopak z názoru, že navrhované změny jsou přípustnou modifikací systému poměrného zastoupení, které nepřekračují meze ústavnosti dané čl. 18 Ústavy ČR a ve svých důsledcích si kladou zcela legitimní cíl - zvýšit pravděpodobnost vytvoření stabilní většinové vlády. Bylo zdůrazněno, že navrhované změny sice vedou k posílení větších politických stran, na druhé straně však nikterak neomezují právo menších politických stran zúčastnit se voleb a získat podle jejich výsledků zastoupení v Poslanecké sněmovně, což znamená, že princip volné soutěže politických stran garantovaný v čl. 5 Ústavy ČR zůstává zachován. Při svém rozhodování se Senát přiklonil k argumentům podporujícím přijetí navrhovaných změn a návrh novely volebního zákona dne 23. 6. 2000 schválil ve znění postoupeném mu Poslaneckou sněmovnou, když z přítomných 79 senátorů pro návrh hlasovalo 40 a 38 bylo proti.
K návrhu se na výzvu Ústavního soudu vyjádřilo Ministerstvo vnitra , které ve svém vyjádření ze dne 9. 8. 2000, podepsaném JUDr. V. H., ředitelem odboru všeobecné správy, uvedlo, že d Hondtova metoda je bez jakýchkoliv pochyb tradičně řazena mezi metody systému poměrného zastoupení, a její uplatnění v zákoně tedy nemůže být v rozporu s Ústavou stanovící pro volby do Poslanecké sněmovny zásadu poměrného zastoupení. Proto nemůže být v rozporu s Ústavou ani nová úprava počtu volebních krajů, protože rozdělování mandátů bude probíhat podle principu poměrného zastoupení, ani zavedení počátečního dělitele 1,42, protože se jedná pouze o modifikaci d Hondtovy metody, plně však v rámci systému poměrného zastoupení. Ministerstvo vnitra je toho názoru, že přijatý zákon není v rozporu s principem volné soutěže politických stran, neodporuje čl. 22 Listiny a tím, že napadená ustanovení nabudou účinnosti až 1. ledna 2002, mají všechny subjekty možnost v dostatečném časovém předstihu zvolit vhodné prostředky a metody k dosažení vytčeného cíle.
III. Dne 1. 9. 2000 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 33 senátorů Senátu Parlamentu ČR, zastoupených JUDr. K. Š., na zrušení ustanovení § 27 věty první, § 48 odst. 4, § 50 odst. 1, 2, 3 a příloh č. 1 a 2 volebního zákona pro rozpor s principy vyplývajícími z s čl. 1, čl. 2, čl. 5, čl. 6, čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR, dále z čl. 21 odst 1 a 2 a čl. 22 Listiny, čl. 25 odst. 1 písm. b) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt") a z Všeobecné deklarace lidských práv (dále jen "Deklarace"), na zrušení ustanovení § 31 odst. 4, pro rozpor s čl. 5 a čl. 6 Ústavy, čl. 3 odst. 2, čl. 4 a čl. 22 Listiny, čl. 2, čl. 25 a čl. 26 Paktu a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c), d), pro rozpor s čl. 5 a čl. 6 Ústavy ČR a čl. 20, 21 a 22 Listiny, a ustanovení § 85 věty třetí pro rozpor s čl. 5 Ústavy ČR, čl. 22 Listiny a nálezem Ústavního soudu č. 246/1999 Sb.
V návrhu se uvádí, že novelou volebního zákona dochází k zásadní revizi volebního práva v České republice, neboť se podstatně mění organizace voleb, způsob výkonu volebního práva a především jednotlivé složky volebního systému, a to tak, aby bylo vyhověno politické objednávce dvou politických stran, majících v Parlamentu těsnou nadpoloviční většinu, což by snad za určitých okolností mohlo být akceptovatelné, pokud by se takový postup nedotýkal Ústavou definovaných principů voleb, politického systému a neomezoval subjektivní volební právo. Pojem poměrného zastoupení je obecně chápán tak, že volby poměrně přesně přenesou do Parlamentu takové politické rozdělení, jaké odpovídá tomu, jak voliči volili, přičemž výsledkem takovýchto voleb je obvykle parlament s několika politickými stranami a koaliční vláda. Skupina senátorů je však toho názoru, že volební zákon z hlediska svého faktického naplnění tomuto principu neodpovídá. Volební formule, zejména vysoký první dělitel, v kombinaci s velkým počtem volebních krajů s malým počtem mandátů způsobí disproporční výsledky voleb srovnatelné s jednokolovým většinovým volebním systémem, což je nejen v rozporu s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny, ale ve svém důsledku i nepřímou změnou Ústavy postupem neodpovídajícím stanovenému režimu změny Ústavy, jakož i narušením principu dvoukomorovosti Parlamentu, neboť pro Poslaneckou sněmovnu je stanovena volba podle zásad poměrného zastoupení a pro Senát podle zásad většinového systému.
Navrhovatelé uvádějí, že při posuzování ústavnosti volebních předpisů, zejména ve vztahu k čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, je nutno vycházet ze dvou rozporných aspektů volební soutěže politických stran. Prvním z nich je požadavek svobodné volební konkurence politických stran za rovných podmínek poskytujících politickým stranám rovnou šanci ve volební soutěži a vedoucí k takové skladbě voleného sboru, jež odpovídá nejlépe skutečné diferenciaci politické vůle voličů. Druhým požadavkem je schopnost zákonodárného sboru přijímat rozhodnutí na základě formace politické většiny, tj. být zákonodárným orgánem nejen nominálním, ale i funkčním. Pokud tedy lze některé integrační zásahy zákonodárce považovat za ústavně legitimní, musí se uskutečňovat v míře nezbytně nutné pro formaci politické vůle lidu potřebné pro přijímání rozhodnutí ve voleném sboru a pokud tyto úpravy ve svém celku příliš nenarušují skutečný obraz politické vůle voličů vyjádřený jejich hlasováním, neboť v konfrontaci obou těchto požadavků požívá vyšší ústavní ochrany právě princip volné, resp. svobodné, soutěže politických stran. Navrhovatelé upozornili na to, že Ústavní soud se zabýval integračními stimuly ve třech případech. V nálezu publikovaném pod č. 88/1997 Sb. v souvislosti s posouzením pětiprocentní omezovací klauzule při rozdělování mandátů Ústavní soud shledal, že jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů je přípustné, jde-li o minimální zásah umožňující vznik sněmovny schopné plnit své ústavní funkce. V nálezu č. 161/1996 Sb. Ústavní soud zamítl návrh na zrušení volebních kaucí, takže tento integrační stimul zůstal (s výhradami) v platnosti. V nálezu č. 243/1999 Sb. Ústavní soud rozhodl, že vazba příspěvku na úhradu volebních nákladů na získání nejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny svým rozsahem a zejména také s přihlédnutím k dalším omezením, jimiž jsou postihovány politické strany, které získaly méně než pět, resp. tři, procent hlasů, přesahuje nezbytnou míru potřebnou ke zjištění vážnosti volebních úmyslů stran a zasahuje do rovnosti šancí politických stran ve volební soutěži. Navrhovatelé poukázali na to, že pokud Ústavní soud ve shora citovaném případě shledal pětiprocentní omezovací klauzuli jako ústavně konformní, činil tak v době, kdy volební zákon nevytvářel vysokou přirozenou omezovací klauzuli. V odůvodnění nálezu bylo uvedeno, že zvyšování hranice omezovací klauzule nesmí ohrozit demokratickou substanci voleb a vždy je třeba poměřovat, zda toto omezení rovnosti volebního práva je minimálním opatřením nutným k tomu, aby se ve sněmovně mohla zformovat většina, potřebná pro přijímání rozhodnutí a pro vznik vlády. V důsledku nové úpravy v ustanovení § 27 věty první, Přílohy č. 1 a 2 a v ustanovení § 50 volebního zákona bude přirozená uzavírací klauzule činit v rámci kraje pro kandidující subjekt min. přes 10 % platných hlasů potřebných k získání mandátů a dle některých propočtů ve čtyřmandátových volebních obvodech podle ustanovení § 48 odst. 4 volebního zákona až 17,6 %. Takovéto jednostranné zvýhodnění silných politických subjektů navrhovatelé shledávají jako neodůvodnitelné narušení základních principů politického systému, a to zejména principu volné soutěže politických stran (čl. 5 Ústavy ČR), principu svobodné soutěže politických sil (čl. 22 Listiny), principu nepřípustnosti změny podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR), principu ochrany menšiny (čl. 6 Ústavy ČR), principu vlády na čas (čl. 21 odst. 2 Listiny), principu zákazu libovůle zákonodárce při volbě prostředků regulace chování subjektů práva a při jejich klasifikaci a zákazu nadměrného či nadbytečného použití jinak racionálně, a nikoli svévolně zvolených nástrojů regulace (dovoditelné interpretací z čl. 1 a čl. 2 Ústavy ČR). Počet volebních obvodů, počet mandátů v jednotlivých obvodech a deformující volební formule, jsou ve svém souhrnu jednoznačně i narušením subjektivního volebního práva každého občana, neboť mu brání ve svobodné volbě (čl. 21 odst. 1 Listiny) za podmínek volné soutěže politických sil, způsobují mu neodůvodněná omezení (Deklarace a Pakt) a brání mu účastnit se řádně prováděných voleb [čl. 25 odst. 1 písm. b) Paktu].
K návrhu na zrušení ustanovení § 31 odst. 4 volebního zákona se v návrhu uvádí, že problematikou volebních kaucí se Ústavní soud, byť v jiném kontextu, již zabýval v nálezu č. 161/1996 Sb., návrh byl zamítnut, neboť nezískal souhlas kvalifikované většiny soudců Ústavního soudu. Navrhovatelé mají za to, že vzhledem ke změně okolností (jiný text zákona, existence dalších omezení, tehdejší rozhodování těsně před volbami a nerozlišování kaucí pro Poslaneckou sněmovnu a pro Senát), jakož i ke změně politické situace, se nejedná o věc již jednou rozhodnutou a je možno ji podrobit opětovnému přezkoumání. Podle napadeného ustanovení mají i malé strany povinnost složit pro umožnění své volební účasti ve všech volebních krajích celkem částku 1 400 000,-- Kč s rizikem, že ji ztratí, nezískají-li ve volbách nejméně pět procent hlasů. Podle navrhovatelů při politickém střetávání přirozeně existují nerovnosti a nepopiratelný vliv na tuto soutěž má i finanční situace jednotlivých politických stran a jejich přívrženců, přičemž právo nemůže tyto nerovnosti vždy kompenzovat. Zákonodárce však nesmí takové existující rozdíly dále neodůvodněně a neúčelně zvyšovat. Zásada rovnosti (čl. 4 Listiny) se vztahuje již na předpolí tvorby politické vůle. V této souvislosti navrhovatelé poukázali na závěr německého Spolkového ústavního soudu, podle kterého k porušení rovnosti vždy dochází, "když se nedá nalézt rozumný, z povahy věci plynoucí nebo jinak věcně objasnitelný, důvod pro zákonné rozlišení při rovném zacházení" a nepřipouští se "bez naléhavého důvodu úprava, která by ještě existující faktickou nerovnost šancí soutěžících stran prohlubovala", a dále na odlišná stanoviska některých soudců Ústavního soudu publikovaná spolu s nálezem č. 161/1996 Sb. Na základě výše uvedeného mají navrhovatelé za to, že ustanovení § 31 odst. 4 volebního zákona je v rozporu s čl. 5 a čl. 6 Ústavy ČR, čl. 3 odst. 2, čl. 4 a čl. 22 Listiny, čl. 2, čl. 25, čl. 26 Paktu a čl. 14 Úmluvy.
K uzavírací klauzuli v případě předvolebních koalic, zavedené ustanovením § 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c), d) volebního zákona se v návrhu uvádí, že v součtu s ostatními tzv. integračními stimuly vede k výrazné deformaci volebního výsledku ve prospěch silných a etablovaných stran. Podle navrhovatelů by v souladu s principem rovnosti každá volební kandidátka měla mít stejné postavení, ať již prezentuje jednu velkou politickou stranu nebo politickou stranu spolu s nezávislými kandidáty nebo několik politických stran. Podle nálezu Ústavního soudu ve věci pětiprocentní omezovací klauzule se podmiňuje její existence a výše závažnými důvody. Podle zásady minimalizace státního zásahu v poměru ke stanovenému cíli je třeba vždy poměřovat, zda omezení rovnosti volebního práva je minimálním opatřením nezbytným pro zajištění míry integrace politické reprezentace, jež je nutná k tomu, aby složení zákonodárného sboru umožnilo formaci většiny potřebné pro přijetí rozhodnutí a pro vznik vlády opřené o parlamentní důvěru. Navrhovatelé upozorňují na to, že podle dosavadních zkušeností je patrné, že existující čtyřkoalice politických stran je způsobilá politicky působit ve smyslu spíše integrujícím než ve smyslu roztříštění praktického politického působení. Návrh na zrušení citovaného ustanovení je odůvodněn rozporem s čl. 5 a čl. 6 Ústavy ČR a čl. 20, čl. 21 a čl. 22 Listiny.
O napadeném ustanovení § 85 věty třetí volebního zákona, podle kterého bude ze státního rozpočtu uhrazeno 30,-- Kč za každý odevzdaný hlas tomu subjektu, který ve volbách získal nejméně 2 procenta z celkového počtu platných hlasů, navrhovatelé tvrdí, že je v rozporu s čl. 5 a čl. 22 Listiny a nálezem Ústavního soudu č. 243/1999 Sb. Podle navrhovatelů smyslem volebního příspěvku nesmí být omezení volnosti volební soutěže, ale zajištění její vážnosti. Např. Spolkový ústavní soud SRN výslovně konstatoval, že podíl 0,5 % hlasů jako důkaz vážnosti snah ve volebním boji postačí a činí zbytečným ověřování podle jiných kritérií. Ústavní soud ČR v citovaném nálezu ponechal úvaze Parlamentu, zda vůbec má být stanovena nějaká hranice jako důkaz vážnosti volebních úmyslů stran, a tím i podmínka pro výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů, přičemž doporučil, že by taková hranice měla činit 1 % získaných hlasů. Tato hranice respektována nebyla, což diskriminuje malé a chudší politické strany a nabývá na závažnosti zejména v kontextu dalších opatření, jako jsou volební kauce či nově uvažovaná úprava financování politických stran.
IV. Senát Parlamentu ČR ve svém vyjádření ze dne 14. 11. 2000, podepsaném předsedkyní PhDr. Libuší Benešovou, k návrhu skupiny senátorů v té části, ve které nebyl Ústavním soudem pro nepřípustnost odmítnut, uvedl, že novela volebního zákona, obsahující i napadená ustanovení § 31 odst. 4 a § 85, byla projednána na 20. schůzi Senátu dne 23. 6. 2000, kdy v rozpravě zazněla řada argumentů pro i proti přijetí novely. Námitky proti přijetí novely vycházely z názoru, že navrhovaná právní úprava nepřípustným způsobem posiluje většinotvorné prvky ve volebním systému poměrného zastoupení předepsaném Ústavou pro volby do Poslanecké sněmovny a že v rozporu s čl. 5 Ústavy ČR omezuje volnou soutěž politických stran jednoznačným zvýhodňováním velkých politických stran. V souvislosti s financováním politických stran byl zmíněn i příspěvek na úhradu volebních nákladů podle § 85 volebního zákona, který fakticky finančně zvýhodňuje velké politické strany a neúměrně snižuje možnost mimoparlamentních politických stran prosadit se ve volbách. Při svém rozhodování se Senát přiklonil k argumentům podporujícím přijetí novely volebního zákona, podle kterých žádná z navrhovaných změn nevybočuje z rámce ústavnosti, neboť i když ve svém důsledku posilují postavení větších politických stran, nikterak neomezují právo menších politických stran zúčastnit se voleb a získat podle jejich výsledků zastoupení v Poslanecké sněmovně.
Ve vyjádření Poslanecké sněmovny ze dne 15. 11. 2000, podepsaném předsedou prof. Ing. Václavem Klausem, CSc., se k návrhu skupiny senátorů v té části, která nebyla odmítnuta, uvádí, že o povinnosti složit volební kauci pro volby do Poslanecké sněmovny a do Senátu Ústavní soud již rozhodoval. Argument navrhovatelů, že to bylo v jiném kontextu, Poslanecká sněmovna nesdílí, neboť základní námitka, omezení soutěže politických stran ve volbách, byla totožná se současnou argumentací, přičemž nová právní úprava se od předchozí v zásadě neliší. Nezpřísňuje podmínky, naopak celkovou výši volebních kaucí ve všech krajích oproti předchozí úpravě snižuje o 200 tisíc Kč. Podle Poslanecké sněmovny je zachování volebních kaucí ve veřejném zájmu. Je-li volební subjekt řádně zaregistrován, stává se svého druhu veřejnou institucí s nárokem na péči státu (tisk volebních lístků, zpracování volebních výsledků, přístup do veřejných médií a k veřejným informačním prostředkům v obcích, ochrana práv kandidátů). Nárok na tuto péči je rovný, paritní a nesouvisí s voličskou podporou, členskou základnou či majetkovými poměry volebního subjektu, takže menší subjekty získávají nárok stejný, jako ty největší, což může bez jakéhokoli regulativu vést k většímu rozšiřování politického spektra, než jak plyne z přirozené názorové a zájmové struktury veřejnosti. Složení volební kauce tak napomáhá k ustálení standardního modelu struktury politických sil v ČR, neboť může zamezit účasti politických stran s minimální reprezentativností a přispět ke zvýraznění fungování politických subjektů jako reprezentantů reálných politických proudů. Co se týče reprezentativnosti, ta musí korelovat s přiměřenou mírou stability a zároveň pružnosti a akceschopnosti politického systému. Nová právní úprava se nijak nedotýká principu rovného a přímého hlasovacího práva zajišťujícího základní "nepodkročitelnou" míru reprezentativnosti. Na vhodnost poměru kombinace těchto složek lze mít různé názory, polemika o nich se však netýká ústavnosti. Přiměřený zřetel k jiným funkcím institutu voleb, než je reprezentativnost, nelze proto považovat za omezení politické soutěže. Jediným kritériem zůstává míra podpory voličů, žádná kategorie subjektů není dopředu zvýhodněna či znevýhodněna. Vzhledem k tomu, že návrh skupiny poslanců na zrušení volebních kaucí Ústavní soud zamítl nálezem č. 161/1996 Sb. ze stejných důvodů, které nyní uvádí navrhovatelé, je jejich návrh nepřípustný podle ustanovení § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
K návrhu na zrušení ustanovení § 85 věty třetí volebního zákona pro rozpor s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny se v návrhu uvádí, že toto ustanovení vyjadřuje vztah mezi požadavkem na volnou a rovnou soutěž politických stran vedoucí k takové skladbě zákonodárného sboru, která věrně odpovídá vůli voličů, a požadavkem na standardní strukturu politických stran, umožňující vznik funkční politické většiny v zákonodárném sboru. Tento integrační stimul napomáhá k diferenciaci politických sil a počtu politických stran v zákonodárném sboru, a tím k zajištění funkčnosti a akceschopnosti parlamentního systému. Je třeba vzít v úvahu i skutečnost, že zrušením celé věty třetí § 85 (a nikoliv pouze slov týkajících se dvouprocentní hranice získaných hlasů) by byly postiženy všechny politické subjekty bez rozdílu, neboť příspěvek na úhradu volebních nákladů by nebylo možné vyplácet. Tím by však pozbyl smyslu i celý § 85. Závěrem svého vyjádření Poslanecká sněmovna uvedla, že při svém rozhodování o novém znění tohoto ustanovení přihlédla k nálezu Ústavního soudu č. 243/1999 Sb., ve kterém Ústavní soud doporučil hranici kolem 1 % získaných hlasů pro výplatu volebního příspěvku, jakož i ke shora zmíněným požadavkům na zajištění funkčního a akceschopného parlamentního systému a požadavku na zajištění vážnosti volebních úmyslů politických stran, a z těchto důvodů se domnívá, že napadené ustanovení je třeba zachovat.
V. Ústavní soud podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, přezkoumal, zda zákon č. 204/2000 Sb., kterým byl změněn volební zákon, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, jímž byl mimo jiné novelizován volební zákon v napadených ustanoveních, byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Z vyjádření obou komor Parlamentu, z těsnopiseckých zpráv o 25. schůzi Poslanecké sněmovny, 3. volební období, konané dne 26. 5. 2000, a 20. schůzi Senátu, 2. funkční období, konané dne 23. 6. 2000, je zřejmé, že zákon č. 204/2000 Sb. navrhla vláda České republiky. Zákon byl přijat Poslaneckou sněmovnou dne 26. 5. 2000, když z přítomných 163 poslanců pro návrh hlasovalo 117, proti bylo 45. Dne 23. 6. 2000 pro návrh ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou hlasovalo z přítomných 79 senátorů 40, proti bylo 38. Prezident republiky využil svého práva daného ho mu Ústavou ČR v čl. 50 odst. 1 a dne 26. 6. 2000 vrátil zákon Poslanecké sněmovně s uvedením svých výhrad. Pro setrvání na zákonu hlasovalo na 26. schůzi dne 10. 7. 2000 ze 129 přítomných poslanců 124, 4 byli proti. Usnesení o setrvání na zákonu bylo uveřejněno ve Sbírce zákonů pod č. 205/2000 Sb., zákon byl vyhlášen pod č. 204/2000 Sb. v částce 63, rozeslané dne 14. 7. 2000.
Ústavní soud konstatuje, že zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou ČR stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
VI. Protože návrh prezidenta republiky předcházel návrhu skupiny senátorů, Ústavní soud návrh senátorů v té části, která se shodovala s návrhem prezidenta republiky, usnesením ze dne 19. 9. 2000, čj.Pl. ÚS 42/2000-39, ve znění opravného usnesení ze dne 23. 10. 2000, čj.Pl. ÚS 42/2000-47, podle ustanovení § 43 odst. 2 písm. b) a ustanovení § 43 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., odmítl z důvodu překážky věci zahájené s tím, že skupina senátorů má právo účastnit se řízení o dříve podaném návrhu jako vedlejší účastník (§ 35 odst. 2 věta druhá za středníkem zákona o Ústavním soudu). Návrh v jeho zbytku, tj. týkající se ustanovení § 31 odst. 4 a § 85 věty třetí volebního zákona, Ústavní soud usnesením ze dne 19. 9. 2000, čj.Pl. ÚS 42/2000-34, v zájmu hospodárnosti řízení podle ustanovení § 63 zákona o Ústavním soudu a podle ustanovení § 112 občanského soudního řádu spojil ke společnému projednání a rozhodnutí.
VII. 1) Ustanovení § 27 věta první, ustanovení § 48 odst. 4, ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d), ustanovení § 50 odst. 1, 2, 3 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů
§ 27 věta první:
Pro volby do Poslanecké sněmovny se na území České republiky vytváří 35 volebních krajů, volební kraje jsou stanoveny v příloze č. 1 k tomuto zákonu.
§ 48 odst. 4:
Nejnižší počet mandátů ve volebním kraji je 4. Připadnou-li volebnímu kraji méně než 4 mandáty, přidělí se počet chybějících mandátů postupně z volebních krajů, které vykazují nejmenší zbytky dělení. Při rovnosti zbytků rozhoduje los.
§ 49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d):
§ 49:
odst. 1:
Na podkladě zápisu o výsledku voleb v krajích Český statistický úřad zjistí, kolik platných hlasů celkem bylo odevzdáno pro každou politickou stranu, každé politické hnutí a každou koalici a dále,
písm. b):
které koalice, složené ze 2 politických stran, popř. politických hnutí, získaly méně než 10 procent
písm. c):
které koalice, složené ze 3 politických stran, popř. politických hnutí, získaly méně než 15 procent
písm. d):
které koalice, složené z nejméně 4 a více politických stran, popř. politických hnutí, získaly méně než 20 procent z celkového počtu platných hlasů.
odst. 3:
Zjistí-li Český statistický úřad, že do skrutinia nepostupují alespoň 2 koalice nebo 1 koalice a 1 politická strana nebo politické hnutí, anebo 2 politické strany nebo politické hnutí, sníží
písm. b):
u koalice podle odst. 1 písm. b) hranici 10 procent na hranici 6 procent
písm. c)
u koalice podle odst. 1 písm. c) hranici 15 procent na hranici 8 procent
písm. d):
u koalice podle odst. 1 písm. d) hranici 20 procent na hranici 10 procent.
§ 50 odst. 1, 2, 3:
Odst. 1:
Počet platných hlasů pro každou z politických stran, politických hnutí a koalic, které postoupily do skrutinia, se v rámci každého volebního kraje postupně dělí čísly 1,42; 2; 3 a dále vždy číslem o jednu vyšším. Vypočte se tolik podílů, kolik kandidátů je uvedeno na hlasovacím lístku, nezapočítávají se však kandidáti, kteří se kandidatury po zaregistrování kandidátní listiny vzdali nebo byli odvoláni podle § 36. Hodnoty podílů se vypočítávají a uvádějí na dvě desetinná místa se zaokrouhlením nahoru.
Odst.2: