Všechny podíly vypočtené podle odst. 1 se seřadí sestupně podle velikosti a uvede se seznam tolika podílů, kolik mandátů volebnímu kraji připadlo podle § 48. V případě rovnosti 2 a více podílů v této řadě je pro jeho pořadí rozhodující počet hlasů pro politickou stranu, politické hnutí nebo koalici ve volebním kraji, a je-li i tento shodný, rozhodne o pořadí podílu los. Zároveň s velikostí podílu se uvede i označení politické strany, politického hnutí nebo koalice, která tohoto podílu dosáhla.
Odst. 3:
Za každý podíl obsažený v seznamu podle odstavce 2 se politické straně, politickému hnutí nebo koalici přikáže 1 mandát.
Podle čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR volby do Poslanecké sněmovny se konají tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva, podle zásad poměrného zastoupení. Jak je dále uvedeno v čl. 18 odst. 2 Ústavy ČR, volby do Senátu se konají tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva, podle zásad většinového systému. Z uvedeného tedy plyne, že naše Ústava rozlišuje mezi "poměrným zastoupením" a "většinovým systémem". Jakkoli v čl. 20 Ústavy ČR se stanoví, že další podmínky výkonu volebního práva, organizaci voleb a rozsah soudního přezkumu stanoví zákon, je mimo jakoukoli pochybnost, že se tak může stát jen v mezích a hranicích obou uvedených institutů. Zde pro větší srozumitelnost považuje Ústavní soud za nutné konstatovat, že poměrný a většinový princip představují dva odlišné principy politického zastoupení, usilující nalézt řešení odvěkého problému demokratických systémů plynoucího z napětí mezi pretendovanou vládou všeho lidu a potřebou zabezpečit optimální funkcionování tohoto systému. Zatímco k výhodám většinového zastoupení náleží mimo jiné to, že zabraňuje fragmentaci stran a naopak podporuje jejich koncentraci, vytvoření stabilní vlády, umožňuje voličům přímo rozhodnout, která politická strana by měla tvořit vládu místo toho, aby nechal toto rozhodnutí na koaličních jednáních po volbách, náleží k výhodám poměrného zastoupení mimo jiné to, že umožňuje maximální reprezentaci všech názorů a zájmů v parlamentu, zabraňuje nadměrným politickým většinám, podporuje tvorbu většiny na základě jednání a kompromisu. Tyto účinky jim připisované oba dva základní volební systémy produkují pouze za určitých sociálních a politických podmínek, a proto i při hodnocení uvedených účinků musí být brány v úvahu specifické sociální a politické podmínky existující v různých zemích.
Již v této úvodní části je třeba rovněž zdůraznit, že každý sociální pojem je právě touto svou sociální povahou podroben procesu diferenciace. Tak kupř. náhledy na to, co vůbec lze chápat pod pojmem demokracie, odlišují se v řadě případů v takovém stupni, že jsou zcela divergentní. Ani pojem "poměrné zastoupení" nelze proto spojovat s takovými atributy, jako absolutní určitost, jediná definovatelnost, ale naopak nutno jej chápat a vykládat ve spojitosti s nevyhnutelností procesu stálých změn, s oscilováním na různých dílcích plynulého kontinua, a proto s pouhou možností přibližování se té či oné polaritní pozici. Jestliže posléze uvedenou pouhou možnost aproximace ideálně typickému modelu poměrného zastoupení uvedeme do souvislosti s procesem diferenciace a integrace, potom zdá se být zcela evidentní, co konstatoval Ústavní soud již ve svém nálezu sp. zn.Pl. ÚS 25/96 (č. 88/1997 Sb.), totiž, že jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů je nevyhnutelné, a proto přípustné. Smyslem hlasování je bezesporu diferenciace voličského sboru. Cílem voleb však není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů a pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a politických postojů voličů. Protože je lid též vykonavatelem státní moci - především prostřednictvím Parlamentu ČR - a protože výkon státní moci předpokládá schopnost přijímat rozhodnutí, musí mít volby a volební systém na zřeteli i schopnost taková rozhodnutí na základě vůle většiny přijímat. Konsekventním proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě sněmovny mohla by vzniknout politická reprezentace rozštěpená do většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo úplně znemožnilo. V té fázi volebního procesu, v níž dochází k rozdělování mandátů, se tedy střetá s principem diferenciace princip integrace, neboť z voleb má vzejít taková sněmovna, která svým složením umožňuje vznik politické většiny schopné jak vytvořit vládu, tak i vykonávat zákonodárnou činnost, jež jí dle Ústavy přísluší. Proto je z hlediska principu reprezentativní demokracie přípustné zabudovat do volebního mechanismu samého určité integrační stimuly tam, kde pro to existují závažné důvody, zejména pak za předpokladu, že neomezenou proporcionální soustavou dojde k roztříštění hlasů mezi velký počet politických stran, k bezbřehému "přemnožení" politických stran, a tím k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity parlamentního systému. V tomto faktu tkví přípustnost existence omezovací klauzule, podmiňované však v každém případě pouze závažnými důvody a ve fázi stoupající hranice odůvodnitelné jen zvláště intenzivní závažností. Zvyšování hranice omezovací klauzule nemůže být neomezené, takže např. 10 % klauzuli lze již považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci.
K uvedenému nálezu Ústavní soud v projednávané věci dodává, že je si dobře vědom složitosti sociálního a politického dění, v němž strukturování společnosti je provokováno působením odstředivých, diferenciačních společenských sil, nepředstavujících však v sociálním procesu jeho jedinou konstituantu, ale zaznamenatelných vždy jen v antinomickém postavení vůči všem "dostředivým" integračním projevům. Stejně jako tyto "dostředivé" integrační prvky, staly-li by se jediným faktorem sociálního vývoje, by svým tlakem projevovaným ve směru integrace a kooperace finálně zrušily všechny sociální struktury, a přivedly by tak lidskou společnost ke tvaru nepohyblivého monolitu, také naopak neúměrná dominance "odstředivých", diferenciačních, sil by lidské dění přeměnila v rej jakoukoli komunikaci vylučujících projevů, nezpůsobilých ani k náznaku strukturální skladby. Také v samotném základu strukturálního principu je tedy obsažen polaritně a korelativně fundovaný substrát, zabraňující na jedné straně neúměrné difúzi struktur, na druhé straně však i dosažení již neúměrného stupně integrace. Proces diferenciace může tak plnit svou základní funkci hnací síly a tvůrčího elementu historického vývoje a pokroku jen tehdy, realizuje-li se na půdě kontinua mezi krajními tendencemi, jejichž funkční napětí vylučuje zaujímání extrémních pozic. Také v politické praxi používaný model "poměrného zastoupení" proto může, a také musí, činit celou řadu koncesí principu integrace, tak se však může dít jen na určitém úseku kontinua, kdy ke svému ideálnímu typu zůstává "přivrácen", jinými slovy, kdy projevuje tendence se tomuto typu v jeho zásadních aspektech alespoň přibližovat. Podle názoru Ústavního soudu však v konkrétním případě, tedy v projednávané věci, zvýšení počtu volebních krajů na 35 (§ 27 věta první), stanovení nejnižšího počtu mandátů v kraji na 4 (§ 48 odst. 4) a způsob výpočtu podílů a přikazování mandátu pomocí upravené d Hondtovy formule (§ 50 odst. 1, 2, 3) představuje ve svém úhrnu takovou koncentraci integračních prvků, jež ve svých důsledcích vede již k opuštění kontinua, ještě způsobilého zaznamenávat alespoň "přivrácení" k modelu poměrného zastoupení.
K takovému závěru Ústavní soud přirozeně nemá k dispozici žádný z prostředků exaktního měření a zkoumání, často typických pro přírodní vědy, a je proto, stejně jako u sociálních pojmů a jevů vůbec, odkázán spíše na takové prostředky, jakými jsou komparace, klasifikace, hodnocení apod. I takové prostředky mohou však mít spolehlivou vypovídací schopnost, zejména proto, že v těchto případech nejde o zachycení určitého statického bodu, ale celkové dynamiky, na určitém kontinuu se projevující, tendence. V tomto směru, vycházeje ze zprávy Českého statistického úřadu ze dne 28. 11. 2000, čj. 1694/2000, lze porovnáním výsledků voleb do Poslanecké sněmovny v roce 1998 s výsledky vypočtenými dle novely volebního zákona dovodit, že ve volebních krajích o celkovém počtu 35 by došlo k výraznému zvýšení vstupního prahu umožňujícího získání alespoň 1 mandátu. K nejmenšímu zvýšení této přirozené uzavírací klauzule by došlo ve volebním kraji Liberec (10,49 %), Brno - město (10,78 %), zatímco k jejímu největšímu zvýšení ve volebních krajích Ostrava - město (17,67 %), Ústí nad Labem (18,74 %), Teplice (18,87 %). V průměru, pokud jde o jednotlivé volební kraje, je tak tato přirozená uzavírací klauzule vyjádřena výší 14,69 %. To vše vede Ústavní soud k závěru, že novela volebního zákona v ustanoveních § 27 věty první, § 50 odst. 1, 2, 3, týkajících se počtu volebních krajů a volebního dělitele, stejně jako ustanovení § 48 odst. 4, zavádějící nejnižší počet mandátů ve volebním kraji na 4 - což je v rozporu s principem rovnosti volebního práva zakotveným v čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR - uvádí, pokud jde o poměrné zastoupení, do volebního procesu týkajícího se voleb do Poslanecké sněmovny spíše než prvky poměrného zastoupení prvky, představující ve svém souhrnu již jakýsi hybrid, s takovým hybridem však Ústava ČR nepočítá, neboť rozlišuje pouze poměrné zastoupení a většinový systém. Jestliže v systému poměrného zastoupení se stává irelevantní vůle voličů v rozsahu pohybujícím se v jednotlivých krajích od 10,49 % do 18,87 %, tedy v průměru v rozsahu 14,69 %, potom podle názoru Ústavního soudu tato skutečnost již evidentně vypovídá o zpochybnění vůle samotného suveréna. Rozhodl-li se ústavodárce, pokud jde o volby do Poslanecké sněmovny, pro uplatnění poměrného zastoupení, potom i při respektování integračních stimulů a důrazu kladeném na funkčnost demokratického politického systému třeba současně sledovat nezbytnost reflektování vůle co možná nejvyššího počtu voličů. Jakkoli tedy získané údaje Českého statistického úřadu se v tomto směru jistě v mnohém mohou jevit jako diskutabilní, např. proto, že při volbách v roce 1998 by volič mohl reflektovat účinky odlišné právní úpravy, podle názoru Ústavního soudu navzdory tomto faktu možné diskutability ve své podstatě jsou zcela evidentní výpovědí o existenci již konstatované základní tendence k disfunkční a nepřípustné hypertrofii integračních prvků v systému poměrného zastoupení, evidentní výpovědí nejen proto, že při jakýchkoli volbách nelze přinejmenším obdobné situace vyloučit, ale také z toho důvodu, že integrační tendence jsou výrazně znásobeny i upraveným d Hondtovým systémem, vyjádřeným v daném případě volebním dělitelem 1,42. Určujícím momentem v systému poměrného zastoupení je totiž velikost volebních obvodů, takže jako na jedné straně, čím větší je obvod, tím více se volební výsledek přibližuje principu proporcionality, na straně druhé, čím menší je volební obvod, tím výrazněji se uvedený výsledek tomuto principu již vzdaluje. Navíc je rovněž zcela evidentní, že čl. 18 Ústavy ČR má na mysli právě globální efekt modelů poměrného zastoupení, totiž volbu Poslanecké sněmovny podle zásad poměrného zastoupení jako celku. Pokud by zákonodárce měl na mysli odlišný efekt, musel by čl. 18 Ústavy ČR formulovat nikoli globálně ("volby do Poslanecké sněmovny se konají . podle zásad poměrného zastoupení"), ale musel by tento záměr výslovně stanovit, kupř. jako španělská ústava v čl. 63 formulací, že se volby provádějí v každém (jednotlivém) volebním obvodu podle systému poměrného zastoupení. Tímto způsobem španělská ústava jasně vyjádřila partikularizaci efektu poměrného zastoupení pro účely kombinace proporcionálních a většinových prvků při rozdělování mandátů v jednotlivých obvodech, takové řešení však Ústava ČR neobsahuje.
Jen pro srovnání je třeba navíc konstatovat, že obdobně uvažoval i bavorský Ústavní soud ve svém rozhodnutí ze dne 24. 4. 1992, čj. Vf. 5-V-92, v němž mimo jiné uvedl, že základnímu právu volební rovnosti neodporuje, jestliže je provedeno rozdělení poslaneckých křesel připadajících na volební obvod podle čl. 23 odst. 1 věty druhé LWG a nyní rozdělených do 7 volebních obvodů. Takové ustanovení o rozdělení se ale musí orientovat na vyšší princip co možná nejidentičtější hodnoty úspěchu každého volebního hlasu s cílem přivodit složení Zemského sněmu podle proporcionálního rozdělení míst v celé zemi. Jestliže jsou k dispozici pro rozdělení křesel v rámci volebního obvodu různé přepočítávací metody, musí se zákonodárce rozhodnout pro metodu, která se tomuto cíli co nejvíce přibližuje. Oddělená aplikace d´Hondtovy metody nejvyššího počtu při rozdělování povinného podílu křesel může vést v jednotlivých volebních obvodech k znevýhodněním malých stran po celé zemi a k výsledku, jenž není slučitelný se základním právem volební rovnosti. Rozdělení poslaneckých mandátů musí zrcadlit co možná nejpřesněji poměr sil stran zastoupených v Zemském sněmu podle počtu pro ně odevzdaných hlasů v celé zemi, přičemž u žádné strany by proto neměla vyplynout odchylka větší než 1 křeslo. K uvedenému Ústavní soud v projednávané věci dodává, že volební dělitel začínající podle ustanovení § 50 odst. 1 volebního zákona číslem 1,42 znásobuje tuto odchylku tak, že u jednotlivých stran činí několikanásobek zmíněného jednoho křesla.
Ze všech uvedených důvodů jsou proto v bodě 1 uvedená ustanovení § 27 věty první, § 48 odst. 4, § 50 odst. 1, 2, 3, a na ně navazující přílohy č. 1 a 2 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v rozporu s čl. 1, čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny základních práv a svobod, čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR, jakož i čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR.
Pokud pak však jde o napadené ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d), třeba zdůraznit, že o tvorbě koalicí Ústava ČR neobsahuje žádné výslovné ustanovení, upravuje ji teprve zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR a o změně doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Ústava ČR v čl. 5 zakotvuje princip volné soutěže politických stran, Listina v čl. 22 používá pojem "politických sil". Zákonodárce při stanovení výše uzavírací klauzule pro koalice politických stran, popř. politických hnutí, v podstatě uplatňuje metodu součtu 5 procent připadajících na každou jednotlivou politickou stranu nebo politické hnutí, kterou opouští teprve v případě koalice více než 4 politických stran, popř. politických hnutí, neboť uzavírací klauzule pro 4 a více těchto stran či hnutí činí vždy nejvýše 20 procent z celkového počtu platných hlasů. Podle názoru Ústavního soudu nelze sice vyloučit možnost účelovosti tohoto ustanovení, neboť zákonodárce, pokud vůbec upravuje možnost uzavírat volební koalice, zpravidla by současně měl směřovat i k vytvoření podmínek pro jisté zmírnění hranice 5 % stranám, schopným vstoupit do koalice s jinými - takže v tomto směru se jeví připuštění volebních koalicí v novele volebního zákona bez současného zmírnění podmínek pro jejich účast na rozdělování mandátů jako postrádající funkci -, existence této případné účelovosti zákonodárcova záměru však stěží může vést k závěru o jeho protiústavnosti. Tak kupř. Spolková republika Německo v ustanovení § 27 volebního zákona (Bundeswahlgesetz-BWG ve znění z 20. 4. 1998) nepřipouští možnost tvorby volebních koalicí, neboť strany se voleb mohou zúčastňovat pouze jednotlivě. Také v rakouském volebním zákonu z roku 1992 (Nationalrats Wahlordnung Nr 471/1992) je vyžadováno odlišující označení strany (§ 43), přičemž ze zákona vyplývá, že v praxi se jí rozumí politická strana. Zisk mandátů koalicemi není v tomto zákoně výslovně upraven. Volební koalice nejsou upraveny ani v Maďarské republice a v Nizozemsku, kde kandidátní listiny předkládají politické strany. V Estonsku, kde politické strany využívaly možnost vytvořit koalici pro překonání 5 procent uzavírací klauzule pro další kolo přidělování mandátů a v Parlamentu se okamžitě rozdělily a vytvořily samostatné parlamentní frakce, tato skutečnost vedla k novelizaci zákona o volbách a k zákazu volebních koalic. Naproti tomu kupř. v Polské republice mohou kandidátní listiny předkládat i volební koalice, když neexistuje vůbec omezení pro počet subjektů sdružených v koalici. Uzavírací klauzule činí u volební koalice 8 procent. Ve Slovenské republice byla novelou č. 223/1999 Z. z. zavedena uzavírací klauzule 10 procent pro 4 a více stran.
Uvedený, byť jen stručný, přehled legislativní úpravy volební koalice v jiných státech tedy naznačuje, že tyto státy odlišně reflektují tu či onu stránku účelovosti problému, jinými slovy, že jeho řešení ponechávají na zákonodárci, jenž je přirozeně vázán minimálně výší uzavírací klauzule pro 1 politickou stranu. Vzhledem k nesporné existenci heterogenie těchto účelů, sledovaných jednotlivými politickými silami, lze proto podle názoru Ústavního soudu toto napadené ustanovení stěží považovat za protiústavní.
2) Ustanovení § 31 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů
Politická strana, politické hnutí nebo koalice připojí ke kandidátní listině potvrzení o složení kauce 40 000 Kč. Kauce se skládá ve všech volebních krajích, v nichž politická strana, politické hnutí nebo koalice podává kandidátní listinu, a to na zvláštní účet, který nejpozději 72 dnů přede dnem voleb zřídí u České národní banky okresní úřad v sídle kraje. Okresní úřad v sídle kraje vrátí do 1 měsíce po vyhlášení výsledků voleb politické straně, politickému hnutí nebo koalici složenou kauci, pokud politická strana, politické hnutí nebo koalice postoupila do skrutinia (§ 49). Úroky z kaucí a částky, které se nevracejí, jsou příjmem státního rozpočtu.
Otázkou volebních kaucí se v souvislosti s tehdy platným ustanovením § 35 volebního zákona zabýval Ústavní soud již ve svém zamítavém nálezusp. zn. Pl. ÚS 3/96, publikovaném pod č. 161/1996 Sb. Uvedený nález byl způsobem svého přijetí hraniční, přičemž právě v takových, rozdílnost názorů reflektujících, případech lze považovat za zcela přirozený a z rámce ústavnosti se nijak nevymykající jev, jestliže po uplynutí více než 4,5 roku se věc může jevit v poněkud jiném světle, zejména, došlo-li v tomto časovém období k sociálním změnám, kupř. vyznačujícím se silným tlakem ve směru integračních stimulů. Ústavnímu soudu se v současnosti jeví jako relevantní právě to, co bylo uvedeno v odlišných stanoviscích několika soudců k již konstatovanému nálezu. Jde především o základní názor, že toto ustanovení je v rozporu s Ústavou ČR a Listinou, neboť je povinností státu, aby stranám, které byly zákonným způsobem zaregistrovány, umožnil účast na volbách do Parlamentu a zajistil plnou realizaci čl. 5 Ústavy ČR. Stanovení kaucí zavádí a priori diskriminaci tím, že některým stranám znemožňuje zavedením majetkových (finančních) podmínek, aby se účastnily voleb, které jsou rozhodující a nejsledovanější scénou soutěže politických stran, a prokázaly míru přízně voličů. Podmínky registrace politických subjektů jsou dány zákonem a v době před volbami nelze z právního aspektu konstruovat úvahy o reprezentativnosti stran. Způsobilost strany plnohodnotně se účastnit soutěže politických sil by měla být prověřována jen v rámci registračního procesu podle zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů. Stupeň reprezentativnosti je potom vyjádřen právě volbami a jejich výsledky. Účinné integrační stimuly jsou v systémech poměrného zastoupení založeny na tzv. omezovacích klauzulích, majících tu přednost, že neomezují princip volné soutěže politických stran ve volbách a uplatní se až ve fázi rozdělování mandátů, tedy poté, co byla ukončena volná soutěž a byly zjištěny výsledky hlasování. Volební kauce jsou naproti tomu preventivním a apriorním opatřením, které omezuje "a limine" volnou soutěž, a k tomu ještě finančními pákami, které do voleb nepatří. Smysl a funkce volební kauce mají navíc své specifické odlišnosti v systému poměrného zastoupení, který platí pro volby do Poslanecké sněmovny a jiné v souvislosti s většinovým systém platným pro volby do Senátu. Tyto specifické rysy jsou spjaty s odlišnou charakteristikou obou volebních systémů, z nichž první je založen především na principu výběru a diferenciace a na základním hodnotovém kritériu proporcionality reprezentace politických sil vůči počtu jimi získaných hlasů, zatímco druhý zdůrazňuje význam volební diferenciace jako východisko pro politickou integraci ve prospěch vyjádřené většiny. Vzhledem k tomu zahraniční zkušenosti ze zemí, které uplatňují systém poměrného zastoupení a jež se opírají o pětiprocentní omezovací klausuli, nepodporují zavedení volební kauce ani v náznaku. Jako příklad lze uvést státy, jako jsou Belgie, Dánsko, Německo, Švýcarsko, Švédsko, Norsko, Finsko, Španělsko, Portugalsko a další, které volební kauce neznají. Tato absence volebních kaucí v systémech poměrného zastoupení není žádnou nahodilostí, ale je logickým důsledkem celkové funkce tohoto typu volebního mechanismu v systému reprezentativní demokracie.
Zákonem předepsaná peněžitá částka je navíc v rozporu s obecně chápaným významem, jakož i správně ustáleným pojmem, označována jako kauce, ačkoli v daném případě ve vztahu politická strana - stát očividně o kauci nejde. K podstatným náležitostem kauce totiž náleží především určitý (zpravidla smluvní) právní vztah na straně jedné a dostatečně zřetelně vyjádřená povinnost (závazek) na straně druhé, přičemž na straně zavázaného musí existovat objektivní a reálná možnost závazek ze smluvního (jemu obdobného) právního vztahu plynoucí splnit tak, aby kupř. v oblasti veřejného práva (výkonu veřejné moci) si stát (úřad) "ukládáním kaucí neusnadňoval svůj úkol na vrub občanů". Ani jedné z těchto zásadních podmínek "kauce" uložená napadeným zákonem nevyhovuje. Předně v uvažovaných souvislostech mezi politickou stranou (koalicí) a státem nejde o právní vztah (tím méně smluvní), neboť - posuzováno ústavními aspekty - náleží k prvořadým povinnostem státu, aby při výběru své politické reprezentace vytvořil soutěžícím politickým stranám takové podmínky, aby i jim bylo umožněno dosáhnout ústavně předpokládaného cíle. Naproti tomu - příkazem Ústavy České republiky - je politickým stranám v zásadě uložena jediná povinnost, totiž aby ve svém úsilí o získání podílu na státní moci respektovaly "základní demokratické principy a odmítaly násilí jako prostředek k prosazování svých cílů" (čl. 5 Ústavy ČR). Jinými slovy, je-li politický systém republiky založen (mimo jiné) na volné soutěži politických stran respektujících demokratické uspořádání státu, pak zde již ústavně není jiných překážek, které by mohly (měly) politickým stranám v účasti na volebním soupeření bránit, a to tím spíše, jestliže tyto strany, jak již bylo konstatováno, již prošly filtrem daným zákonem o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (zákon č. 424/1991 Sb.).
Podle názoru Ústavního soudu je proto ustanovení § 31 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb. v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a to s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny.
3) Ustanovení § 85 věta třetí zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů
Politické straně, politickému hnutí nebo koalici, která ve volbách získala nejméně 2 procenta z celkového počtu platných hlasů, bude za každý odevzdaný hlas ze státního rozpočtu uhrazeno 30 Kč. Také v tomto případě se obdobnou věcí zabýval Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 30/98, publikovaném pod č. 243/1999 Sb. Ústavní soud rozhodoval vzhledem k tehdy platnému znění § 85, podle kterého politické straně nebo koalici, která ve volbách získala nejméně tři procenta z celkového počtu platných hlasů, bude za každý odevzdaný hlas ze státního rozpočtu uhrazeno 90,-- Kč. Již jen letmé srovnání dříve platného a novelizovaného znění ukazuje především na to, že došlo k výraznému snížení v této souvislosti poskytovaného státního příspěvku. Ústavní soud je si vědom toho, že o ústavnosti shora uvedeného ustanovení bylo rozhodováno v situaci, kdy ve volebním zákoně byly zakotveny volební kauce, jež v projednávané věci však byly zrušeny. V již citovaném nálezu bylo však vysloveno, co lze považovat za relevantní, že přestože v zemích Evropské unie neexistují volební kauce, je i sama hranice pro poskytnutí příspěvku na úhradu volebních nákladů posuzována kriticky. Tak např. v Německu byla výše 2,5 % získaných hlasů shledána Spolkovým ústavním soudem protiústavní a novou úpravou § 18 zákona o politických stranách byla snížena na 0,5 % pro spolkové a 1 % hlasů pro zemské volby. Spolkový ústavní soud ve svém rozhodnutí (Entscheidungen, sv. 24, s. 300, 339 n.) prohlásil, že zákonodárce sice smí výplatu volebního příspěvku učinit odvislou od získání jistého minimálního počtu hlasů, avšak hranici 2,5 % označil za protiústavní, neboť je v rozporu s principem rovných volebních šancí politických stran. Princip volné soutěže politických stran zahrnuje pojmově povinnost státu respektovat rovnost šancí těchto stran z hlediska právní úpravy podmínek této soutěže a úpravy nároků pro její účastníky, neboť jde v podstatě o aplikaci obecné zásady rovnosti, garantované jak ústavními, tak i mezinárodními, akty. Procentuální omezení pro výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů politických stran nesmí být produktem libovůle nebo vhodnosti posuzované pouze z hlediska zájmů etablovaných stran. I pro Českou republiku proto platí, že zákonodárce musí při úpravách v oblasti tvorby politické vůle respektovat, že mu jsou na tomto poli vytýčeny zvláště úzké meze a že je mu odepřeno každé diferencované zacházení se stranami, jehož podkladem není důvod mimořádné závažnosti. Smyslem volebního příspěvku nesmí být omezení volnosti volební soutěže, ale zajištění její vážnosti. Nejde o nástroj další integrace, ale prostě o zjišťování, zda návrhy a programy předložené k volbě jsou vážně míněny, zda se orientují výhradně na volební úspěch, a nikoli na jiné cíle. Spolkový ústavní soud SRN např. výslovně konstatoval, že podíl 0,5 % hlasů jako důkaz vážnosti snah ve volebním boji postačí a činí zbytečným ověřování podle jiných kritérií. Vzhledem k těmto a dalším okolnostem dospěl Ústavní soud v předchozím nálezu k závěru, že vazba příspěvku na úhradu volebních nákladů na získání nejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR svým rozsahem a zejména také s přihlédnutím k dalším omezením, jimiž jsou postihovány politické strany, které získaly méně než pět, resp. tři, procenta hlasů, přesahuje nezbytnou míru potřebnou ke zjištění vážnosti volebních úmyslů stran a zasahuje do rovnosti šancí politických stran ve volební soutěži. V tomto souhrnu finančních postihů se pro některé z nich stává účast ve volbách nefinancovatelným luxusem. Ústavní soud v závěru podotknul, že je věcí úvahy Parlamentu ČR, zda má být pro volby Poslanecké sněmovny při existenci volebních kaucí ponechána též i určitá hranice, kupř. kolem 1 % získaných hlasů jako důkaz vážnosti volebních úmyslů stran, a tím i podmínka pro výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů.
Vezme-li se tedy v úvahu zejména skutečnost, že napadeným ustanovením byla výše úhrady za každý odevzdaný hlas snížena z 90,-- Kč na 30,-- Kč, má Ústavní soud za to, že ani snížení hranice ze tří procent na dvě procenta nemůže v kontextu všech relevantních okolností nic změnit na oprávněnosti závěru vysloveného v předchozím nálezu Ústavního soudu, totiž že citované ustanovení je (a to i po jeho novelizaci) v rozporu s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny, kterýžto nález zákonodárcem nebyl zjevně respektován.
Ze všech uvedených důvodů proto Ústavní soud ustanovení § 27 věty první, § 48 odst. 4, § 50 odst. 1, 2, 3, příloh č. 1 a 2 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pro jejich rozpor s čl. 1, čl. 5 Ústavy ČR, čl. 22 Listiny, čl. 9 odst. 2 a čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR, ustanovení § 31 odst. 4 citovaného zákona pro jeho rozpor s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny, § 85 věta třetí citovaného zákona pro jeho rozpor s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, zatímco jinak, pokud jde o ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d) citovaného zákona, návrh zamítl. Vzhledem k tomu, že tímto nálezem bylo zrušeno ustanovení § 31 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, týkající se složení volebních kaucí, rozhodl Ústavní soud ve smyslu ustanovení § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, že vyhlášením nálezu ve Sbírce zákonů současně pozbývá platnosti i vyhláška Ministerstva financí ČR č. 268/2000 Sb., kterou se stanoví bližší podmínky způsobu složení a vrácení kauce v souvislosti s konáním voleb do Parlamentu ČR, a to v částech ustanovení týkajících se kaucí pro volby do Poslanecké sněmovny.
Ústavní soud je si vědom toho, že s ohledem na provedené derogace, a také s přihlédnutím k tomu, že některá ustanovení novely měla nabýt účinnosti až od 1. 1. 2002, vzniká situace, která, nemá-li dojít k obtížným interpretačním sporům, vyžaduje aktivní činnost zákonodárců, tedy v duchu nálezu Ústavního soudu provedení takových úprav volebního zákona, které umožní bezproblémové provedení voleb.
Tento nález je vykonatelný dnem jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů.
Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 24. ledna 2001
JUDr. Zdeněk Kessler předseda Ústavního soudu
Odlišné stanovisko soudkyně JUDr. I. J. k výrokové části nálezu
S většinovým stanoviskem vyjádřeným v 1. a 2. odstavci výroku nálezu pléna Ústavního soudu i s jeho odůvodněním souhlasím.
Moje separátní votum směřuje pouze do rozhodnutí o napadeném ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c), d) volebního zákona, ve znění novely, které upravuje tvorbu koalic a podmínky jejich účasti ve volbách, jež většinové stanovisko neshledalo protiústavním.
Odlišné stanovisko odůvodňuji takto:
Úvodem je zapotřebí připomenut vzájemné působení principů diferenciace a integrace ve volebních systémech. Pětiprocentní vstupní práh jako integrační stimul pro politickou stranu ve své podstatě znamená, že i když strana získala tolik hlasů, které by stačily na obsazení jednoho či více mandátů, nezíská mandát žádný, pokud pro ni není odevzdáno v úhrnu 5% všech ve volbách odevzdaných hlasů.
Jde o výsostnou vůli zákonodárce, zda jako přirozený nástroj integrace tvorby politické vůle a průniku programů politických stran připustí i tvorbu koalic, anebo nikoliv. Pokud však koalice připouští, odporuje principům právního státu, logice a naplňování účelu zákona, aby dalším ustanovením stejného zákona vytčený záměr negoval.
Přípustnost koalic ve volbách v systému poměrného zastoupení obecně vyjadřuje vůli zmírnit uměle nastavený práh vstupu do parlamentu pro malé strany. Takové opatření právě pro tyto strany zmírňuje jejich neschopnost překonat hranici 5%, která nečiní problémy stranám velkým.
Případ lineárního sčítacího modelu, který zákonodárce v napadené novele zvolil, je ve světě naprosto ojedinělou úpravou. Zcela běžná a logická byla naše degresívní právní úprava před novelou a je tomu tak i např. v polské legislativě, stanovící pro koalice vstupní práh 8%, bez ohledu na počet koaličních subjektů.
Právní úprava před novelou stanovila vstupní 5% práh pro politickou stranu a dále 7% pro dvoučlennou koalici, 9% pro tříčlennou a končila na 11% pro čtyř a vícečlennou koalici. Tímto zákonodárce prokázal, že pochopil princip poměrného zastoupení, do kterého je v zájmu integrace uměle vsunut vstupní integrační práh a proto dal malým stranám šanci, pokud jsou schopny sdružit se v koalici, aby pětiprocentní práh překonaly.
V této souvislosti nelze odhlédnout od dalších faktů, které většinové stanovisko nereflektuje dostatečně zřetelně.
Předně ústavnost většiny nálezem zrušených ustanovení napadené novely volebního zákona byla posuzována ve vzájemných vnitřních vazbách, avšak při posuzování ústavnosti § 49, týkajícího se koalic, byl tento postup dle mého soudu opuštěn a citované zákonné ustanovení bylo posuzováno izolovaně. To vedlo ke zjednodušenému pohledu na jeho ústavnost.
Dále v r. 1996, kdy se Ústavní soud vyjadřoval k ústavnosti 5% integrační klauzule (Pl. ÚS 25/96, in: Sb. n. u. ÚS, sv. 7, s. 251 a násl.), se koalice tvořily za zvýhodněných podmínek (viz výše: 7%, 9% a 11% ). Nové nastavení integračních prahů (vstupních klauzulí) pro koalice zákonodárcem, v hodnotách 10%, 15% a 20%, neshledalo většinové stanovisko pléna Ústavního soudu protiústavním. Dle mého soudu se klade otázka, zda tím Ústavní soud nezpochybnil ústavnost samotného vstupního pětiprocentního prahu, ve smyslu minimálního zásahu do rovnosti volebního práva, vyjádřenou ve zmíněném dřívějším nálezu a potvrzenou i jeho současným rozhodnutím.
Citovaný nález (Pl. ÚS 25/96) v té souvislosti mimo jiné konstatoval, že 5% omezovací klauzule vyvolává určité disproporce v získávání mandátů, postihující malé politické strany (s. 259). Zároveň však zdůvodnil ústavnost 5% hranice potřebou omezení počtu stran, které se do parlamentu dostanou, neboť z voleb má vzejít taková sněmovna, která svým složením umožňuje vznik politické většiny schopné jak vytvořit vládu, tak i vykonávat zákonodárnou činnost, jež jí dle Ústavy přísluší . I pro omezovací klauzuli platí zásada minimalizace státního zásahu v poměru ke stanovenému cíli. Proto je třeba vykládat i potřebu volebních omezení restriktivně (s. 260).
Nastavení vstupu koalice do parlamentu násobkem základního, tj. 5% vstupního prahu pro jednu politickou stranu, na 10 % a 15 % , jakož i to, že narůstání končí na 20 % u čtyřkoalice a dále je nulové, mne vede k závěru, že jde o účelové jednání zákonodárce a nesvědčí o tom, že předpoklady, z nichž zákonodárce vycházel, měly věrohodný základ, zejména v analýze dosavadní právní úpravy.
Dle mého soudu tento přístup popírá cíl, který je jinak připuštěním koalic sledován. Zmíněný postup zákonodárce se dotýká protiústavním způsobem zejména čl. 1, čl. 5 a čl. 18 odst. 1 Ústavy, jakož i čl. 22 Listiny. Konkrétně řečeno, dostatečně věcně nechrání rovnost volebního práva občana, které je uskutečňováno skrze volnou soutěž politických stran.
Právní stát by vědomě neměl produkovat zákony, které trpí závažnou vnitřní rozporností a nerespektují zásadu proporcionality a minimalizace státního zásahu do rovnosti volebního práva v systému poměrného zastoupení, tak jak se v napadené novele stalo.
V Brně dne 24.1. 2001
Odlišné stanovisko soudců JUDr. Z. K., JUDr. V. G. k výroku nálezu Pl. ÚS 42/2000 (volební zákon)
K ust. § 85 věty třetí zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, který stanoví, že stranám, hnutím nebo koalicím, které ve volbách získaly nejméně 2 procenta z celkového počtu hlasů, přísluší částka 30,- Kč za jeden odevzdaný hlas. Toto ustanovení bylo nálezem Pl. ÚS 42/2000 zrušeno s odůvodněním, že zákonodárce nerespektoval nález Ústavního soudu č. 243/1999 Sb., který za ústavně konformní považoval hranici 1 procenta odevzdaných platných hlasů pro výplatu částky za dosažené volební výsledky.
Ustanovení § 85 věty třetí volebního zákona je možno chápat v souvislosti s ust. § 31 odst. 4 (povinnost složení kaucí před registrací politických stran, hnutí nebo koalice), u nichž je zřejmé, že počet dosažených hlasů bude minimální a svou povahou a zaměřením ani nejsou schopny přispět ke kultivované parlamentní spolupráci (Strana přátel piva, Nezávislá erotická iniciativa apod., ale i různá extremistická seskupení). Kandidatura každého subjektu si vyžaduje značných finančních nákladů (tisk kandidátních listin, bezplatný přístup do sdělovacích prostředků, uvolnění kandidátů ze zaměstnání, počet členů volebních komisí apod.).
Tímto nekorigovaným způsobem mají po zrušení ust. § 31 odst. 4 a zrušení § 85 věty třetí volebního zákona zajištěny strany, hnutí a koalice nejen bezplatný (přesněji státem subvencovaný) přístup k volbám, ale při nepřehlednosti názorů a programů více než 50 účastníků voleb také reálnou naději na výplatu finanční částky za dosažený hlas.
Přitom výsledky hospodaření neparlamentních stran za léta 1998 a 1999 ukázaly zásadní nedostatky v účetních výkazech, takže hrozí reálné nebezpečí rozšíření nepřehledného využívání takto získaných státních příspěvků.