Plénum Ústavního soudu rozhodlo o návrhu skupiny poslanců na zrušení § 13 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), a § 4 odst. 3, § 5 odst. 3, § 7 a § 13 nařízení vlády č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky a vlády České republiky jako účastníků řízení a Veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ustanovení § 4 odst. 3, § 5 odst. 3, § 7 a § 13 nařízení vlády č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Návrh na zrušení § 13 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), se zamítá.
Odůvodnění
I.
Skupina poslanců ve svém návrhu podaném podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 1 písm. b) a odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, tvrdí, že zákon č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), zakazuje výrobu zemědělského zboží. V jeho úpravě nachází rozpor se svobodou podnikání podle čl. 26 Listiny základních práv a svobod ( dále jen "Listina"). Svobodu podnikání jako výkon určitých povolání a činností lze podle Listiny zákonem pouze omezit nebo pro ně stanovit podmínky, úplný zákaz však možný není. Takový zákaz podle navrhovatele představuje sankční odvod ve výši 115 % minimální nebo regulované ceny zemědělského výrobku za překročení individuální produkční kvóty (§ 13 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu). Jde přitom o sankci, jež dopadá na jednání zákonem výslovně nezakázané. Regulace prostřednictvím produkčních kvót vedla k vymezení preferované kategorie tzv. strategických výrobců cukru, aniž by výběr mohli ostatní výrobci ovlivnit. Ve spojení této diferenciace se svobodou podnikání nastává nerovnost podle čl. 1 a čl. 3 odst.1 Listiny. Tu odráží bezplatné rozdělení produkčních kvót mezi současné výrobce a na ostatní potenciální výrobce zbývá k rozdělení jen malá rezerva. Opomenuti mohou podle skupiny poslanců být i ti výrobci - vlastníci zařízení, kteří je s vysokými finančními náklady v období před účinností zákona renovovali a v referenčním období cukr nevyráběli. V obdobném postavení jsou i ti, již zařízení zakoupili. Diskriminace mezi podnikateli s přidělenou produkční kvótou a podnikateli, kteří ji nemají, vytváří diskriminaci v právu na vlastnictví. To má totiž podle čl. 11 Listiny stejný zákonný obsah a ochranu. Zmíněným vlastníkům výrobního zařízení je zákonem fakticky zakázáno vyrábět příslušnou komoditu rozhodnutím státu, a to bez náhrady. Jejich vlastnictví je uplatňováním produkčních kvót znehodnoceno, a tím se mu dává jiný obsah a snižuje jeho ochrana. Skupina poslanců připomíná, že vláda se už dříve pokusila regulovat výrobu cukru nařízením č. 51/2000 Sb., kterým se stanoví opatření a podíl státu na tvorbě podmínek pro zajištění a udržení výroby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem. Tento předpis Ústavní soud nálezem č. 96/2001 Sb. sice zrušil, nicméně od 14.3.2000 do 12.3.2001 platil. Za toto období vytvořil pro případné nové žadatele nepříznivé podmínky pro zahájení výroby a posléze pro přidělení kvóty podle nařízení vlády č. 114/2001 Sb.
Skupina poslanců připouští, že zákonodárce má při vydávání běžných zákonů brát v úvahu obecný zájem na úpravě poměrů v hospodářských odvětvích, na druhé straně však má zvažovat existenci veřejného zájmu. Zásah ovšem musí respektovat rovnováhu mezi obecným zájmem a individuálními právy. Mezi použitými prostředky a sledovanými cíli musí být proporcionalita. Jinak, jak zdůraznil Ústavní soud již nálezem z 15.2.1994 sp. zn. Pl. ÚS 35/93 (vyhlášen pod č. 49/1994 Sb.), se příslušná regulace dostává do rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny. Regulaci zemědělské produkce podle skupiny poslanců svědčí veřejný zájem, a to nejen v souvislosti s přípravou na vstup do Evropské unie. Zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu ovšem určuje omezení svobody podnikání v zemědělství pomocí produkčních kvót nepřiměřeně obecně, neboť nestanoví okruh zemědělských výrobků, jež lze regulaci podrobit. Zmocňuje tak Státní zemědělský intervenční fond (dále jen "Fond") k zásahu do práv producentů bez bližšího zákonného vymezení. Tím hrozí jeho zneužití. Zákonný poukaz na mezinárodní smlouvy (§ 1 odst. 2) chápe skupina poslanců jako odkaz na předpisy Evropského společenství, zejména nařízení Rady ES č. 2038/1999. Jimi vytvářená regulace výroby cukru se uplatňuje pouze po omezenou dobu, zatímco zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu předpokládá opakované, a tím neomezené uplatňování kvót.
Skupina poslanců dovozuje odepření soudního přezkumu (čl. 36 Listiny) ve výslovném omezení (§ 5 odst. 5 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu) použití správního řádu pouze na žádosti o podpory a nikoli na ostatní rozhodování, mimo jiné rozhodování o přidělování kvót nebo uložení sankčního odvodu.
Skupina poslanců připomíná, že za neústavní je třeba považovat podzákonnou delegaci k tvorbě práva (§ 4 odst. 3 nařízení vlády č. 114/2001 Sb.), jestliže Fond stanoví výši rezervy, jež se zveřejní ve Věstníku Ministerstva zemědělství. Za neústavní též považuje pověření Ministerstva financí k určování minimální ceny cukru. V obou případech se odvolává na nález Ústavního soudu č. 96/2001 Sb., podle nějž zákonodárce nemůže oblast úpravy vztahů určených pro úpravu zákonem delegovat na moc výkonnou a tím vlastně rezignovat na svoji zákonodárnou povinnost; tím spíše si výkonná moc nemůže právo na tuto úpravu přisvojit sama. Obě ustanovení jsou proto v rozporu s čl. 79 Ústavy a první také s § 12 odst. 3 a druhé s § 12 odst. 4 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu.
Napadené nařízení vlády dále nevymezuje žádné jakostní znaky cukru, na který se stanoví produkční kvóty. Za ně nelze považovat odkaz v poznámce pod čarou na vyhlášku č. 334/1997 Sb., kterou se provádí § 18 písm. a), d), j) a k) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, pro přírodní sladidla, med, nečokoládové cukrovinky, kakaový prášek a směsi kakaa s cukrem, čokoládu a čokoládové cukrovinky, ve znění vyhlášky č. 94/2000 Sb. Ústavní soud judikoval, že účelem poznámek pod čarou je jen zpřehlednění předpisů a že nemají žádný právní význam. Vymezení soustavy produkčních kvót jako neúplné nesplňuje požadavek zákona.
V rozšíření návrhu, jež Ústavní soud připustil, skupina poslanců žádá též zrušení § 7 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. Důvodem je podle navrhovatele nedostatek zákonného zmocnění pro delegaci rozdělování produkčních kvót cukru a rezervy z vlády na Fond, aniž jej zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu k tomu výslovně zmocňuje. Jasné zmocnění obsahují až § 4, 7 a 16 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. Za nedostatečné považuje navrhovatel oprávnění Fondu soustavy kvót využívat podle § 1 odst 2. písm. d) zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Ve vztahu k produkčním kvótám jsou naopak nejrozmanitější kompetence svěřeny vládě [§ 3 odst. 3 písm. a), § 12 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu]. Ustanovení § 4, 6 a 7 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. jsou neústavní, neboť zakládají nezákonnou delegaci k výkonu veřejné moci. Postavení orgánu veřejné správy se navíc Fondu výslovně přiznává jen při rozhodování o podpoře (§ 5 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu). Skupina poslanců navrhla zrušení § 13 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. pro jeho rozpor s čl. 79 Ústavy, neboť vláda delegovala svou zákonnou povinnost na jiný orgán, když zmocnila Ministerstvo financí, aby stanovilo minimální cenu cukru uváděného na trh v České republice, čímž byl porušen § 12 odst. 4 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu.
II.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvádí, že návrh skupiny poslanců je neopodstatněný, neboť každý má možnost se svobodně rozhodnout, zda a za jakých podmínek bude v určité oblasti podnikat. Zasahování státu musí respektovat přiměřenou rovnováhu mezi požadavkem obecného zájmu a požadavkem na ochranu základních práv. Musí existovat rozumný vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli. Zavedení sankcí v rámci systému produkčních kvót nesleduje omezení zaručeného práva podnikat pro všechny bez rozdílu, cílem je garance vyváženosti mezi produkcí a odbytem. Ani v Evropské unii není chápána regulace zemědělství jako porušení zásady rovného práva podnikat. Zákonodárce proto může v mezích daných garantovanými základními právy vymezit nebo ovlivnit druh a počet subjektů působících v určitém odvětví anebo poněkud omezit smluvní svobodu při uplatňování produkce na trhu. Poslanecká sněmovna poukazuje na limity určené čl. 41 odst. 1 Listiny. Tato práva jsou zásadně odlišná od základních práv a možnost zákonodárce stanovit jejich omezení je větší. Poslanecká sněmovna se ztotožňuje se stanovisky k problematice regulace, která Ústavní soud zaujal v nálezech č. 231/2000 Sb. a č. 410/2001 Sb. Připomíná, že § 13 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu přijala jako pozměňovací návrh. Vládní návrh byl podle jejího hodnocení těžko v praxi realizovatelný. I proto nepovažuje návrh za odůvodněný. Právní stav v rámci systému produkčních kvót by se zrušením tohoto ustanovení nezlepšil. Poslanecká sněmovna uvádí, že zákon byl řádně schválen, podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů. Je přesvědčena, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a naším právním řádem.
Senát ve vyjádření k návrhu připomíná, že v průběhu projednání návrhu zákona nebyly vznášeny ústavní námitky, a proto v tomto ohledu nejednal. Sankce podle § 13 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu považuje za nástroj, jímž stát předvídanou stabilizaci agrárního trhu vynucuje. Sankce nepředstavují podle něj prostředek diskriminace mezi podnikateli. Rovnost je zaručená § 12 odst. 7 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, jenž umožňuje novým subjektům vstup na trh. Neztotožňuje se s názorem, že správní řád se na rozhodování o odvodu podle § 13 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu neuplatní. Rozhodnutí jsou též přezkoumatelná soudem podle čl. 36 Listiny.
Vláda České republiky ve svém vyjádření k návrhu uvádí, že hlavním cílem systému produkčních kvót cukru je stabilizace trhu a ochrana všech jeho účastníků před negativními výkyvy. Ke spornému nařízení vlády uvádí, že úprava je zcela v souladu s pravidly uplatňovanými v Evropské unii a zakládá se na tuzemském a vývozním podílu kvóty. Hlavní motivací je snaha udržet výrobu cukrovky na historicky nedávné úrovni včetně určité nadvýroby. Jiný systém regulace by byl v rozporu s modelem uplatňovaným v Evropské unii. Tím by Česká republika nedodržela aproximační závazek podle Evropské dohody zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé č. 7/1995 Sb. ( čl. 69 až 71). Vláda dále uvádí, že stanovila způsob naplňování a uvolňování rezervy. Zveřejňování souvisejících údajů ve Věstníku Ministerstva zemědělství má pouze informační charakter. K údajné diskriminaci mezi podnikateli, kteří vyráběli nebo nevyráběli cukr, uvádí, že je obecně možné kvótu odkoupit nebo požádat o poskytnutí kvóty z rezervy. Přísnější podmínky pro ty, kteří cukr nevyráběli, jsou pochopitelné, neboť není osvědčena jejich schopnost cukr vyrábět. K ustanovení § 5 odst. 3 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. uvádí, že obsahuje jen povinnost uvádět určité údaje v žádosti. Vláda poukazuje v této souvislosti na argumentaci o povaze a mezích rovnosti vyjádřené v nálezu Ústavního soudu č. 410/2001 Sb. K návrhu na zrušení ustanovení o zmocnění Ministerstva financí poukazuje na jeho příslušnost podle zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů. Tvrdí proto, že napadená ustanovení nařízení vlády č. 114/2001 Sb. neporušují ústavně zaručená práva výrobců. Navrhuje proto zamítnutí návrhu.
Ve vyjádření k rozšířenému návrhu vláda připomíná, že důvodem pro vytvoření soustavy produkčních kvót cukru je zavedení principů komunitárního práva do českého právního řádu jak kvůli požadavkům asociační dohody, tak z důvodu předcházení nepříznivým vlivům na citlivé zemědělství po připravovaném vstupu do Evropské unie, a připomíná přitom institut národních produkčních kvót. K námitce vyslovené v rozšíření návrhu vláda uvádí, že Fond je výkonným orgánem, jenž bez prostoru pro volnou úvahu provádí politiku určenou nařízením vlády. K takovému uplatňování produkčních kvót je povolán nejen nařízením vlády č. 114/2001 Sb., ale především zákonem o Státním zemědělském intervenčním fondu, jehož § 1 odst. 2 písm.d) stanoví, že v souladu s tímto zákonem a mezinárodními smlouvami a na základě nařízení vlády vydaných k provedení tohoto zákona provádí opatření a zavádí tržní pořádky pro stabilizaci trhů se zemědělskými výrobky a potravinami také využíváním produkčních kvót. Vláda poukazuje na akceptaci soustavy produkčních kvót mléka Ústavním soudem, jenž samotný způsob stanovení produkčních kvót neústavním neshledal. Proto navrhuje, aby návrh byl zamítnut v celém rozsahu.
K návrhu zaujaly stanovisko také Ministerstvo zemědělství (dále jen "ministerstvo") a Státní zemědělský intervenční fond. Obě stanoviska jsou obsahově totožná. Oba úřady připomínají, že cílem systému produkčních kvót cukru je stabilizace trhu s ohledem na jeho zvláštnosti, které ještě deformují vnější vztahy. Základním krokem pro zavedení systému bylo přijetí zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, jenž dále pověřuje vládu k jeho konkretizaci v rámci harmonogramu sjednaného v souvislosti s jednáním o vstupu České republiky do Evropské unie. Zákonný rámec je tedy dán. Vláda je zmocněna k vydávání nařízení vedle zákona i Ústavou (čl. 78). Cílem stabilizace je snaha o zachování určitého objemu výroby i pro vývoz. Systém vychází ze systému uplatňovaného v Evropské unii (nařízení Rady č. 1260/2001/ES o společné organizaci trhů v sektoru cukru). Česká republika vytvořením identického systému naplňuje ujednání vyplývající z Evropské dohody zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé (č. 7/1995 Sb.) o závazku převzít tzv. acquis communautaire v oblasti zemědělství (čl. 69 až 71). K námitce, že produkční kvóty cukru představují protiústavní omezení svobody podnikání, připomíná, že toto právo je právem výběru. Ústavní soud v nálezu ze 3.4.1996 sp. zn.Pl. ÚS 32/95(vyhlášen pod č.112/1996 Sb.) základní práva kategorizoval. Hospodářských, sociálních a kulturních práv se lze domáhat jenom v mezích zákona, který je vymezuje (čl. 41 Listiny). Totéž je stanoveno přímo u svobody podnikání (čl. 26 odst. 2 Listiny). Zkoumaná úprava je přitom předmětem právě této zákonné a na jejím základu a v souladu s Ústavou vydané podzákonné úpravy. Dosud zavedené kvótové systémy (mléko a cukr) odpovídají poměrům v Evropské unii. Každý subjekt, který má zájem vyrábět cukr, může nabýt kvóty od jiného producenta nebo požádat o přidělení z rezervy. Není pravda, že přístup na trh je uzavřen. K námitkám skupiny poslanců k sankčnímu odvodu ministerstvo i Fond poukazují na názor vyslovený Ústavním soudem v nálezu č. 410/2001 Sb. Zákonodárce podle něj i dalších smí podle své úvahy regulovat produkci v určitém odvětví a stanovit druh a počet subjektů zde působících nebo omezit smluvní svobodu. To je především úkolem zákonodárce. Úřady poukazují na to, že smyslem sankčního odvodu je právě odrazování od nadbytečné produkce. Pokud ji stát může zakázat, může od ní také odrazovat sankčním odvodem. Sankce jsou nezbytným doplňkem soustavy produkčních kvót. Ministerstvo i Fond připomínají, že i v Evropské unii se při rozdělování kvót berou v potaz pouze nynější výrobci. Podzákonná úprava nevybočuje proto z mezí stanovených zákonem. Při rozlišení kvóty přidělené skupině dosavadních výrobců byla vzata na zřetel minulá produkce. Novým ani stávajícím producentům není bráněno v nabytí kvót koupí od jiného producenta či rozdělením z rezervy. Upřednostnění současných výrobců při prvním rozdělení kvót je nezbytné pro vyloučení spekulantů. I s ohledem na nutnost jistého znevýhodnění nových výrobců poukazují ministerstvo i Fond na nález Ústavního soudu o kvótách mléka. Stejně tak reagují na námitku porušení základního práva na vlastnictví. Systém kvót představuje formu kontroly užívání majetku ve veřejném zájmu. V moderním tržním hospodářství demokratických států západní Evropy jsou taková opatření běžná. Veřejným zájmem je stabilizace trhu s cukrem a udržení výroby cukrovky za přijatelnou cenu pro pěstitele. Ministerstvo i Fond považují použitý nástroj za přiměřený. Připomínají, že nedochází k žádnému vyvlastnění. Nad kvótu vyrobený cukr je pouze zatížen odvodem, není výrobci odnímán. K údajnému rozporu s úpravou v Evropské unii poukazují ministerstvo i Fond na nové nařízení Rady ES č. 1260/2001. Nástroje tam užívané jsou shodné s nástroji uplatňovanými v České republice. Rovněž polemizují s tvrzením skupiny poslanců, že v Evropské unii se provádí regulace cenou. Odmítají tvrzení, že úprava platná v Evropské unii je časově omezená, zatímco v České republice nikoli. Ministerstvo i Fond nesdílejí stanovisko skupiny poslanců o vyloučení správního řádu z rozhodování o přidělení kvót nebo o sankčních odvodech ani o vyloučení soudního přezkumu. Z použití anebo vyloučení uplatnění správního řádu stanoveného pro rozhodování o jednotlivých druzích zemědělských podpor nelze vyvozovat nic pro jiné rozhodování podle zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Vyloučen výslovně v žádném právním předpisu není ani soudní přezkum příslušných rozhodnutí. Ministerstvo i Fond mají za to, že vláda nemusí výši rezervy určit vůbec. Publikování stanoveného údaje ve Věstníku Ministerstva zemědělství má pro daný kvótový rok informační charakter o rozdělování kvót v daném kvótovém roce. Ministerstvo i Fond mají za to, že jakostní znaky cukru jako regulovaného výrobku jsou stanoveny nezávisle na předpisech o tržní regulaci zemědělství vyhláškou č. 334/1997 Sb. Odmítají tvrzení, že odkaz na tuto vyhlášku pod čarou je v rozporu s judikaturou Ústavního soudu. Ke způsobu stanovování minimální ceny cukru poukazují na skutečnost, že Ministerstvo financí je kompetentní k jejímu stanovování podle zákona č. 526/1990 Sb. Uvádějí, že není žádoucí stanovovat cenu na pět kvótových roků. Navrhují proto zamítnutí návrhu skupiny poslanců.
Veřejný ochránce práv sdílí přesvědčení o neústavnosti kompetence Fondu stanovovat rezervu produkčních kvót stejně jako zmocnění Ministerstva financí ke stanovení minimální ceny cukru, obojí s poukazem na znění § 12 odst. 3 a 4 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Je přesvědčen o porušení zásady rovného přístupu a požadavku objektivního způsobu výpočtu kvót podle § 12 odst. 6 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Zdůrazňuje, že poškozuje výrobce, kteří cukr ve více než třech letech z rozhodných pěti nevyráběli či jej vyráběli jen v malém množství. Odmítá v tomto ohledu argumentaci opřenou o takovou interpretaci judikatury Ústavního soudu, která umožňuje faktické rozdělení žadatelů do skupin se zcela nerovnoprávným postavením. Schopnost vyrábět cukr je dána ne minulou produkcí, ale dispozicí zařízením splňujícím zákonné požadavky. Připomíná, že § 7 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. vytváří neobjektivní způsob rozdělení produkčních kvót, kdy není vzata na zřetel možnost prodeje či pronájmu výrobního zařízení. Veřejný ochránce práv míní, že zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu zmocňuje Fond kvóty jen využívat, nikoli určovat.
III.
Procesní předpoklady pro řízení před Ústavním soudem jsou splněny.
Návrh byl podán oprávněným navrhovatelem, napadené právní předpisy byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu platí v původním znění, nařízení vlády č. 114/2001 Sb. bylo sice změněno nařízením vlády č. 296/2002 Sb. vyhlášeným 2.července 2002 a od toho dne také účinným,napadená ustanovení jím však nebyla dotčena.
IV.
Ústavní soud se v plénu k problematice zemědělských produkčních kvót vyjádřil nálezy o návrzích na zrušení právních předpisů dvakrát.
Nálezem č. 96/2001 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 45/2000ze 14.2.2001) vyhověl návrhu Cukrovaru V., s.r.o., na zrušení nařízení vlády č. 51/2000 Sb. Podle Ústavního soudu vláda nevydala nařízení k provedení a v mezích zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, jak jí určuje čl. 78 Ústavy. Úvodní ustanovení zákona (§ 1 až 2) omezení podnikání v zemědělství (čl. 26 a 41 Listiny) v podobě produkčních kvót nepředpokládají. Ústavní soud tak učinil s vědomím, že zatím Parlament České republiky přijal zákon č. 256/2000 Sb., jenž produkční kvóty zná, ale zkoumané nařízení vlády nebylo přijato k jeho provedení.
Nálezem č. 410/2001 Sb. (sp. zn.Pl.ÚS 5/01ze 16.10.2001) Ústavní soud rozhodl o návrhu skupiny poslanců na zrušení nařízení vlády č. 445/2000 Sb., o stanovení produkčních kvót mléka na léta 2001 až 2005. Návrhu vyhověl částečně a zrušil jeho § 4 odst. 2 kvůli nedostatku zákonného zmocnění pro omezení rozdělování produkčních kvót z rezervy na zemědělce hospodařící v systému ekologického chovu skotu a § 14 odst. 2 kvůli neústavnosti a nezákonnosti delegace rozhodování o výši rezervy na Ministerstvo zemědělství (ministra). Produkční kvóty mléka samotné neústavními a nezákonnými Ústavní soud ovšem neshledal. V odůvodnění nálezu Ústavní soud shledal sankční odvod podle § 13 zákona č. 256/2000 Sb. ústavním, přičemž ovšem zdůraznil, že příslušné ustanovení skupina poslanců v odůvodnění návrhu sice označila za neústavní, ke zrušení je ale nenavrhla (vzhledem k velikosti skupiny poslanců tak ani úspěšně učinit nemohla).
V současném řízení Ústavní soud bude hodnotit právní úpravu, která se podobá úpravě, jíž se už zabýval. Argumentace dnešní skupiny poslanců je podobná. Nežádá ovšem zrušení celého prováděcího nařízení vlády, ale jenom jeho vybraných ustanovení. Navíc je navrženo zrušení ustanovení zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Ústavní soud by proto při svém rozhodování měl vycházet ze svého dřívějšího hodnocení, ledaže shledá zásadní odlišnosti anebo změní právní názor. Hodnocení řešené věci proto bude navazovat na odůvodnění nálezu č. 410/2001 Sb.
Smyslem uplatňování produkčních kvót je omezování nemonopolizované výroby na sledovaný objem. Pohnutkou pro něj bývá snaha po stabilizaci cen na trzích, aniž by se prosazovala regulace cen a odběratelům ukládal smluvní přímus. Stabilizace trhu nenastává působením tržních sil, jestliže je ochromují masivní státní subvence a protekcionismus. Základem úpravy je národní (státní) produkční kvóta, jež se podle určitého klíče rozděluje mezi současné výrobce. Těm se pak výroba (odběr, zpracování) produkce nad kvótu zakazuje nebo jsou od ní odrazováni sankčním odvodem. Nové kvóty se neudělují vůbec nebo jen málo a staré se mohou krátit. Užití kvót v moderním demokratickém státě s tržní ekonomikou je vzácné. V západní Evropě se uplatňují v zemědělství a části potravinářského průmyslu, jež ovlivňuje celní protekcionismus a rozsáhlé subvencování, vyvolané jak politickým uznáním obecného zájmu na jeho prosperitě, tak působením zemědělců a zemědělských podniků jako silné zájmové skupiny. V rámci společné zemědělské politiky Evropského společenství (Evropské unie) se používá dnes jen u mléčných výrobků a cukru. Podobné cíle a účinky jako produkční kvóty má zákaz obdělávání půdy nebo rozšiřování pěstitelských kultur, například vína.
Klíčovou otázkou řešeného případu, stejně jako případu rozhodnutého nálezem č. 410/2001 Sb., je ústavní přijatelnost omezení množství zemědělské výroby prosazovaná sankčním odvodem za nadprodukci. Jejich hodnocení ve světle základních (ústavních) právních zásad a základních lidských práv nezbytně sklouzává k oddělenému hledání odpovědí na jednotlivé otázky, jak naznačuje současný návrh skupiny poslanců i citovaný nález.
Ústavní soud přitom ve své judikatuře odmítá odtrhávat základní zásady právního státu, jakými jsou rovnost (čl. 1 Listiny) a přiměřenost právní úpravy (čl. 4 Listiny) od jednotlivých lidských práv a svobod, jakými jsou zde základní právo na vlastnictví (čl. 11 Listiny) a svoboda podnikání (čl. 26 Listiny). Porušení základních zásad shledal důvodem pro svůj zásah jen tehdy, pokud nebyly respektovány při úpravě výkonu základních práv a svobod.
Dotčená základní práva jsou sice zařazena Listinou i vnímána jako práva různých kategorií (první jako základní oproti druhému jako hospodářskému a sociálnímu), přesto spolu úzce souvisejí. Svoboda podnikání bývá dokonce označovaná jako svoboda odvozená od práva na vlastnictví. Tomuto názoru lze dát za pravdu jen částečně. Podnikání a další hospodářská činnost představuje jistě zejména činnost zaměřenou na vytváření majetkových hodnot potřebných k zajištění životních potřeb. Jejich každodenním výsledkem je majetek (v moderním hospodářství peníze), jejž chrání na ústavní i mezinárodní evropské úrovni základní právo na vlastnictví. Vlastnictví majetku (kapitálu) bývá navíc předpokladem zahájení podnikání a pokračování v něm. Vedle toho ovšem podnikání představuje způsob osobní i skupinové seberealizace. Dokonce vlastnické právo, nemá-li být pojímáno samoúčelně, samo zprostředkovává využití jiných základních a dalších práv.
V.
Při posuzování soustavy produkčních kvót cukru jako úpravy dotýkající se svobody podnikání lze vycházet z hodnocení nálezu č. 410/2001 Sb. Podle čl. 26 odst. 1 Listiny má každý právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Podle odstavce 2 zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Ústavní soud dále zdůraznil, že ani ústavní pořádek ani mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách nezakazují zákonodárci omezení množství produkce, distribuce nebo spotřeby statků. Zákonodárce proto smí (v mezích daných ústavně garantovanými základními zásadami, lidskými právy a svobodami) podle své úvahy zavést cenovou nebo kvantitativní regulaci produkce v určitém odvětví hospodářství, vymezit či ovlivnit druh a počet subjektů v něm působících či omezit smluvní svobodu při uplatňování produkce na trhu či při nákupu surovin a výrobních zařízení. Tvrzení skupiny poslanců, že omezeními mohou být jen kvalifikační a podobné předpoklady, označil za nepřiměřeně úzký výklad tohoto ustanovení. Z čl. 41 odst. 1 Listiny je navíc zřejmé, že hospodářských, sociálních a kulturních práv, k nimž patří i svoboda podnikání, se lze domáhat pouze v mezích zákonů. Ústavní soud neshledal jako hodnotu ústavní důležitosti volný trh prostý veškeré regulace. Poukázal přitom na meze svobody podnikání v Evropské unii, kde se tržní hospodářství přímo deklaruje jako ústavní zásada ve zřizovací smlouvě. Odmítl názor, že každé omezení svobody podnikání lze provést jedině zákonem. K provedení zákona Ústava připouští z praktických důvodů přijímání podzákonných předpisů, pohybují-li se jimi stanovená pravidla v mezích zákonů. Ústavní soud připomněl, že produkční kvóty se uplatňují v zemědělství demokratických států západní Evropy, v zemích Evropské unie pak podle společného modelu, přičemž nebyly shledány neslučitelné s celosvětovým ani evropským mezinárodním, případně u státních systémů s vnitrostátním ústavním standardem lidských práv.
O svobodě podnikání jako základním právu celosvětové mezinárodní pakty o lidských právech mlčí. Ani evropský poválečný standard Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a dodatkových protokolů ji nezná. Její odvozování z garance vlastnického práva a osobní svobody představuje nepřiměřeně široký výklad, který nenachází jakoukoli oporu v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva. Ten se ostatně podobnou odvětvovou právní úpravou hospodářských činností nikdy nezabýval. Teprve Charta základních práv Evropské unie zná svobodu podnikání (hospodářské aktivity), ovšem počítá s jejími omezeními evropským i národním právem. Charta navíc nezískala charakter mezinárodní smlouvy, je jen politickou deklarací. K vymezení pojetí české garance svobody podnikání podle čl.26 Listiny je tedy povolán jen Ústavní soud.
Současné zahraniční vzory přitom spíše potvrzují Ústavním soudem zastávané omezené pojetí svobody podnikání jako práva, které smí zákonodárce poměrně široce omezovat.
V Německu Spolkový ústavní soud neodmítá poukazy na svobodu povolání (čl. 12 Základního zákona) v souvislosti se způsobem úpravy výkonu povolání, nicméně uznává široký prostor daný pro úpravu zákonodárce. Přísnější postoj, v jehož světle by česká legislativní praxe mnohdy asi neobstála, zaujímá jen vůči mnohým omezením a nárokům spojeným s přístupem do oboru. Spolkový ústavní soud se ovšem nezabýval regulací zemědělské nebo jiné produkce prostřednictvím produkčních kvót nebo podobných opatření, neboť je upravuje přednostní a přímo účinné právo Evropského společenství.
Pojetí ústavně vyjádřené svobody podnikání, o které by se mohla opřít skupina poslanců, by bylo možno hledat v judikatuře Nejvyššího soudu USA do 30. let 20. století. Jeho pojetí smluvní svobody a práva na vlastnictví nepřipouštělo v podstatě jakákoli hospodářsko-politická opatření. Od doby velké hospodářské krize ovšem Nejvyšší soud proti nediskriminačním politickým zásahům do poměrů v jednotlivých hospodářských odvětvích přestal zasahovat.
V nálezu č. 410/2001 Sb. Ústavní soud již na okraj konstatoval, že sankční odvod podle § 13 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu ve výši 115 % minimální nebo regulované ceny představuje nezbytnou součást soustav produkčních kvót. Představuje přiměřený postih za výrobu překročivší individuální kvótu. K tomu lze dodat, že možný podstatně méně účinný postih za nadprodukci představuje jen odepření veřejné podpory.
K námitce skupiny poslanců, že výroba cukru nad produkční kvótu není zakázána, lze uvést, že právní úprava mnohé činnosti výslovně nezapovídá, nicméně je znevýhodňuje a tím od nich odrazuje. Připomenout lze zpoplatnění provozu výherních automatů anebo spotřební daně. Znevýhodňování určité činnosti je běžným právním nástrojem, zvláště když by přímý zákaz prosazovaný správními nebo trestními sankcemi (pokutami, zákazem výkonu povolání nebo odnětím svobody) byl přehnaný. Ústavní soud v citovaném nálezu uvedl, že je-li možný zákaz nadprodukce, znamená to samozřejmě otevření prostoru pro její znevýhodňování. Konečně lze uvést, že ani běžná formulace ustanovení o skutkových podstatách trestných činů ("Kdo ., bude potrestán .") v trestním zákoně trestné činy doslovně nezakazuje. O jejich zákazu však není pochyb. Poukaz na neústavnost sankčního odvodu bez výslovného zákazu jednání, od kterého se sankčním odvodem odrazuje, lze proto odmítnout.
VI.
V nálezu č. 410/2001 Sb. Ústavní soud zrekapituloval evropské i vnitrostátní pojetí základního práva na vlastnictví. Odmítl stanovisko, že omezení produkce představuje vyvlastnění, které není odůvodněno veřejným zájmem, bez náhrady. Konstatoval, že navrhovateli není vlastnictví k mléku vyrobenému nad produkční kvótu odňato. Sankční odvod podporující soustavu produkčních kvót samozřejmě znesnadňuje nebo dokonce znemožňuje prodej nadprodukce. Zdůraznil, že nárok na dosažení určité ceny na trhu však není základním právem. Připomněl, že soustava produkčních kvót představuje formu kontroly užívání majetku, jež je zavedena kvůli veřejnému zájmu. Ústavní soud zdůraznil, že použité omezující prostředky mají být přiměřené sledovaným cílům. Akceptoval, že existuje veřejný zájem pro stabilizaci trhu s mlékem, a použité nástroje shledal jako přiměřené. Připomněl, že rovněž jiná opatření upravující podnikání nebo jinou hospodářskou činnost mají zásadní dopady na jeho (její) rentabilitu. Odmítl názor, že soustava produkčních kvót zcela znemožňuje vstup do odvětví s poukazem na možnost jejich získání koupí nebo přidělením z rezervy. Ústavní soud se necítil být povolán k posouzení, zda soustava produkčních kvót představuje řešení optimální a ekonomicky nejvýhodnější. Připomněl, že soustava produkčních kvót má bránit nadvýrobě, již vyvolávají rozsáhlé státní subvence do zemědělství. Ústavní soud zdůraznil, že uplatňování soustavy produkčních kvót (omezení množství výroby) sleduje veřejný zájem na odrazování od investic v odvětví s nadprodukcí. Ve své argumentaci Ústavní soud připomněl, že ani Evropský soudní dvůr (orgán ES) neshledal v podobném komunitárním opatření - zákazu výsadby vinic - narušení evropského standardu vlastnictví podle čl.1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
Argumentace použitá v nálezu č. 410/2001 Sb. v obecné rovině platí i pro posouzení soustavy produkčních kvót cukru podle nařízení vlády č. 114/2001 Sb. Skupina poslanců v současné věci nezdůrazňuje, na rozdíl od předchozího návrhu, odnětí vlastnictví k cukru vyrobenému nad limit. K odmítnutí argumentace o odnětí vlastnictví k vyrobenému mléku Ústavním soudem v citovaném nálezu lze jen dodat, že v odvětvích, jejichž objem výroby je regulován soustavami produkčních kvót, se výroba přesahující limity objevuje jen v minimální míře, neboť odbyt je uložením sankčního odvodu v podstatě znemožněn.
Současnou námitkou skupiny poslanců je pouze poukaz na diskriminaci mezi těmi vlastníky cukrovarnického zařízení, kteří produkční kvótu obdrží a mohou vyrábět bez faktických omezení, a těmi, kteří jí nedisponují a jejich produkce je následkem uplatňování sankčního odvodu znemožněna. Otázku nerovnosti ve vlastnictví je proto třeba řešit v souvislosti s otázkou obecné rovnosti při uplatňování soustavy produkčních kvót cukru.
Jenom na okraj a v podobě dalšího rozvíjení argumentace Ústavního soudu v nálezu č. 410/2001 Sb. je proto možno odkázat na judikaturu Evropského soudního dvora. Ten ve svém rozsudku o žalobě Metallurgiki Halyps proti Komisi (258/81) zdůraznil, že komunitární omezení produkce oceli ve veřejném zájmu, byť dokáží ohrozit rentabilitu podniku, nepředstavují žádné porušení práva na vlastnictví. Lze také zdůraznit, že Evropský soud pro lidská práva nikdy nehodnotil obecná právní opatření členských států Rady Evropy, jež regulovala objem hospodářské produkce s ohledem na jejich slučitelnost se evropským standardem základního práva na vlastnictví.
Omezené uplatňování soustav produkčních kvót zejména v zemědělství je obvyklé v Evropské unii a v některých dalších vyspělých státech se sociálně tržní ekonomikou. Současná judikatura ústavních a nejvyšších soudů členských států Evropské unie ani dalších demokratických právních států nenaznačuje, že by omezení výroby z důvodů stabilizace cen na trhu na určité výši, jsou-li spravedlivě uložena všem stávajícím výrobcům, byla považována za neslučitelná s národním standardem vlastnictví. Toto konstatování samozřejmě nevylučuje jejich politickou kritiku, jež je silná. Užívání této formy řízení hospodářství je vzácné. Není ovšem důvod, aby Ústavní soud vykládal čl. 11 Listiny jinak. Nelze přehlédnout, že jedním z hlavních pohnutek pro zavedení soustavy produkčních kvót některých zemědělských a potravinářských výrobků bylo vytvoření rámce, který se uplatňuje v Evropské unii. Radikální zásah Ústavního soudu proti soustavám produkčních kvót by představoval krok k takovému pojetí vnitrostátně garantovaných základních práv, které by neobstálo po připravovaném vstupu České republiky do Evropské unie.