Ústavní soud rozhodl dne 21. června 2000 v plénu ve věci návrhu skupiny 14 senátorů Senátu Parlamentu ČR, všech zastoupených JUDr. R. V., advokátem, na zrušení vyhlášky Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Ministerstva financí ČR, jako účastníka řízení, takto:
Vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem 31. 12. 2001.
Odůvodnění:
Skupina 14 senátorů Senátu Parlamentu ČR podala s poukazem na čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR ve spojení s ustanovením § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, návrh na zrušení vyhlášky Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, v němž uvádí, že Ministerstvo financí České republiky vydalo dne 17. června 1993 vyhlášku o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu (dále jen "o nájemném z bytu"). Dne 29. června 1993 nabyla tato vyhláška platnosti publikací ve Sbírce zákonů pod č. 176/1993 Sb. Dnem 1. července 1993 nabyla účinnosti ustanovení § 2 odst. 1 písm. c), odst. 2 a 3, § 6 a §16 odst. 1 písm. b) a rovněž § 8 a § 10 pro úpravu nájemného podle § 6 a § 16 odst. 1 písm. b). Ostatní ustanovení této vyhlášky nabyla účinnosti dnem 1. ledna 1994. K dnešnímu dni byla vyhláška č. 176/1993 Sb. přímo novelizována čtyřmi novelami, a to vyhláškami Ministerstva financí č. 30/1995 Sb., č. 274/1995 Sb., č. 86/1997 Sb. a č. 41/1999 Sb.
Vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. byla vydána na základě zákonného zmocnění, obsaženého v ustanovení § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách.
Ustanovení § 20 zákona č. 526/1990 Sb., zmocňující ministerstvo financí k vydávání prováděcích předpisů, bylo z tohoto zákona vypuštěno novelou – zákonem č. 135/1994 Sb. , kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, a mění zákon č. 526/1990 Sb., o cenách.
Zákon č. 135/1994 Sb. s účinností od 29. června 1994 zrušil § 20 zákona č. 526/1990 Sb., a to bez výslovného určení jiného ustanovení v právním řádu ČR, na základě něhož by byly vydávány a novelizovány nové nebo již platné a účinné prováděcí předpisy, tedy i vyhláška č. 176/1993 Sb., vydaná na základě vypuštěného ustanovení § 20 zákona č. 526/1990 Sb. Zákon č. 135/1994 Sb. ve svých přechodných ustanoveních problematiku derogace podzákonných právních norem výslovně neřeší. Tato právní úprava může mít za následek logickou interpretaci, že zrušením normy vyšší právní síly dochází ke zrušení normy nižší právní síly.
Přechod zmocňujícího ustanovení k vydávání obecně závazných právních předpisů v oblasti cen by bylo možné dovodit až z ustanovení vyhlášky Ministerstva financí č. 30/1995 Sb., kterou se mění a doplňuje vyhláška č. 176/1993 Sb., které odkazují na zmocňující ustanovení § 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb. Zmocňující ustanovení § 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb. bylo novelizováno zákonem č. 135/1994 Sb. Vzhledem ke skutečnosti, že se jedná o zmocnění, které je nekonkrétní a výslovně neřeší přechod vyhlášky č. 176/1993 Sb. pod režim zákona č. 265/1991 Sb., nelze z tohoto zmocnění dovozovat automatické podřazení vyhlášky č. 176/1993 Sb. pod právní režim zákona č. 265/1991 Sb.. V neposlední řadě je nutné konstatovat, že z obsahového hlediska se jedná o zmocnění, které není obsahově totožné se zmocňujícím ustanovením § 20 zákona č. 526/1990 Sb..
Zmocňující ustanovení § 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., ve smyslu změn, provedených zákonem č. 135/1994 Sb., nesplňuje základní podmínky právního státu a právní jistoty, neboť toto zmocnění je obecné a paušální, čímž je v přímém rozporu s ustanovením článku 79 odst. 3 Ústavy ČR. Článek 79 odst. 3 Ústavy ČR je třeba interpretovat restriktivně, což znamená, že zmocnění k vydávání podzákonných právních předpisů musí být konkrétní, jednoznačné a jasné. Z tohoto důvodu je neústavní i vyhláška č. 176/1993 Sb., neboť nemá oporu ve výslovném zákonném zmocnění. Tím odporuje principu (který opakovaně judikoval i Ústavní soud ČR), že povinnosti lze stanovit pouze na základě zákona, v jeho mezích a v případě podzákonných právních předpisů pouze na základě výslovného zákonného zmocnění.
Zákon č. 265/1991 Sb., v platném znění, upravuje pouze působnost vymezených orgánů ČR v oblasti cen a taxativně stanoví okruh společenských vztahů, ve kterých tyto orgány musí vykonávat svoje pravomoci. Zákon č. 265/1991 Sb., ve znění zákona č. 135/1994 Sb. pouze konkretizuje působnost orgánů v oblasti cen, nestanoví však pravomoc těchto orgánů v oblasti cen.
S ohledem na výše uvedené skutečnosti je možné současný stav interpretovat následujícími způsoby: 1) Zákon č. 135/1994 Sb. mlčky derogoval vyhlášku č. 176/1993 Sb., přičemž každá novelizace této vyhlášky v budoucnosti je neúčinná. Při této interpretaci je nutné konstatovat, že pro účely právní jistoty je nutné, aby derogační klauzule jednoznačně stanovila, které právní předpisy byly zrušeny, nebo 2) zákon č. 135/1994 Sb. podřadil vyhlášku č. 176/1993 Sb. pod zákon č. 265/1991 Sb. V tomto případě lze však namítnout, že k tomuto podřazení došlo legislativně vadným a neústavním způsobem (viz argumentace uvedená výše), nebo 3) zákon č. 135/1994 Sb. podřadil pod zákon č. 265/1991 Sb. pouze vyhlášky, které nabyly platnosti po účinnosti zákona č. 135/1994 Sb. (např. vyhláška č. 30/1995 Sb., vyhláška č. 274/1995 Sb., vyhláška č. 86/1997 Sb., vyhláška č. 41/1999 Sb.).
Z formálně právního hlediska tedy není zřejmé, zda-li je vyhláška č. 176/1993 Sb. právně účinná a v jakém rozsahu. Skupina senátorů zastává právní názor, že protiústavnost vyhlášky č. 176/1993 Sb. vyplývá již z jejího vztahu k zákonu. Již z tohoto důvodu by měl Ústavní soud ČR tuto vyhlášku zrušit (přiměřeně ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.)
Vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. stanoví způsob určení maximální výše nájemného z bytu a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu a způsob sjednávání a placení nájemného a cen služeb mezi pronajímatelem a nájemcem, v ustanovení § 2 vymezuje byty, na které se nevztahuje, čímž tak celou skupinu bytů na byty s regulací nájemného a bez regulace nájemného rozšiřuje a dále stanoví způsob určení maximální výše nájemného z bytu a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu pro byty s regulací nájemného. V rámci této skupiny bytů rozlišuje byty s maximálním základním nájemným a byty s věcně usměrňovaným nájemným.
Příloha vyhlášky č. 176/1993 Sb. stanoví maximální základní nájemné a věcně usměrňované základní nájemné a maximální nájemné za vybavení bytu.
Vyhláška ministerstva financí č. 176/1993 Sb. , ve znění pozdějších právních předpisů, je z věcného (materiálního) hlediska v rozporu s jednotlivými, dále uvedenými, ustanoveními Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Tento rozpor je navrhovateli konstatován z následujících důvodů:
A) Vyhláška č. 176/1993 Sb. porušuje
- obecný princip rovnosti subjektů (v souvislosti s porušením obecného principu rovnosti vlastnického práva), neboť podle čl. 3 odst. 1 Listiny „základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení.“,
- obecný princip rovnosti vlastnického práva, neboť podle čl. 11 odst. 1 Listiny "Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje.“
Obecně platí, že obsahem vlastnického práva je zejména možnost věc držet, disponovat s ní, užívat ji a brát z ní požitky. Ustanovení zákona č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nelze interpretovat jako porušení principů rovnosti vlastnického práva, ačkoli vlastníky omezuje při absolutním výkonu vlastnického práva. Stát, prostřednictvím zákona č. 526/1990 Sb., se, mimo jiné, snaží zamezit zneužívání postavení subjektů s monopolním, dominantním nebo výlučným postavením na trhu, a tím prakticky naplňuje ustanovení čl. 11 odst. 3, Listiny, který zní: „Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.“
Zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen, je registrováno v seznamu, který se zveřejňuje v Cenovém věstníku. Na základě ustanovení § 10 zákona č. 526/1990 Sb. zařazují rozhodnutím do seznamu zboží s regulovanými cenami cenové orgány. Samotným zařazením ceny nájemného do seznamu zboží s regulovanými cenami, platnými pro fyzické i právnické osoby, které se v tuzemsku zabývají prodejem a nákupem zboží v něm uvedeného, kromě zboží určeného pro vývoz, stát deklaroval svůj zájem chránit nájemce bytů proti zneužívání postavení ze strany vlastníků - pronajímatelů bytů.
Vyhláška č. 176/1993 Sb. však chrání pouze skupinu nájemců v bytech s regulovaným nájemným. Zakládá tak rozdíl a nerovnost mezi vlastníky domů s nájemními byty, v nichž jsou byty s regulovaným nájemným a vlastníky domů s byty, ve kterých je nájemné sjednáváno dohodou smluvních stran (pronajímatel - nájemce). Dále také zakládá rozdíl a nerovnost mezi nájemci bytů v domech s nájemními byty, v nichž jsou byty s regulovaným nájemným a nájemci bytů v domech s byty, ve kterých je nájemné sjednáváno dohodou smluvních stran. V obou případech se tak děje na základě rozlišování subjektů dle majetku.
Vyhláška č. 176/1993 Sb. se totiž nevztahuje na byty bytových družstev, zřízených po roce 1958, byty, se kterými hospodaří diplomatický servis, byty, je-li nájemcem osoba, která nemá sídlo nebo trvalý pobyt na území ČR, a dále regulace nájemného neplatí pro byty a domy postavené bez účasti veřejných prostředků, pro které bylo vydáno kolaudační rozhodnutí po 30. červnu 1993, byty, o nichž se sjednává nájemní smlouva s novým nájemcem; kromě případu zákonného přechodu nájmu.
Sama vnitřní struktura vyhlášky č. 176/1993 Sb. dělí skupinu bytů s regulací nájemného na byty, u nichž je stanoveno maximální základní nájemné, jakož i byty, u nichž je stanoveno věcně usměrňované nájemné (byty, jejichž výstavba nebo dostavba byla povolena po 30. červnu 1993 a na jejímž financování se podílejí veřejné prostředky, nebo která byla povolena i před tímto datem a na jejímž financování se od roku 1995 podílejí veřejné prostředky). Vyhláška č. 176/1993 Sb. tak činí neodůvodněné rozdíly mezi jednotlivými byty a svými normativními ustanoveními tak činí rozdíly ve skupině vlastníků bytů i ve skupině nájemníků. Umožňuje pronajímateli bytu, na který se nevztahuje regulace nájemného, uzavírat nájemní smlouvy na základě volné tvorby cen pronajímatele bytu, na který se regulace nájemného vztahuje, zavazuje dodržovat maximální cenu nájemného, stanoveného touto vyhláškou. V konečném důsledku tak zvýhodňuje i nájemníky v bytech s neregulovaným nájemným.
Ústavní soud ČR navázal svou rozhodovací činností na judikaturu Ústavního soudu ČSFR, který ve svém nálezu č. 11 stanovil: „Rovnost občanů před zákonem nebyla chápána jako abstraktní kategorie, ale vždy byla přičítána k určité právní normě, pojímána ve vzájemném poměru různých subjektů apod. Pokud bylo z rovnosti učiněno právo, je každý jednotlivec oprávněn, aby stát v mezích svých možností odstranil všechny faktické nerovnosti. Tato konstrukce však platí pouze tehdy, uvažujeme-li rovnost jako absolutní. Rovnost relativní, jak jí mají na mysli všechny moderní ústavy, požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů.“ Dle navrhovatelů se v případě stanovení okruhu bytů, na něž se vztahuje regulace nájemného, jedná o stanovení neodůvodněných rozdílů mezi jednotlivými vlastníky bytů i nájemníky. Princip rovnosti je zde neodůvodněně porušen, a tím se vyhláška č. 176/1993 Sb. ocitá v přímém rozporu s citovaným nálezem Ústavního soudu.
B) Vyhláška č. 176/1993 Sb. porušuje i ustanovení Listiny o omezení vlastnického práva:
Podle čl. 11 odst. 4 Listiny „Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné jen ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu." Existuje-li určitá skupina zboží a služeb, u něhož je z hlediska veřejného zájmu nutná regulace cen a takto zákonem stanovená regulovaná cena nedosahuje výše ceny obvyklé (tj. souhrn nákladů na pořízení, zpracování a oběh zboží, přiměřený zisk a příslušnou daň, či jiné dávky, povinně placené státu), a stát rozdíl mezi cenou zákonem regulovanou a cenou obvyklou nenahrazuje, lze vnímat takové omezení vlastnického práva (regulace ceny nájemného) jako porušení čl. 11 odst. 4 Listiny. Jak vyplývá z oficiálních rozborů Ministerstva pro místní rozvoj ČR, regulované ceny nájemného zjevně nedosahují výše ceny obvyklé, přičemž stát tento rozdíl nenahrazuje. Na základě ustanovení vyhlášky č. 176/1993 Sb. dochází k nucenému omezení výkonu vlastnického práva u skupiny vlastníků bytů s regulací nájemného, přičemž však není splněna podmínka existence veřejného zájmu. Nelze souhlasit se situací, vytvořenou stávající právní úpravou, kdy je regulace cen nájemného povýšena na veřejný zájem. Naopak, regulace cen nájemného je v rozporu s veřejným zájmem, neboť neumožňuje tvorbu nového a udržování stávajícího bytového fondu (důsledkem je snižování bytového fondu), demotivuje subjekty podnikající v oblasti nájemního bydlení, ztěžuje mobilitu pracovních sil, brání vzniku fungujícího trhu s byty. V neposlední řadě regulace nájemného neadresně zvýhodňuje náhodně vybranou skupinu občanů bez ohledu na jejich sociální poměry. Ochrana vlastnictví, jako ústavně zaručený a chráněný veřejný zájem, je silnější než nárok jednotlivce na bydlení, případně zájem státu na blíže nespecifikované únosné sociální situace občanů/nájemců. O této skutečnosti například svědčí i rozhodnutí Parlamentu ČR z roku 1995, kdy tento legislativní orgán nezařadil právo na bydlení do kategorie základních práv a svobod. V případě řešení únosné sociální situace občanů - nájemců se stát stanovením regulace nájemného snaží přenést svoji povinnost a odpovědnost, stanovenou mu článkem 30 odst. 2 Listiny, k tíži vlastníků bytů s regulací nájemného. Stát prostřednictvím regulace nájemného neoprávněně zvýhodňuje nájemce a nadřazuje jeho individuální zájem nad zájmem vlastníka - pronajímatele. Činí tak omezením vlastnického práva (ve smyslu pronajímat byt za cenu obvyklou) při neexistenci veřejného zájmu bez náhrady. Tím je tedy porušován i princip proporcionality a zákazu svévole, který je, podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva a podle evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jedním ze základních práv, které vnitrostátní řád musí garantovat. Je tedy zřejmé, že touto právní úpravou je zároveň porušena i zásada přiměřenost zásahu podle čl. 4 odst. 4 Listiny: „Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.“
C) Vyhláška č. 176/1993 Sb. navíc porušuje i ustanovení o svobodě podnikání.
Podle čl. 26 odst. 1 Listiny „každý má právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost.“ Vyhláška 176/1993 Sb. svévolně a nepřiměřeně omezuje právo svobodně podnikat v oblasti nájemního bydlení a navíc nutí vlastníky nájemních bytů k porušování obecně závazných předpisů v oblasti bydlení tím, že není možné zajistit udržování bytů v zákonem stanoveném stavu, z důvodu nedostatku finančních prostředků. Některých práv je možno se dovolávat pouze na základě zákona a v jeho mezích. Podle čl. 26 odst. 2 „Zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností.“, zároveň ale platí, že podle čl. 4 odst. 3 Listiny „Zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky.“
Navrhovatelé spatřují protiústavnost vyhlášky č. 176/1993 Sb. v neodůvodněném porušení principu svobody podnikání dle článku 26 odst. 1 Listiny a rovnosti subjektů dle článku 4 odst. 3 Listiny, při omezení možnosti svobodného podnikání v oblasti pronájmu nemovitostí vlastníkům bytů s regulací nájemného. Vyhláška znevýhodňuje tyto vlastníky proti skupině vlastníků bytů, na něž se regulace nájemného nevztahuje.
D) Vyhláška č. 176/1993 Sb., vydaná na základě ustanovení § 20 zákona č. 526/1990 Sb., stanovuje způsob určení maximální výše nájemného z bytu a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu a způsob sjednávání a placení nájemného a cen služeb mezi pronajímatelem a nájemcem. Přitom však nerespektuje ustanovení zákona č. 526/1990 Sb., které v ustanovení § 2 odst. 3, věta první zákona o cenách stanoví, že „Prodávající nesmí zneužívat svého hospodářského postavení k tomu, aby získal nepřiměřený hospodářský prospěch prodejem za sjednanou cenu zahrnující neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk.“ Zároveň však platí i ustanovení věty druhé, podle které „Kupující nesmí zneužívat svého hospodářského postavení k tomu, aby získal nepřiměřený hospodářský prospěch nákupem za sjednanou cenu výrazně nedosahující oprávněných nákladů.“
I pouhý rozpor vyhlášky č. 176/1993 Sb. se zákonem je dostatečným důvodem pro zrušení podzákonného právního aktu rozhodnutím Ústavního soudu.
Vzhledem ke všem výše uvedeným skutečnostem skupina 14 senátorů Senátu Parlamentu ČR navrhuje, aby Ústavní soud vydal nález, kterým vysloví, že vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, porušuje ustanovení článku 3 odst. 1, článku 4 odst. 1, 2, 3 a 4, článku 11 odst. 1 a 4, článku 26 odst. 1 a článku 30 odst. 2 Listiny, a z toho důvodu ji dnem, který v nálezu určí, zrušuje.
Ministerstvo financí ve svém vyjádření ze dne 17. 2. 2000 uvádí, že nesouhlasí s návrhem skupiny senátorů, a navrhuje jej proto zamítnout, přičemž důvody k zamítnutí spatřuje v dále uvedených skutečnostech. K námitce, že napadená vyhláška porušuje čl. 3 odst. 1 Listiny, Ministerstvo financí konstatuje, že podle § 5 odst. 5 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, platí státem regulované ceny pro všechny prodávající a kupující určeného druhu zboží. Je-li určeným druhem zboží nájem takového bytu, který není vyhláškou č. 176/1993 Sb. z cenové regulace vyňat, platí cenová regulace pro všechny pronajímatele a nájemce takových bytů. Stát nezvýhodňuje určitou skupinu pronajímatelů bytů podle výše uvedených kritérií a žádnou skupinu pronajímatelů ani neznevýhodňuje.
Ministerstvo financí má za to, že podstatou cenové regulace je vždy určité omezení státem určené skupiny prodávajících a kupujících v právu volně sjednat cenu svého zboží. Právo na volné sjednání ceny není základním právem nebo svobodou ve smyslu Listiny. Stát může podle § 1 odst. 6 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, toto právo omezit v případech ohrožení trhu účinky omezení hospodářské soutěže nebo pokud to vyžaduje mimořádná tržní situace. Ministerstvo financí se domnívá, že vzhledem k nezastupitelné povaze nájemního bydlení a s tím související specifické ochraně nájmu bytu předpisy občanského práva, splňoval trh nájemního bydlení po roce 1989 obě podmínky pro cenovou regulaci. Mimořádná tržní situace vyplývala z právního stavu, za kterého nájemné v uzavřených nájemních smlouvách nepředstavovalo ekonomicky reálnou cenu poskytované služby, přičemž neexistovala možnost jednostranného zvýšení nájemného pronajímatelem, neboť smlouvu lze změnit pouze dohodou, jejíhož dobrovolného dosažení nebylo možné od nájemce očekávat.
Aby stát umožnil pronajímatelům v platných smlouvách zvýšit nájemné na ekonomicky únosnou úroveň a zároveň ochránil nájemce před - pro většinu z nich finančně neúnosným - skokovým zvýšením nájemného, připustil novelou ustanovení § 696 odst. 1 občanského zákoníku provedenou zákonem č. 509/1991 Sb. jednostranné zvyšování nájemného, ovšem na základě zvláštního právního předpisu.
Ministerstvo financí usuzuje, že maximální zvýšení nájemného bylo nezbytné státem regulovat, neboť zvláštní povaha nájemného bydlení spojená s nedostatkem cenově odpovídající nabídky neumožňovala nájemci využít možností hospodářské soutěže ke sjednání ceny odpovídající kvalitě poskytované služby a jeho koupěschopnosti. Pronajímatel naopak mohl snadno zneužívat svého hospodářského postavení k tomu, aby na nájemci požadoval nepřiměřenou cenu. Nájemné je přitom ve smyslu § 877 občanského zákoníku cenou. Regulace cen obecně neurčuje konkrétní ceny, které se sjednávají, stanoví pouze pravidla, resp. omezení, pro jejich sjednávání. Totéž platí pro nájemné, u něhož vyhláška ve stanovených případech určuje maximální výši, resp. u věcně usměrňovaného nájemného stanoví podmínky pro sjednávání ceny, mezi které patří i závazný postup při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci. Regulace nájemného v bytech spadajících pod cenovou regulaci stanovuje cenu zboží určitého druhu bez rozdílu v tom, kdo je jeho prodávajícím nebo kupujícím. Nelze proto mluvit o diskriminaci určité skupiny obyvatel ve smyslu čl. 4 odst. 1 Listiny. Zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, umožňuje státu regulovat ceny tam, kde došlo k ohrožení trhu účinky omezení hospodářské soutěže nebo kde to vyžaduje mimořádná tržní situace. Z výše uvedeného rozboru stavu trhu nájemního bydlení po roce 1989 vyplývá, že stát shledal v nájemním bydlení existenci obou podmínek pro uplatnění cenové regulace. Cenovou regulaci naopak neuplatnil tam, kde se mohl pronajímatel s nájemcem svobodně předem dohodnout na oboustranně přijatelném nájemném (nové nájemní smlouvy) nebo tam, kde nebyl důvod k ochraně nájemce před skokovým zvýšením nájemného ("zahraniční" právnické a fyzické osoby). Vedle stanovení maximálního nájemného v případech, kdy nájemce nemá možnost ovlivnit cenu jemu poskytované služby, byl zvolen odlišný způsob cenové regulace - věcné usměrňování - tam, kde nájemce buď má možnost určité kontroly nad náklady na bydlení (§ 6a vyhlášky) nebo u nových nájemních smluv v bytech vybudovaných za účasti veřejných prostředků (§ 6 vyhlášky), kde zachování cenové regulace zohledňuje podporu státu nájemnímu bydlení. Obdobná cenová regulace platí pro byty ve vlastnictví bytových družstev postavené v bývalé družstevní bytové výstavbě. Podle čl. 4 odst. 2 Listiny "Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem." I když právo volně sjednat cenu zboží není základním právem ani svobodou ve smyslu Listiny, je jeho omezení upraveno zákonem a v mezích zákona je regulováno vyhláškou.
Podle čl. 5 odst. 5 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, platí cenová regulace pro všechny prodávající a kupující určeného druhu zboží. Je-li určeným druhem zboží nájem bytu, vymezený vyhláškou č. 176/1993 Sb., platí její ustanovení pro všechny pronajímatele a nájemce takových bytů. Úprava je plně v souladu s čl. 4 odst. 3 Listiny.
K aplikaci čl. 4 odst. 4 Listiny Ministerstvo financí konstatuje, že jak bylo výše uvedeno, není právo na volné sjednání ceny základním právem ani svobodou ve smyslu Listiny. Přesto stát reguluje cenu jen v nezbytných případech - viz výše - a respektuje smysl a podstatu takových práv, která mohou být regulací ceny dotčena. Stát nemá zájem na nízkém nájemném, ale umožňuje nájemcům postupně překonávat rozdíl výše nájemného existující v době podpisu nájemní smlouvy a výše nájemného u nově sjednávaných smluv. Zabraňuje přenesení zanedbanosti bytového fondu pouze na nájemce. Stát má zájem na spravedlivém nájemném, proto umožnil pronajímatelům jednostrannou změnu smlouvy v jejích prospěch. Stát své kompetence nezneužívá ani ve svůj prospěch, ani ve prospěch některé z dotčených stran.
K námitce, že vyhláškou dochází k porušování k čl. 11 odst. 1, 3 a 4 Listiny, Ministerstvo financí uvádí, že cenová regulace nezabraňuje vlastnit majetek ani nenastoluje rozdíl mezi oprávněními plynoucími z různých forem vlastnictví. Nenarušuje rovněž právo majetek dědit. Regulace nájemného v žádném případě nenarušuje oprávnění předmět vlastnictví držet, užívat a požívat jeho plody a užitky. Regulací nájemného se neomezuje ani možnost vlastníka s předmětem svého vlastnictví nakládat (může ho tedy prodat, pronajmout apod.), je však omezen stanovenými pravidly při sjednávání ceny. Cenový orgán je však při regulaci cen omezen podmínkami stanovenými v § 1 odst. 6 zákona o cenách. Znamená to, že postupem státu se zabezpečuje dodržení ustanovení čl. 11 odst. 3 Listiny, podle něhož nesmí být vlastnictví zneužito na újmu práv druhých nebo v rozporu se zákonem chráněnými zájmy.
Poukaz na ochranu jen některých skupin nájemců není dle Ministerstva financí rovněž důvodný. K regulaci nájemného je používáno regulace cen jak způsobem stanovení maximální ceny, tak způsobem věcného usměrňování. Není pravdivé tvrzení, že regulace svědčí jen některým nájemcům. S výjimkou okrajových případů bytů Správy služeb diplomatickému sboru či bytů užívaných právnickými a fyzickými osobami, které mají sídlo či trvalý pobyt mimo území České republiky, a nájemného, které obě strany při rovném postavení jako cenu volbě sjednávají (nové nájemní smlouvy), platí cenová regulace formou věcného usměrňování ceny i pro byty uvedené v § 6a vyhlášky, pro byty nově stavěné s použitím veřejných prostředků, i pro byty bytových družstev, pro které je regulace způsobem věcně usměrňované nájemné upravena samostatným právním předpisem. V obou posledních případech je důvodem cenové regulace účast veřejných prostředků na pořízení domů s byty ve vlastnictví jiných osob než státu a možnost nájemců konkrétní výši nájemného ovlivňovat. Tvrzení navrhovatelů o ochraně jen některých skupin nájemců tak není dle názoru Ministerstva financí pravdivé.
K námitce, že vyhláška porušuje rovná práva vlastníků, Ministerstvo financí poukazuje na nález Ústavního soudu ČSFR, který se zabýval pojmem rovnosti občanů před zákonem, kterou chápal nikoli jako abstraktní kategorii, nýbrž jako rovnost relativní, která požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů (rozhodnutí č. 11/1992 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR). Ministerstvo financí poukazuje rovněž na řadu rozhodnutí Ústavního soudu ČR (např. nález publikovaný pod č. 68/1999 Sb., nálezy podsp. zn. Pl. ÚS 16/93,Pl. ÚS 36/93,Pl. ÚS 9/95). Souvislost s předloženým návrhem má rovněž nález Ústavního soudu podsp. zn. Pl. ÚS 37/93. Cenová regulace není vyvlastněním ani nuceným omezením vlastnického práva ve smyslu § 123 odst. 1 občanského zákoníku, za které by vlastníku příslušela náhrada. V opačném případě by cenová regulace postrádala jakýkoliv smysl a stát by neměl možnost veřejný zájem na vyrovnaném trhu, zaručujícím spravedlivé sjednaní ceny, chránit.
Pokud jde o čl. 26 odst. 1 Listiny, Ministerstvo financí je názoru, že cenová regulace nezabraňuje nikomu podnikat ani provozovat jinou hospodářskou činnost. Každý má možnost svobodně se rozhodnout, zda za podmínek stanovených státem bude v určité oblasti podnikat. Osoby podnikající v této oblasti tak mohou se znalostí věci rozhodnout o své další činnosti. Regulace nájemného se nevztahuje na nově uzavírané nájemní smlouvy, nebrání tedy nové bytové výstavbě.
Podle názoru Ministerstva financí zabránit možnosti požadovat na nájemci v netržním prostředí jakékoliv nájemné z bytu, který je jeho základní životní potřebou, není otázkou povinnosti státu pomoci v hmotné nouzi ve smyslu čl. 30 odst. 2 Listiny. Nelze rozumně požadovat od státu, aby možnosti zneužití hospodářského postavení nebránil a výsledky tohoto počínání navíc saturoval ze státních prostředků. Zanedbanost bytového fondu a nereálnou výši nájemného v minulosti nezavinil nájemce bytu. Stát mu proto umožnil, aby své výdaje na bydlení upravil postupně tak, aby to pro něho neznamenalo finanční kolaps. Současně umožnil pronajímateli, aby měl právní nárok na nájemné vyšší, než bylo nájemné původně sjednané v nájemní smlouvě. Vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, umožňuje postupné zvyšování nájemného v dříve uzavřených nájemních smlouvách, tzn. tam, kde jsou splněny podmínky dané ustanovením § 1 odst. 6 zákona o cenách. V nově uzavíraných nájemních smlouvách nájemné z bytu regulováno není. Z argumentace uvedené u jednotlivých ustanovení článků Listiny tedy dle názoru Ministerstva financí vyplývá, že omezení práva na sjednání ceny se děje v souladu s ústavním pořádkem, tzn. v souladu se zákonem, na základě jeho výslovného zmocnění a v jeho mezích. Cenovou regulací nájemného z bytů nejsou porušeny v návrhu uvedené články Listiny.
Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky (ústavní zákon č. 1/1993 Sb.) jsou ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy oprávněny na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.
Na základě umocnění uvedeného v ustanovení § 20 odst. 2 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, byla vydána vyhláška č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, která umožnila pronajímateli jednostranně požadovat na nájemci maximální nebo věcně usměrňované nájemné ve smyslu § 5 a 6 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách. Vyhláška č. 176/1993 Sb. je právním předpisem regulujícím výši ceny.
Zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, v § 1 odst. 7 a 8 stanoví, že ústřední orgány státní správy oprávněné k regulaci cen podle tohoto zákona (dále jen „cenové orgány“) jsou určeny zvláštními předpisy a že zvláštní předpisy určují, které další orgány (dále jen „místní orgány“) jsou oprávněny regulovat ceny způsobem stanoveným tímto zákonem.“ Takovým zvláštním předpisem je zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění zákonů č. 135/1994 Sb. a č. 151/1997 Sb. Tento zákon v ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) zmocňuje Ministerstvo financí k vydávání právních předpisů pro regulaci a sjednávání cen.
Vyhláška č. 176/1993 Sb. přitom nepřekračuje meze zákona, tj. zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, uvádí jen zákonem přípustné způsoby cenové regulace, byla vydána na základě zákona (č. 265/1991 Sb.) a v mezích zákona (č. 526/1990 Sb., viz § 1 odst. 5). Z uvedeného je dle Ministerstva financí zřejmé, že vyhláška č. 176/1993 Sb. a její novely byly vydány v souladu s působností Ministerstva financí upravenou zákonem č. 265/1991 Sb. Protože vyhláška současně umožňuje obcím zvolit maximální výši ceny, bylo její novely nezbytné vydat právě s odvoláním na zákon č. 265/1991 Sb., nikoliv s odvoláním na zákon č. 526/1990 Sb. Napadaný nedostatek ustanovení § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., které bylo zrušeno z důvodů nadbytečnosti, když působnost jednotlivých cenových orgánů je v souladu s ustanovením § 1 odst. 7 a 8 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, obsažena ve zvláštním zákoně, a to v zákoně č. 265/1991 Sb. v platném znění, byl nahrazen ustanovením zákona č. 265/1991 Sb.
Ministerstvo financí má za to, že zvláštní povaha cenové regulace vyžadující operativní zásahy státu na trhu ohroženém omezením hospodářské soutěže není slučitelná s detailním vymezením podmínek, ve kterých se musí rozhodování státního orgánu pohybovat. Cenová regulace je natolik diferencovanou oblastí, že podrobná právní úprava mezí by se nepochybně minula s požadovaným účinkem - rychlým a efektivním zásahem státu na nevyrovnaném trhu.
Ministerstvo financí do budoucna předpokládá zrušení formální regulace nájemného z bytu a již v minulém roce započalo s intenzivní přípravou nového zákona o nájemném z bytu. Zhodnotilo výsledky připomínkového řízení k věcnému záměru návrhu zákona, na kterém se podílely jak orgány veřejné správy, tak zástupci pronajímatelů a nájemců, a věcný záměr příslušným způsobem upravilo. Lze očekávat zrušení formální regulace nájemného z bytu v průběhu roku 2002.
Ministerstvo práce a sociálních věcí podalo k návrhu skupiny 14 senátorů Senátu Parlamentu ČR na zrušení vyhlášky Ministerstva financí č.176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, dne 29. 2. 2000 vyjádření, a to zejména k sociálnímu aspektu regulace nájemného a k některým obecným právním otázkám.
V části II. návrhu skupiny senátorů se dovozuje, že zrušením zákona, který obsahoval původní zmocnění k vydání vyhlášky č.176/1993 Sb., došlo automaticky ke zrušení normy nižší právní síly, a dále že nové zmocnění obsažené v zákoně č. 135/1994 Sb. je nekonkrétní, a tudíž v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR.
K těmto tvrzením Ministerstvo práce a sociálních věcí uvádí, že pokud podzákonný právní předpis byl řádně vydán na základě zákona, stal se součástí právního řádu ČR a touto součástí je až do jeho výslovného zrušení. Pokud byl v době svého vydání podzákonný právní předpis vydán ve shodě s požadavky čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, pak důvodem pro jeho zrušení (kromě výslovného zrušení z věcných či jiných důvodů dalším právním předpisem) by mohl být jen nesoulad se zákonem (tj. překročení "mezí" zákona) v důsledku změny zákonné úpravy, nikoliv to, že zmocnění je obsaženo v jiném zákoně, než bylo původně (důležitý je rozsah zmocnění, nikoliv jeho "umístění"; při formálním závěru o důležitosti "umístění" zmocnění by pak např. musela být vydána nová vyhláška v případě, že se změní kompetence ministerstev, neboť i přes výslovné ustanovení, že určitá věc patří nyní do působnosti jiného ministerstva, by zmocnění znělo na jiné ministerstvo). V daném případě je třeba zdůraznit, že nedošlo ke zrušení normy vyšší právní síly, neboť zákon č. 526/1990 Sb. zrušen nebyl a platí stále, přičemž stále obsahuje ty principy, z nichž vyhláška č.176/1993 Sb. vychází.
Pokud jde o formulaci zmocnění, je podle názoru Ministerstva práce a sociálních věcí věcí zákonodárce, zda zmocnění je zcela konkrétní nebo obecnější: z dikce § 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění zákona č. 135/1994 Sb., plyne, že Ministerstvo financí má vydat právní předpisy, a to i pro regulaci a sjednávání cen, přičemž základní úprava regulace a sjednávání cen je obsažena v zákoně (zákon č. 526/1990 Sb., o cenách). Z toho lze dovodit, že zmocnění k vydání vyhlášky je dáno a že "meze zákona" jsou dány zejména zákonem č. 526/1990 Sb., který obsahuje základní principy, z nichž vyhláška č. 176/1993 vychází. K "mezím zákona" Ministerstvo práce a sociálních věcí uvádí, že podle jeho názoru tyto meze nemusejí být dány jen tím zákonem, který obsahuje zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu, nýbrž že tyto meze zákona je třeba vztáhnout k ostatním zákonům; vyhláška musí být v souladu nejen se zákonem, na jehož podkladě je vydávána, ale i s jinými zákony - pojem "meze zákona" nelze proto vykládat čistě gramaticky (tj. v mezích jednoho zákona), nýbrž smyslem čl. 79 odst.3 Ústavy ČR je soulad podzákonného předpisu se zákony (tj. se všemi zákony). V této souvislost je třeba vzít v úvahu též ustanovení § 696 odst.1 občanského zákoníku, podle něhož způsob výpočtu nájemného, úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu, způsob jejich placení, jakož i případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy, stanoví zvláštní právní předpis. Tímto zvláštním právním předpisem je pak vyhláška č. 176/1993 Sb., která tyto otázky upravuje. Rovněž se podle názoru Ministerstva práce a sociálních věcí nelze ztotožnit s tezí, že zmocnění k vydání podzákonného předpisu musí být obsaženo jen v tom zákoně, který obsahuje příslušnou meritorní úpravu - tento závěr nelze učinit ani z doslovného znění čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR (zde se nehovoří o provedení konkrétního zákona, nýbrž o vydávání právních předpisů na základě zákona, je-li k tomu v zákoně zmocnění); je také zcela běžnou praxí, že jedna vyhláška je vydávána na základě několika zmocnění obsažených v různých zákonech, tudíž jedna vyhláška provádí několik zákonů. Tak je tomu i s vyhláškou č. 176/1993 Sb., která se váže ke dvěma zákonům, tj. k zákonu č. 526/1990 Sb. a zákonu č. 265/1991 Sb.